為高質量立法“添磚加瓦”
——《廣東省人大常委會關于進一步加強基層立法聯系點建設的意見》解讀

亓 飛

為深入踐行全過程人民民主，推動全省基層立法聯系點制度化、規范化建設，近日省人大常委會出臺了《廣東省人大常委會關于進一步加強基層立法聯系點建設的意見》。

起草背景和過程

黨的二十大報告提出“健全吸納民意、匯集民智工作機制，建設好基層立法聯系點”，把基層立法聯系點作為發展全過程人民民主、保障人民當家作主的一項重要制度安排。新修訂的立法法增加全國和地方人大常委會設立基層立法聯系點的內容，通過立法形式進一步明確了基層立法聯系點的地位和作用。建設好基層立法聯系點，對于在立法工作中貫徹黨的群眾路線、發展全過程人民民主、堅持和完善人民代表大會制度具有重大意義。

為此，省人大常委會決定出臺意見，作為全面貫徹落實黨的二十大精神、認真貫徹實施立法法的重要舉措。在意見起草過程中，常委會黨組高度重視，省人大常委會主任黃楚平多次作出指示要求，提出“要使基層立法聯系點成為展示廣東全過程人民民主實踐的重要窗口”。分管立法工作的省人大常委會副主任黃寧生親自部署，率隊到佛山、梅州等地開展調研，多次聽取匯報，并對意見的原則要求、工作重點、具體措施等提出明確要求。省人大法制委、常委會法工委成立意見起草工作專班，深入調查研究，廣泛征求意見，反復討論修改。期間，先后在江門、潮州、茂名分片聽取各方面意見建議。9月初，向各市人大常委會、省人大各專門委員會和常委會各工作委員會、省直有關部門、省基層立法聯系點及聯絡單位、5名在粵全國人大代表和15名省人大代表公開征求意見。在征求意見過程中，各方面提出了許多好的意見建議，省人大常委會法工委認真研究、充分吸納，對意見作出修改，提請省人大常委會主任會議審議通過。

意見分為4個板塊，共有16條。指導思想和工作要求構成第一板塊，屬于總體要求。第二板塊是主要任務，分為聯系點主要任務和立法機關主要任務。第三板塊是工作措施，提出“7個完善”即：完善聯系點設立調整機制、基礎設施建設、工作制度機制、意見建議征集機制、信息收集機制、意見建議反饋機制、“點”“站”融合建設。第四板塊是保障措施，包括加強黨的領導、協同配合、交流培訓、宣傳引導、指導督促。

總體要求和主要任務

做好新時代聯系點工作，首先必須提高政治站位，深刻認識到建設好基層立法聯系點是黨的二十大作出的決策部署，充分認識到基層立法聯系點是民意表達的重要平臺和載體，承載著全面推進依法治國、堅持和完善人民代表大會制度、不斷發展全過程人民民主的重要使命，不斷增強做好聯系點工作的政治自覺思想自覺行動自覺。同時，意見堅持問題導向、實踐導向、目標導向，從實際出發，提出了立足基層、廣泛覆蓋、全程參與、注重實效的工作要求。

意見對工作任務作了劃分，明確了聯系點和立法機關在今后一個時期重點加強和改進的工作。

《廣東省人大常委會基層立法聯系點工作規則》第5條、第6條對聯系點的工作職責作出規定，共列舉了13項職能。意見立足聯系點的立法屬性，推動聯系點進一步聚焦“法規草案征求意見、立法工作意見建議收集、法規實施評估、法治宣傳”四項基本工作任務。聯系點要注重法規重點制度規范的解讀和轉換，在普遍征求意見基礎上，重點征求利益相關群體的意見；要廣泛收集基層群眾對立法規劃、立法計劃和立法相關工作的意見建議，真實反映基層群眾的立法需求；要注重收集法規在實施過程中出現的問題，了解法規實施后的社會效果，及時反饋對法規立改廢釋的意見建議；要把征求意見工作與法治宣傳工作結合起來，采取多種形式為基層群眾宣傳普及法律法規。同時，聯系點作為發展全過程人民民主的生動實踐，還要注意發揮“窗口”優勢。今年4月份，全國人大常委會組織非洲英語國家議員研討班到江海基層立法聯系點活動中心參觀，傳播中國民主聲音，展示中國民主形象，引起強烈反響。各聯系點要注重加強這一方面的工作。

2021年9月，全省基層立法聯系點工作交流會暨江海“法治廣場”啟用儀式在江門舉行

省人大常委會法工委及相關委員會將進一步加強對聯系點的日常指導，常態化依托聯系點開展工作，用心用情用力做好服務。意見在“充分發揮聯系點作用”中提出“三個一次”，即：立法機關工作部門每年至少在聯系點開展一次活動，每年至少委托聯系點開展一次立法調研，每年至少一次邀請聯系點派代表參加立法活動。

工作措施

這是意見的實質內容，也是意見的干貨、實招。省人大常委會法工委堅持問題導向，堅持系統觀念，統籌推進基層立法聯系點建設，注意把握好七個方面的制度化、規范化要求。

一是關于完善設立調整機制的要求。2015年，省人大常委會設立21個基層立法聯系點，實現省域全覆蓋，設立42個聯絡單位，形成“聯系點+聯絡單位”的體制。后續對部分聯絡單位作了更換調整，2021年又增設9個聯絡單位。總體來說，我省聯系點布局基本保持穩定，避免了重復建設和資源浪費。江海區人大常委會同時是全國和省的聯系點，省的21個聯系點同時是各市的聯系點，也利于協同建設和節約資源。從聯系點建設實際來考慮，有必要根據聯系點工作情況和發展的實際需要對聯系點作一些適當調整，意見采取與省人大常委會屆次同步調整和根據工作需要個別調整相結合的方式，突出代表性和有特色，推動聯系點布局更加科學合理。

意見明確要求在聯系點及聯絡單位懸掛統一制式的標志牌。21個聯系點統一懸掛“廣東省人大常委會基層立法聯系點”標志牌；對于聯絡單位，屬于公共場所，面向基層群眾的鄉鎮、街道、居委會等聯絡單位也可懸掛“廣東省人大常委會基層立法聯系點”標志牌；不屬于公共場所，例如企事業單位、行業組織等聯絡單位則懸掛“廣東省人大常委會基層立法聯系點聯絡單位”標志牌。

二是關于完善基礎設施建設的要求。“線下”是聯系點工作必須牢牢堅守的重要陣地，一方面要重視活動場所建設，提升服務能力，方便基層群眾有序參與立法活動；一方面要重視工作網絡建設，充分發揮各方面人員作用，組建穩定的信息收集員隊伍。同時必須適應數字化、信息化發展趨勢，在“線上”下工夫，運用工作群、朋友圈、小程序等廣泛發布征詢信息，建立“線上”網絡和渠道，增強基層群眾參與立法活動的便捷性。鼓勵各地自主研發各類應用程序、應用場景，實現征集、轉換、采納、反饋等全鏈條數字化管理。省人大常委會正在大力推進“數字人大”“智慧立法”建設，鼓勵各地各聯系點接入端口，實現信息互聯互通。

三是關于完善工作制度機制的要求。總結各地聯系點的經驗做法，意見提出了“2+4+6”制度規范參考版本，即2副標志牌（包括聯系點和聯絡單位）、4項必掛上墻的基本制度規范、6項選掛上墻的制度規范。省聯系點及聯絡單位要做到懸掛統一制式的標志牌，實現“人員信息、工作規則、工作職責、工作流程”4項基本制度規范在活動場所集中懸掛展示，其他6項制度規范選擇性懸掛。

在抓好建章立制、完善工作規定的同時，尊重基層群眾首創精神，鼓勵聯系點“百花齊放”“各顯其能”，在做好規定工作的基礎上，大膽探索符合本地實際、貼合基層群眾需要的自選動作，不斷豐富聯系點建設新制度、新機制、新形式、新內容，營造良好的工作環境和濃厚的工作氛圍，形成統一規范而又各具特色的聯系點發展格局。

四是關于完善意見建議征集機制的要求。較長一段時間以來，立法部門向聯系點征求意見和聯系點向基層群眾征求意見都存在“大水漫灌”的現象，簡單地把法規草案“一發了之”“一收了之”，意見征集的實效性大打折扣。要在普遍征求意見的基礎上，向“精準滴灌”轉變：首先做到“項目精準”，意見要求按照年度立法工作計劃，結合聯系點實際，提前將立法項目與相應聯系點掛鉤，推動聯系點長期聚焦研究、跟蹤了解某一特定法規項目；其次做到“問題精準”，意見要求承辦法規處室列出法規草案重點問題提綱；最后做到“對象精準”，聯系點要有針對性地征求法規利益相關群體的意見，注重聽取法規相關領域基層一線人員的意見，做到有的放矢。

五是關于完善信息收集機制的要求。一些地方在征求法律法規草案意見過程中，過度強調專業人士的作用，存在著依賴專業人士的情況，對征求基層群眾意見建議不夠重視。要回歸建立基層立法聯系點制度的初衷，找準聯系點定位，充分發揮扎根基層、貼近實際、面向群眾的優勢，發揮好立法機關和基層群眾之間的橋梁紐帶作用，把基層群眾的意見建議“原汁原味”反映給立法機關，推動解決基層群眾最關心最直接最現實的利益問題。

聯系點及聯絡單位也普遍反映自身缺乏對法律法規的解讀和轉換能力。針對這一問題，意見要求承辦法規處室征求法規草案意見建議必須附起草說明等資料，多到聯系點開展宣傳解讀活動。同時聯系點也要克服畏難情緒，一方面挖掘自身潛力，培養內部人才，當好“解說員”“記錄員”“報送員”；一方面挖掘社會資源，充分發揮當地法官、檢察官、律師、法學專家學者等法律職業群體的作用，架起“轉換器”“傳聲筒”。

六是關于完善意見建議反饋機制的要求。征集和反饋是“牽引”和“驅動”的關系。征集工作做得好，得到采納反饋的概率就高；反饋工作做得好，基層群眾參與立法的積極性就高。當前尤其要重視采納反饋工作。省人大常委會法工委要統計聯系點意見建議采納情況，定期向聯系點和基層群眾反饋。各級立法工作機構和各聯系點及聯絡單位要豐富反饋形式，充分調動基層群眾參與立法活動的主動性和積極性。同時意見鼓勵各地開發意見建議與法規文本自動比對系統，自動生成比對結果和反饋證明，提高反饋工作質量和效率。

七是關于完善“點”“站”融合建設的要求。經過多年發展，我省共建成12836個代表聯絡站，基本形成以鄉鎮（街道）中心聯絡站為主要陣地的網絡體系。相較而言，基層立法聯系點發展晚、數量少，推動“點”“站”融合建設，是適應基層實際、充分利用資源、加快聯系點建設的必然之舉。在“點”“站”融合建設中，既要發揮聯絡站貼近基層、貼近群眾的優勢，又要突出聯系點凝聚民意、匯集民智的作用。需要強調的是，“點”“站”融合建設要做到你中有我、我中有你，而不是互相替代，“點”“站”要掛出雙牌標志，同時保持聯系點的獨特性，制度展示、資料存放等應當合理布置。

保障措施

這一板塊共有五個方面的內容。

建設好基層立法聯系點，首先必須堅持黨的領導。聯系點工作中的重大決策、重要事項、重要情況，要及時主動向人大常委會黨組、當地黨委請示報告。

加強協同配合。目前省人大常委會聯系點都是地級以上市人大常委會聯系點，省、地級以上市人大常委會要密切與聯系點的日常聯系，協同推動解決聯系點工作中遇到的困難和問題。

加強交流培訓。省人大常委會地方立法培訓班適當增加聯系點工作人員參訓名額，推薦聯系點工作人員參加全國人大常委會法工委地方立法培訓班，組織到外省聯系點考察學習。學習借鑒全國人大常委會的做法，探索選派干部到聯系點蹲點、掛職等機制。

加強宣傳引導。各聯系點要善于總結經驗，積極宣傳典型案例和工作經驗，省人大常委會法工委將做好推薦工作。

加強指導督促。省人大常委會法工委將建立聯系點運行績效評估制度，首先就要對意見落實情況開展檢查評估，對工作推進不力的予以調整，并按照“有意愿、有特色、有基礎”的原則增設聯系點。■