關于加強農村自建房屋建設管理的探討

高源

（廣州市建設科技中心，廣東 廣州 510030）

0 引言

根據《安徽省自建房屋安全管理條例》，自建房屋是指自然人自行組織建設的房屋[1]。換言之，自建房泛指擁有自有土地的單位和個人，自己組織并通過雇傭他人施工而建造的房屋和建筑，包括了城鎮自建房和農村自建房。但隨著城市化的推進，城鎮土地日趨緊張，越來越多的城鎮提高了拿地門檻或者禁止建設自建房。目前湖南省率先在《湖南省居民自建房安全管理若干規定》中提出了居民自建房概念，該規定所稱居民自建房是指城鄉居民自行組織建設的私有住房（包括附屬建筑物、構筑物及其他設施）[2]，本文所指農村自建房是指由具有農村集體經濟組織成員資格的人員以戶為單位申請在宅基地上建造的住房[3]，在我國農村地區，97%的村民幾乎都是通過自建房方式來滿足各自的居住需求。黨的十八大以來，在鄉村振興戰略的推動下，農村住房條件和居住環境明顯改善，農村房屋的整體安全水平大幅提高。但農村房屋垮塌事件時有發生，暴露出農村自建房在規劃、設計、建造、監管等各個環節依然存在安全漏洞，農村自建房安全問題出現了很多周期性問題，尤其是經營性自建房涉及房屋安全、消防，人民生命安全。山西臨汾襄汾縣聚仙飯店突發坍塌事故以及去年湖南長沙“4·29”特別重大居民自建房倒塌事故又一次給我們敲響了警鐘。

1 農村自建房整體發展現狀

在我國大部分的農村自建房從設計建造開始基本處于無人監管、無證施工、無竣工驗收的局面，由于自建房所有人或使用人的安全意識相對淡薄、亂拆改結構、隨意改變用途、監管無力等因素存在安全隱患問題。2022 年以來，全國各地陸續開展自建房的安全隱患排查整治工作，其中狀況不容樂觀。

以湖北省、廣東省為例，其中湖北省截至2022 年6 月，已排查自建房979 萬棟、排查初判存在安全隱患的共17 萬棟、已完成整治的只有5.5 萬棟[4]。廣東省截至2022 年8 月，全省已經排查約1100 多萬棟自建房，初步判定存有隱患的有16 萬棟，約對1 萬棟采取停用等管控措施。其中已對250 萬棟經營性自建房進行了排查，初步判定有3.9 萬棟存有隱患，對4200 棟采取停用等管控措施[5]。

2 農村自建房安全的新形勢、 新要求以及管理中存在的主要問題

2.1 全國農村自建房安全管理的新形勢、新要求

黨的二十大報告指出中國共產黨的中心任務就是團結帶領全國各族人民全面建成社會主義現代化強國、實現第二個百年奮斗目標，以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興。中國式現代化要全面推進農村振興，堅持農業農村優先發展，深化農村土地制度改革。農民住有所居離不開農房的安全，國家繼“4·29”長沙自建房坍塌事故后也對農村自建房安全提出新要求[6]，加快構建城鎮房屋、農村房屋綜合管理信息平臺，推進信息共享，建立健全全鏈條房屋安全監管機制，充實基層監管力量；建立健全部門聯動的閉環管理機制，落實好審批部門在用地、規劃、建設、使用、經營等環節的監管責任；加強法規制度建設，將好的做法上升為管理制度，推動地方立法，完善相關政策法規，加快建立房屋安全管理長效機制。

2.2 農村自建房建設管理和質量管控方面存在的問題

2.2.1 建設監管法律機制不健全

從上位法來看，農村住房建設工程在管理方面缺少具有較強操作性的法律法規，2019 年我國修訂了《中華人民共和國建筑法》，其中規定農民自建低層住宅的建筑活動不適用于本法；國務院在2000 年1 月10 號發布的《建筑工程質量管理條例》并在2017 年10 月7 號、2019 年4 月29 號分別作了修訂，也沒有將農村自建房納入其管理監督范圍；國務院1993 年公布實施的《村莊和集鎮規劃管理條例》僅對鄉（鎮）村企業、鄉（鎮）村公共設施和公益事業的建筑工程以及2 層（含2 層）以上的住宅必須由取得相應的設計資質證書的單位進行設計，或者選用通用設計、標準設計，唯獨排除了農村自建房的規定。從地方立法來看，以廣州為例，僅發布了《關于加快農房和村莊建設現代化的指導意見》《關于加強農村自建房安全常識宣傳的通知》等意見、方案、通知作為指導依據，上位法律法規未能全面覆蓋農房建設工程，導致執法無可參照的法律體系。

2.2.2 鄉村建筑工匠人才隊伍管理力度不足

鄉村建筑工匠“持證上崗”無法落實。如果缺少上位法支撐，無法落實建筑工匠持證上崗，難以對工匠建房進行有效的管理。財政經費支持力度不夠。對鄉村建筑工匠的培訓、繼續教育離不開政府財政的支持，財政緊張導致鄉村建筑工匠的培訓因經費預算不足而推進緩慢。建筑工匠智慧管理系統尚未建立。目前沒有統一的建筑工匠管理系統，對于建筑工匠的培訓、教育、評價管理比較粗放，對于建筑工匠的持證上崗情況、從業情況、培訓情況、所建房屋質量情況管理還存在空白之處，無法科學掌握鄉村工匠的動態。

2.2.3 全生命周期管理機制尚未建立

對農村自建房全生命周期管理的內涵和外延理解還不明晰。全生命周期管理到底該管什么，涉及哪些環節，如何形成多跨度高效協同、工作閉環管理、場景動態聯動的農村自建房全生命周期管理機制，從而推動農村自建房建設管理整體智治、高效協同。批后建設管理缺位、管理手段粗放。長期以來農村自建房的管理側重于建設規劃許可環節的審核，但對設計管理、施工管理、竣工驗收、后續質量安全監管、房屋體檢等環節管理缺位，對群眾建房過程中存在的問題，村委會一般采取放任態度，除非在建房中鄰里發生糾紛，村委會才會介入調解。農村自建房使用管理規范性不足。農村自建房驗收后，對后續“改擴建行為、用途轉變行為、農房拆除行為”的規范化管理不足，尤其是轉變用途改為經營性自建房，改擴建安全施工監督做的還不到位。

2.2.4 農村自建房數字化管理水平薄弱

中國式現代化農村指的是是科技化和信息化的新農村，在農村自建房管理中還未充分利用好科技進步的紅利。科技賦能農房管理水平不足，統一的農村自建房管理信息化服務平臺尚未完成搭建，未能真正實現農房建設用地、規劃、設計、建設、驗收、使用和產權登記等全過程管理體系，農房建設管理制度創新和技術手段迭代升級緩慢，農房建設各類手續仍需村民親自實地辦理，未能實現“掌上”建房審批。施工過程中缺乏監管，目前大多數村鎮還是以農民自查、村委會復核為主，監管部門受限于巡查人員不足，巡查范圍廣導致施工監管不到位。無人機定期巡查、視頻監控等新科技監管手段未全面使用，無法實現實時在線查看施工情況，實現全方位、全天候視頻監管，及時發現和查處違規建房行為。材料質量把控手段不足。建筑材料的質量和安全性很大程度決定了房屋的整體安全，目前對建筑材料的使用還停留在工匠的推薦、村民的口耳相傳，政府利用“互聯網+”普及安全材料的使用還未充分發揮，村民和建筑工匠難以對建材品牌、規格、質量和房屋造價做到“心中有數”以及購買“放心建材”。

3 全面提升農村自建房建設管理的建議

針對目前農村自建房存在的問題，提出以下4 點建議。

3.1 強化組織保障，推進工作落實

（1）要切實加強組織領導，把農村自建房建設管理工作擺在保安全、惠民生的突出位置，成立包含規劃、住建、政數、財政、市場監督、金融等各部門在內的專項工作小組，定期研商、明確任務、制定方案等，研究解決推進工作中出現的有關政策銜接、工作協同、機制完善等問題。科學調配人員力量，分層分級推進實施，壓緊壓實各級責任，細化農村自建房考核指標，將各項指標納入績效評估體系，推動工作落實。

（2）加強財政資金支持，采取購買服務的方式，每年安排專項經費，開展建筑工匠的培訓和繼續教育，提升鄉村建筑工匠整體水平；政府與金融機構、保險機構、網絡供應商等做好戰略協作，與金融機構合作提供農村自建房線上“貸”，與保險機構合作提供線上農村自建房質量險辦理，與網絡供應商合作提供施工監控攝像頭申領。

（3）強化督導評價，各項工作小組建立縣級評價機制定期檢查、交叉檢查、抽查，開展多部門聯合督導，加強政策扶持和傾斜力度，建設節能環保、安全美麗、數字智能的中國式現代化農村，通過以點帶面提升農房規劃建設管理水平。

3.2 完善制度規范，建立長效機制

目前還沒有針對農村自建房質量與安全監管的相關規范，致使農村自建房在沒有違反規劃但不能滿足施工質量與安全要求，監管部門難以做到有法可依；應盡快出臺農村自建房安全管理的相關規范以及農村建筑工匠的管理規定；同時應結合實際盡快出臺或更新操作性強的農村自建房建設管理的實施細則以及符合農村自建房的監管體制，建立自建房質量安全全生命周期的監管理念，為基層職能部門對農村自建房的質量與安全監管提供法律依據。

3.3 培育能工巧匠，筑牢農村自建房

設計施工人員的專業技術水平決定了農房質量安全。

（1）落實和推廣鄉村建筑工匠“持證上崗”，從源頭上把控農村自建房質量，加強對鄉村工匠的繼續教育培訓和要求其持證上崗，對于農村建房村民應委托建筑技能培訓合格的農村建筑工匠或者有資質的建筑施工企業施工，簽訂施工合同（協議），探索設計、施工房屋質量終身責任制，全面提升自建房的整體安全系數。

（2）加強對鄉村建筑工匠的培育，相關部門加大對工匠教育的經費支持，定期免費給鄉村工匠進行培訓和繼續教育；住建部門編制鄉村建筑工匠培訓教材免費發放給村民及鄉村工匠，引導并聯合當地的大專院校、設計院所、建設單位等組織培訓鄉村技術骨干和能工巧匠，幫助鄉村建設工匠快速掌握農房建設安全基本要點；區、鄉鎮政府聯合融媒體平臺，面向農民群眾、鄉村建設工匠制作并推送安全教育、建造案例、技術介紹等內容豐富的視頻內容，提升他們的專業技能和建筑常識。

（3）探索鄉村建筑工匠智慧管理。圍繞鄉村建筑工匠基本信息、入庫管理、資格培訓、繼續教育、承擔工程情況、信用評價等方面開發“建筑工匠信息管理系統”，加強對鄉村建筑工匠的管理，通過數字化、智慧化管理使村民更加便捷地選擇適合自己的建筑工匠，也能夠激發建筑工匠的學習熱情和責任感，同時讓管理部門對建筑工匠有全局的掌握和管理，打造農村建筑工匠樣板隊伍。

3.4 加強全生命周期管理，重塑農村自建房管理體系

（1）理順農房全生命周期所涉事項，全鏈條打通農房設計、審批、施工、驗收、質量監管、隱患排查、防災減災、違章舉報、工匠管理、經營監管等環節，形成貫穿農村自建房審批、發證、流轉、安全管理全生命周期多跨協同業務場景，有效解決農村自建房建設領域存在的一系列難點、痛點。

（2）堅持規劃先行，規范村民建房行為。嚴格實行先規劃、后建設，先審批、后實施。對行政村村莊規劃進行修編，實行規劃技術控制和外觀風貌控制的“雙控”管理。

（3）嚴把設計與施工關。鄉（鎮）政府建立在建農房巡查機制，充分運用科技手段開展施工階段的智能監管，同時在對基礎、樓板、屋面板等關鍵節點的施工要合理分配干部力量定期或不定期巡查，建立巡查臺賬，做好建筑材料質量的監管，同時要做好技術服務指導工作。

（4）嚴把竣工驗收關。壓實施工人員（建筑工匠）的主動驗收責任，驗收合格的自建房業績可納入建筑工匠名冊中，同時也可作為村民申請相關財政補助的依據；驗收過程中要對農村自建房的實體質量、風貌等進行檢查驗收，對排水、排污等配套工程一并驗收，提升住房軟環境。五是研究推廣房屋“體檢”制度。把好農村自建房使用過程跟蹤關，加強對房屋使用過程的跟蹤與服務，對于到了一定年限的自建房應該及時開展“體檢”，對安全隱患加大排查和處置力度；村委可考慮設立“存量及新建自建房體檢臺賬”，對于5 年、10 年、超過安全年限的自建房重點體檢，建立常態化的體檢制度，做到有問題及早發現、及早處置，最大程度降低房屋倒塌的惡性事故，強化房屋全生命周期的安全保障。

4 結語

在鄉村振興戰略大背景下，農村自建房屋建設管理發揮著不可或缺的作用，特別是大量的自建房從自用住宅改作經營性用途，房屋建設初始的設計、施工質量以及后期涉及結構的擴加改等監管顯得更加重要。本文通過對當前自建房建設管理中存在的問題，提出以上的一些對策建議，希望以此為進一步加強農村自建房屋建設管理工作提供思路與建議。