普惠性背景下學前教育差異性補償政策研究

李暉　郭利婷

自2010年《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》發布以來，我國堅持公益、普及普惠辦園方向，通過政策指引，統籌規劃，加大政府投入，以多種舉措歷經十年破解了“入園難、入園貴”這一長期困擾民生的難題。2020年基本實現了學前教育的普及普惠，實現了“幼有所育”的目標，推動了學前教育機會公平。黨的十九屆五中全會確立了“建設高質量教育體系”是未來的政策導向和重要任務，如何使學前教育這一非義務基礎教育學段真正成為建設高質量教育體系的起點和開端， 需要進一步明確我國普惠性學前教育政策的價值追求與發展定位，豐富和優化普惠性學前教育政策的內涵，構建從當下惠及長遠的更加公平均衡、更加優質和可持續發展的多邊共贏的學前教育體系，以期實現公平與質量并舉的“幼有優育”目標。

一、普惠性學前教育政策的實踐探索

《國務院關于當前發展學前教育的若干意見》提出：“積極扶持民辦幼兒園特別是面向大眾、收費較低的普惠性民辦幼兒園發展。”這是在國家文件中首次提出“普惠性民辦幼兒園”的概念。2018年《中共中央國務院關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》明確提出“積極扶持民辦園提供普惠性服務”，將普惠學前教育資源聚焦在農村地區、貧困地區和人口增長地區，并確保各級政府在學前教育規劃、資金投入、師資隊伍建設、監管等環節的責任，滿足家長多樣化的選擇需求。隨著普惠性學前教育政策的實施和一系列教育扶貧項目工程的開展，“面向大眾、收費較低”的普惠園資源覆蓋率不斷提高，學前教育得到全面普及，有效解決了入園難和貴的問題，逐步實現入園機會均等。發展普惠性幼兒園有利于促進我國教育公平，對于保障更多適齡兒童平等接受優質學前教育的機會和權利具有重大意義。

二、正義論視角下普惠性學前教育的價值追求及內涵

羅爾斯在《正義論》里一開始就清楚地表達了“公平即正義”（Justice as fairness）的觀念。羅爾斯認為正義論包含形式正義論和實質正義論兩種形態，即處理公民政治權利問題的“作為自由的正義”和處理有關社會和經濟利益問題的“作為公平的正義”，后者是前者的發展形態。[1]

縱觀我國普惠性學前教育政策，在學前教育事業發展不同階段的戰略重心和內涵歷經著從初期形式正義形態的注重規模、數量和價格調控的外延式發展階段，向現階段追求高質量內涵式發展的實質正義形態的轉變。

（一）基于形式正義形態的普惠性學前教育價值追求及內涵

我國普惠性學前教育政策從一出臺就具有破解“入園難、入園貴”這一使命，因此有效解決幼兒園學位不足，降低家長經濟負擔是普惠性政策價值的根本追求。在此階段，普惠性學前教育的代表性觀點主要有三種。第一種是現代福利制度倡導的普惠性學前教育是全民受惠的理念，主要體現在受益者的普遍性和廣泛性。[2]第二種觀點是借鑒歐洲的研究成果，主張普惠性學前教育是負擔得起、可獲取性以及高教育質量作為普惠幼兒園的基本方向和定位。[3]最后一種觀點是，經濟水平對于確定普惠性幼兒園的政策至關重要，特別傾向于優先考慮適用于欠發達地區、偏遠地區的農村幼兒園和城市中的低收入家庭幼兒園，這些幼兒園可以被認定為普惠幼兒園，享受政府的補貼。[4]這三種觀點更多從形式正義形態來闡述普惠性學前教育的內涵。基于形式正義的公平雖然能有效解決經濟欠發達地區和貧困家庭兒童、特殊兒童享有普惠性學前教育的機會和自由，但由于受客觀條件所限和教育資源及質量差異性等因素的影響，難以真正享有質量公平的普惠性學前教育，這正是追求規模數量效應的外延式普惠性學前教育政策的現實局限性。

（二）基于實質正義形態的普惠性學前教育價值追求及內涵

推動幼兒教育的公正性是全球學前教育發展策略的核心目標。[5]簡單地把大家都拉齊的形式正義形態的公平終究都是有限的、局部的、暫時的公平。[6]而解決這些局限性需要借助實質正義論的思想，即在制定實施普惠性學前教育政策、建設普惠性幼兒園時，政府在分配社會利益及資源方面應體現合理、公正的“公平”（fairness）原則，尤其是讓處境不利地區和最弱勢社會群體獲得普惠性學前教育政策的最大利益，也即“積極差別待遇”理念。[7]因此，我國在全面實現“幼有所育”的普及普惠這一階段目標后，從實質正義立場出發，應將普惠性學前教育政策的價值追求轉向有區別的積極差異性補償，才能更好地實現學前教育“公平而有質量”的內涵式發展。

“Gain-5A”指標體系對普惠性學前教育的內涵有五個維度的界定：（1）公平分配（Allocation）即包含基本投資和重點投入的公共財政的分配結構和主要關注點；（2）易達便捷（Accessibility）即學前兒童進入和到達園所的機會與條件的便利性；（3）合理配置（Assorting）是園所為保持質量必須滿足的資源環境標準、兒童發展以及收費等各項條件和內部運行與管理；（4）優質管理（Administration）即園所在教師結構、教師發展和師生比等內部人員管理方面的優化；（5）全面普惠（All-in）意即學前服務群體包括所有兒童，特別是要關心貧困和弱勢群體。[8]“Gain-5A”體系從學前教育政策的內外部結構和相互關系等方面較為全面系統地闡述了普惠性學前教育的內涵，體現出普惠性學前教育均衡優質系統發展的理念。

基于羅爾斯實質正義論“積極差別待遇”（positive discrimination）的思想，協調學前教育系統要素配置和運行機制，全面提高教育內外部間的聯動，從而協調普惠性政策利益共同體間的彼此關系，推動學前教育事業均衡、公平而有質量的發展。

三、形式正義形態下普惠性學前教育政策的局限性

羅爾斯認為社會首要的分配問題是基本權利和義務的分配[9]，形式正義形態下機會均等的思想與我國普惠性學前教育政策初級階段追求規模數量外延式發展的普及普惠政策的價值取向相吻合。規模數量發展模式下普惠性學前教育政策無法有效協調國家、區域政府、園所、教師與幼兒組成的普惠性政策利益共同體之間的利益沖突，不利于實現社會真正的公平公正。

（一）普惠性政策規模效益與質量效益難以平衡

黨的十八大以來，我國教育普及水平取得歷史性跨越成就，教育公平與質量發展成效顯著。2020年我國學前三年毛入園率達到85.2%，比2010年56.6%的基礎上提高了28.6%，如期實現既定普及普惠“幼有所育”的目標。[10]與此同時，學前教育規模化發展中，由于自身體量大、底子薄、欠賬多等客觀因素制約著高質量學前教育的發展進程。

“學前教育的財政預算相對于社會經濟發展和教育財政總投入來說比例偏低，國家財政投入仍然不足。”“學前教育依舊是整個國民教育體系的短板，城鄉覆蓋、合理布局的學前教育體系尚未形成。”[11]師資數量短缺、素質偏低，財政投入不足，辦園行為不夠規范，普惠性資源不足等問題依然突出，規模效益與質量效益難以兼顧，提升質量是普惠性學前教育發展的現實重任。

（二）農村和偏遠地區依舊是普惠性學前教育的短板

我國經濟欠發達的民族地區、農村地區、西部地區所占比相當大。龐麗娟團隊的調查顯示，2020年我國仍有23.78%的幼兒園專任教師不具備教師資格證，這些“無證”教師主要分布在農村和民辦幼兒園。西部地區未取得教師資格證的比例高達26.74%，中部地區和東部地區分別為24.19%和22.50%。[12]

在黃宸、李玲等人對民族地區學前教育高質量發展的資源保障研究中，Ｘ地區學前教師師資質量普遍不高，崗位吸引力不夠，流失率高。偏遠鄉村地區幼兒園教師多為高中學歷，甚至有些教師是從教前未曾受過正規專業培訓的初中畢業生。2020年底每個班專任教師平均數為0.78人，遠遠達不到兩教一保的配置，無法滿足學前教育發展需求。[13]經濟欠發達地區學前教育資源的投入不足，依舊是普惠性學前教育發展的短板。

（三）政策執行存在偏差，導致質量下滑

在發展普惠性學前教育的過程中，政策執行存在求快、求急的傾向。為了普惠性資源覆蓋率，忽略了師資的標準和要求，無證在崗、沒有受過專業教育的在崗教師占有一定比例，導致普惠性學前教學質量呈下降趨勢。甚至有些地方為了保證普惠性的入園率，擴大了普惠性幼兒園的班額，由于班額人數過多，教育教學質量難以保障。在普及普惠性政策執行過程中出現的偏差，直接導致學前教育質量下滑。

（四）普及普惠性政策尚未惠及幼兒教師的切身利益

在我國普及普惠性學前教育形式正義的政策階段，幼兒教師的利益作為政策共同體中最重要的一環沒有得到切實的惠及和保障。以政策約束普惠性幼兒園收費的舉措，確保了家長、幼兒享有收費較低的保教服務，但受經濟水平和學前教育基礎條件差異等因素的制約，政府經費投入和扶持力度往往不夠充分，在客觀上擠壓了幼兒園和教師的生存空間，無法公平合理地體現按勞分配的薪酬制度。

幼兒教師的工資事關學前教育供給的質量。福利待遇的缺失也是影響幼兒教師隊伍穩定、教師職業幸福感的根本原因。2019年龐麗娟、劉焱、程秀蘭團隊分別對幼兒園教師的工資調研顯示，我國學前教師工資收入普遍低于全國居民人均值偏、社保缺失，非編教師的崗位留任意愿不強。[14][15]影響普惠性幼兒園教師隊伍穩定，難以激發在崗教師工作的積極性和專業化成長的動力，這也在客觀上影響了普及普惠性學前教育的品質。

由以上分析可以看出，隨著學前教育普及普惠“幼有所育”目標的實現，原有政策的數量規模效應效能已經不能持續發揮優勢。教育的高質量發展是“質”與“量”兩個維度上達到優質狀態。在以滿足社會對高質量學前教育需求的導向下，不斷提高學前教育的優質化程度和水平，才能確保學前教育供給與產出的質量高、穩定性高[16]，真正惠及各方利益，實現可持續共贏。

四、實質正義論形態下普惠性學前教育差異性補償政策思考

羅爾斯“正義即公平”思想的創舉就是“積極差別待遇”的思想，即通過向處于劣勢環境中的弱勢群體進行積極的補救乃至補償，以實現機會公正。基于實質正義論視角，普惠性學前教育的經費投入要體現差異性，向處于劣勢的欠發達地區、民族地區、農村地區人群進行補償傾斜，促進區域間、公辦與民辦學前教育均衡、一體化發展，優化幼兒、家長、幼兒園、教師、社會等普惠性學前教育共同體的多邊利益，促進我國高質量學前教育發展新模式的構建和學前教育質量的全面提升。

（一） 建立學前教育經費差異性補償機制，彌補教育體系短板

公共財政對學前教育事業發展的投入是衡量政府重視程度的重要指標。高度發展的國家嚴重依賴于用增加公共財政資金的投入來加強政府在教育發展中的地位，并以這些公共財政資金為基礎來作為執行其教育發展策略的穩定支持。[17]

羅爾斯基于公正的理論認為，機會的不均等是可以接受的，但是這種不均等應該用來提高那些機會較少者的機會，也就是說，應該提高弱勢群體的機會。根據“差異性補償政策”，學前教育底子薄發展不充分依舊是國民教育中的短板，應成為教育體系中政策的最大受益者。進一步調整優化教育經費使用結構，教育投入政策應該向普惠性學前教育傾斜，把學前教育作為“短中之短”“堅中之堅”優先支持。

（二）差異性一體化布局，均衡配置普惠性學前教育資源

實施高質量基礎教育戰略，要從解決區域、城鄉與校際教育發展中不平衡、不協調的突出矛盾著手，形成共建共享的教育發展新格局[18]，這將有利于實現教育公平和社會公正。我國普惠性學前教育政策應當體現差異性、一體化布局的理念，確保教育資源要素的優化配置成為推動鄉村學前教育發展的重要途徑。大力推進城鄉、區域學前教育的結構升級，加強幼兒園課程和教育質量的監管，縮小發展差異，推進學前教育資源一體化均衡化發展，有力保障學前兒童享有起點公平、過程公平、結果公平的學前教育。

2022年，我國全面實施“十四五”教育規劃、推動國家基礎教育重大項目計劃，開展義務教育優質均衡發展先行創建工作，探索優質均衡發展實現路徑和有效舉措，著力破解當前制約學前教育有質量發展的瓶頸和最大短板，努力辦好人民滿意的基礎教育。以差異性補償理念精準施策，不斷調整與優化普惠性學前教育政策，構建人力、財力和物力資源一體化配置機制，是推動學前教育均衡發展的根本途徑。

（三） 強化政府職能，差異性補償發展，以質量提升促進學前教育的公正平等

從實質正義論視角，實現機會公正才是一個組織良好的社會。在學前教育實現全面普及的背景下，“公平與質量并舉”是當前普惠性學前教育的價值追求和發展主線。鑒于學前教育在國家戰略發展中的重要價值，加之其公益性質，政府應站在主導者和引領者的位置推動學前教育公共服務的擴展和深化。[19]2022年，教育部推出《幼兒園保育教育質量評估指南》，旨在構建完整的教育評價體系，構建學前教育發展的良性通路，形成互惠機制，推動學前教育的自我完善。如上海市致力于推動托幼一體化的“幼有善育”模式以及建設，構建普及普惠、安全優質的學前教育公共服務體系；江蘇省以“幼兒園課程游戲化”建設為立足點，推進幼兒園的內涵建設與質量提升，從而真正實現促進學前教育公平公正的目標。

高度強化政府對學前教育事業發展的領導和統籌的職責，通過法律和法規的形式確定學前補償教育項目的地位和實施。 推行學前教育國家專項行動計劃，落實各級政府在學前教育投入、規劃、師資隊伍建設、監管等方面的責任，讓政府主導成為實施“普惠公平和高質量”學前教育發展戰略的源頭和核心，推動學前教育的發展。

（四）權責統一協調內外部關系，實現多邊共贏

羅爾斯實質正義論在處理社會和經濟利益的關系中強調權利與責任的統一，責權能夠一致起來即為實質的公平；反之則不公平。[20]在我國普惠性學前教育政策構建的幼兒、家長、幼兒園、教師、社會等多邊利益共同體中，幼兒教師這一主體因編制內外、區域經濟發展、非義務教育性等諸多客觀因素造成了權利與責任的不一致，使得他們勞動獲得與回報和工作職責與付出之間形成了事實上的不平等。基于差異性補償最少受惠者獲得最大利益的原則，幼兒教師這一群體的利益應當受到政策惠及。一方面，政府應加大對幼兒園的財政支持與投入力度，規范指導幼兒園合理收費，確保幼兒園正常運轉和教師工資待遇逐年改善的充足資金。另一方面，政府應充分發揮監督功能，以政策作為保障，健全完善幼兒教師工資待遇保障和同工同酬收入分配機制，消除民辦與公辦、編制與非編、不同地區間教師工資福利、職稱晉升等方面的差異，提高學前教育治理體系的效能。

五、結語

面對我國普惠性學前教育政策在不同階段根本任務的轉變，以羅爾斯實質正義論的機會公正平等原則和“積極差別待遇”思想為理論基礎，提出以“學前教育差異性補償政策”理念優化完善我國普惠性學前教育政策，以確保讓社會處境最不利的群體獲得最大利益，從而實現真正的公正。在普惠性“學前教育差異性補償政策”指導下，通過政府、園所與社會力量共同努力，合理、有效配置學前教育資源，建立起城鄉、區域、公民辦均衡、一體化布局的學前教育體系，最終實現公平與質量并舉的“幼有優育”目標。

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[項目來源：廣東省哲學社會科學一般項目“普惠性背景下學前教育差異性補償政策研究”（項目編號：GD19CJY25）。]

責任編輯 魏家堅