區域科技體制改革政策演變的省級比較研究

王進富,舒朝陽,張穎穎,張 嶺

(西安工程大學 管理學院,陜西 西安 710048)

0 引言

改革開放以來中國科技飛速發展,偉大成就的背后離不開科技體制的不斷調整[1]。科技體制作為科技創新的一整套制度安排,具有社會歷史性和相對穩定性(孫玉濤,2022),在國家和地方政府的作用下隨著經濟社會發展不斷變化,但在階段范圍內體制結構呈現相對穩定的狀態。在中國從計劃管理體制向多元管理體制轉變過程中,科技實力發生了質的飛躍,但目前我國仍然存在區域發展不均衡、創新體系整體效能不高等突出問題。制度經濟學認為,制度、資本、勞動和知識共同構成經濟長期增長的基本動力[2]。因此,面對新一輪產業變革與科技革命,各省必須進一步提升科技體制與制度政策的先進性、適用性和凝聚力[3],推動區域協調發展與國家創新體系建設。

《中國區域科技創新評價報告2021》顯示,東部發達地區仍然保持著較高的科技創新水平;中部地區發展較為均衡,科技創新能力有待進一步提升;西部地區科技創新水平差距較大,陜西、四川、重慶作為西部地區的科技創新領頭羊,其創新潛力和擴散效應有待進一步釋放。縱觀全國不同區域,廣東省作為中國改革開放的前沿陣地,一直以來不斷探索產學研、企業特派員等一系列新型制度安排,其科技創新水平始終保持在全國前列,近年來優勢地位不斷凸顯;河南省作為“一帶一路”的核心樞紐和中部崛起的重點省份,在2020年科技創新綜合指標排名中達到歷史最高位次,其崛起速度快于東西部多個省份;陜西省作為西北科教資源大省,是西部重要的科技創新資源集聚區,其科技創新綜合排名全國第9,研發投入強度排名居西部首位。在中國科技體制改革過程中,廣東、河南、陜西為解決經濟與科技“兩張皮”的問題,不斷尋求制度層面上的突破,積累了許多改革經驗。

有學者對區域科技政策進行了梳理和對比,但鮮有學者聚焦科技體制改革的區域比較。本文選取廣東、河南、陜西這3個東中西部典型省份作為研究樣本,總結三省政策演變特征與改革經驗,分析三省科技體制改革差異,具有重要的理論價值和現實意義。

1 文獻綜述

1.1 科技體制改革發展歷程與路徑

科技體制改革就是調整和優化科技體系中與經濟社會發展不相符的部分,使之適應市場經濟發展需要。眾多學者基于不同視角對科技體制改革發展歷程進行總結,陳勁等(2018)認為中共中央1985年頒布《關于科學技術體制改革的決定》是科技體制改革的重大事件,以此為改革起始點將科技體制改革分為5個階段;馬名杰[1]將新中國成立初期的體制建設納入研究范圍,認為中國科技體制改革從1949年至今可以細分為6個階段,即組織與管理體系形成時期、科技體系恢復時期、簡政放權時期、調整科研體系時期、自主創新時期、全面深化改革時期;張景安[3]回顧了科技體制改革的重要事件,認為有6個重要的里程碑開創了科技體制改革新局面。此外,有學者在總結科技體制改革發展歷程的基礎上積極探索深化改革路徑。陳寶明等[4]通過總結科技體制改革4個階段的成就,提出深化科技體制改革首先要保持改革的定力,在經濟社會發展框架下尋找特定規律,處理好政府與市場、自主與開放、自由探索與目標導向以及科技創新主體“小眾”與“大眾”之間的關系;蘇繼成[5]在梳理中國科技體制改革經驗的基礎上分析改革存在的主要問題,提出改革應該從體系建設、管理職能、激勵機制等方面入手。

1.2 科技體制改革政策

為推動科技體制改革不斷深化,國家及地方頒布了一系列科技政策。目前學術界對科技政策的研究范式主要分為兩種:一是立足政策本身,通過各種量化指標[6]對政策進行測度,研究政策本身特征[7];二是在對政策進行量化研究的基礎上,通過一系列指標對政策進行評估[8-9]。科技政策的比較研究根據側重點不同主要分為兩種類型,一是側重于構建政策比較框架[10];二是通過政策對比研究總結先進經驗[11]。在科技政策研究范圍上,學者們對科技創新政策、科技金融政策、科技人才政策、科技成果轉化政策、產業政策[12]等作了大量研究。

近年來學術界在開展政策比較研究時傾向于構建量化指標進行定量分析,僅有少量定性研究,難以提煉出地方政策之間的真正差異。此外,鮮有學者將科技體制改革政策單獨列出進行研究,對科技體制改革政策的定義也無明確界定。科技體制改革通常被當作科技創新與經濟發展的環境變量,但在科技體制供給與科技發展的制度需求之間存在越來越多不適應的背景下[13],科技體制改革政策理應被單獨列出并進行細致研究。本研究認為,科技體制改革政策是國家或地方為推動科技和經濟深度融合,最大限度釋放創新主體活力,對科學技術與創新相關的機構設置、職責范圍、權利義務等一系列制度安排進行調整、優化的相關制度。

本文選取廣東、河南、陜西3個省份科技體制改革政策作為樣本,首先,從政策數量、發文主體與政策制定主體合作關系3個方面探索省級科技體制改革政策演變規律;其次,立足于政策本身,采用扎根理論提取科技體制改革的核心要素;最后,在對各省各階段科技體制改革政策進行參考點統計的基礎上,比較分析省級科技體制改革政策的側重點,為區域科技體制改革提供政策建議。

2 數據來源與處理

本研究以廣東、河南、陜西三省2006-2020年科技體制改革政策作為研究對象,兼顧地方領導講話和新聞媒體的解讀,根據3個五年規劃將科技體制改革劃分為3個階段,即2006-2010年、2011-2015年、2016-2020年。

本文通過3種途徑搜集數據:一是利用“北大法寶”政策數據庫,選擇地方法規規章子數據庫對三省科技體制改革政策進行檢索;二是在省級政府、科技廳、教育廳、發改委等部門官方網站上,以“科技體制改革”為檢索詞進行全文檢索,搜集相關性較強的政策文本;三是篩選主流新聞媒體發布的科技體制改革相關報道,對科技體制改革政策進行補充。資料收集完成后,課題組研究人員(共3人)分別獨立篩選數據,剔除與科技體制改革關聯度不大的文本,并進行結果比較,對存在歧義的文本進行重新判別。最終得到廣東省、河南省、陜西省政策文本各148、113、179份,如表1所示。

表1 三省數據類型統計結果Tab.1 Statistics of data types in the three provinces

3 區域科技體制改革政策演變規律與特征

對數據進行收集和處理后,本文使用廣東省100份、河南省93份、陜西省160份政策法規類數據,分析區域科技體制改革政策外部演變特征,從政策數量演變、政策發布機構演變和政策制定主體合作關系演變3個方面總結政策演變規律和特征。

3.1 政策文本數量演變

總體來看,在統計時間內三省科技體制改革政策發文規模呈現波動上升態勢(見圖1)。相比其它兩省,陜西省上升趨勢更加明顯、波動浮動更大;廣東省政策發布數量由早期的波動上升轉變為穩定發展;河南省政策發布數量呈現先增加后下降的趨勢。

圖1 三省政策發文數量Fig.1 Numbers of documents issued in the three provinces

3.2 政策文本發布機構演變

有學者認為,政策頒布機構越權威,頒布的政策越宏觀,對經濟主體的影響程度和約束力度不增反降[14]。對三省政策發文數量排名前6位的發文主體進行分階段統計(見表2),可以看出在各階段,廣東與陜西的科技廳始終主導著當地科技體制改革政策的制定,同時,隨著時間的推進,廣東省公安廳等更接近政策執行主體,發文量逐漸變多,這一趨勢說明廣東省政策的約束力不斷增強、執行度不斷提高。陜西省在后兩個階段發文數量排名第一第二的都是科技廳與財政廳,說明陜西省政策頒布更加注重財政等物質資源支持。河南省在第一階段省政府與科技廳發文數量相當,在第二階段省政府發文量超過科技廳,在第三階段科技廳逐漸處于主導地位,發文量不斷增多,累計發文量排名第一。這說明河南省科技體制改革政策的約束力有待提高,另外,河南省在各階段發文主體排名較為穩定,更多集中于權威的政策機構,較少出現新的發文主體,說明河南省科技體制改革政策發文主體結構較為穩定,不同政府機構間合作有待加強。

表2 三省三階段政策發文主體統計結果Tab.2 Statistics of the subjects of policy issuance in the three provinces

3.3 政策文本制定主體合作關系演變

深化科技體制改革、推動科技創新是一個系統工程,有效整合科技創新資源尤為重要。資源整合必須依靠政府部門間互動與協作,政府部門間開展合作的重要方式之一是聯合發文。有學者研究發現,政府部門聯合制定發文有利于減少部門間沖突,提高政府主體參與度和政策實施配合度,最終提升政策實施效率[15]。因此,為了進一步探索區域科技體制改革政策的主體合作演變特征,本文運用社會網絡分析方法,借助Ucinet6.0軟件和Net draw可視化分析工具繪制三省各階段政策制定主體合作網絡圖。

社會網絡分析方法是一種以社會計量學和圖論為基礎的定量研究方法,在探究行動者地位以及行動者之間關系方面具有顯著優勢。本文采用Ucinet軟件作為區域科技體制改革政策主體合作網絡分析和可視化工具,首先,構建三省各階段政策主體的N*N階機構矩陣,其中,N為該省該階段發文主體數量,得到廣東省三階段16*16、21*21、15*15階矩陣,河南省三階段8*8、9*9、14*14階矩陣,以及陜西省三階段17*17、19*19、27*27階矩陣,矩陣對角線上數字表示對應政策主體單獨發文數量,其余位置的數字表示兩個主體之間聯合發文數量。其次,匯總各省各階段各發文主體發布政策總數,構建三省各階段政策主體N*1階節點屬性矩陣,得到廣東省三階段16*1、21*1、15*1階矩陣,河南省三階段8*1、9*1、14*1階矩陣,陜西省三階段17*1、19*1、27*1階矩陣,其中,屬性值是相應政策主體總發文數量。最后,將三省各階段機構矩陣和節點屬性矩陣分別導入Ucinet軟件,使用Netdraw繪制各階段政策主體合作網絡圖譜。最終得到三省三階段的政策制定主體合作網絡圖(見圖2—圖4)。其中,網絡節點大小表示該主體參與政策制定數量多少。

圖2 廣東省三階段科技體制改革政策主體合作網絡圖譜Fig.2 Map of cooperation networks of policy subjects of scientific and technological system reform at different stages in Guangdong Province

圖3 河南省三階段科技體制改革政策主體合作網絡圖譜Fig.3 Map of cooperation networks of policy subjects of scientific and technological system reform at different stages in Henan Province

圖4 陜西省三階段科技體制改革政策主體合作網絡圖譜Fig.4 Map of cooperation networks of policy subjects of scientific and technological system reform at different stages in Shaanxi Province

(1)廣東省。廣東省網絡結構圖中節點數量先迅速增加后有所降低,政策網絡復雜性呈現先增后降的趨勢。廣東省在“十二五”時期加強改革實施力度,針對科技體制改革制定了一系列具體政策措施,加強與中央部門的合作,形成了“三部兩院一省”產學研合作大格局。

(2)河南省。從河南省三階段合作網絡結構圖可以看出,河南省網絡結構經歷了由簡單到復雜的演變過程,相比其它兩省,其網絡復雜程度較低,參與主體較少。另外,河南省與其它兩省相比,一個較大差異是河南省人民政府在科技體制改革政策制定中發揮重要作用,在“十二五”期間發布的政策數量超過河南省科技廳。

(3)陜西省。陜西省網絡結構圖中的節點數量呈明顯增長趨勢,節點之間的連線也不斷增多,政策網絡復雜性逐漸提升。網絡節點數量增加說明科技體制改革進程中參與政策制定的主體越來越多,科技體制改革政策涉及的范圍和作用對象也越來越廣泛;網絡節點連線增加說明政府職能部門聯合頒布的政策數量增多,主體之間的聯系越發緊密。

4 基于扎根理論的區域科技體制改革政策比較

本文使用三省全部類型數據,通過扎根理論探索政策文本內部結構與演變規律。扎根理論可以通過系統性的資料分析、比較和轉化,更深層次挖掘資料內部流動,有助于探索隱含的模式與規律。

4.1 基于扎根理論的關鍵要素提取

根據扎根理論開放性編碼要求,對各省資料反復研讀,剔除不必要信息,將三省3個階段的扎根資料整理到一個文檔中。最終分別得到陜西省、廣東省、河南省“十一五”時期文本字數58 423、63 293、51 421字,“十二五”時期文本字數124 923、126 705、107 702字,“十三五”時期文本字數184 306、183 362、151 377字。借助Nvivo 12軟件,對整理后的資料數據依次進行初始編碼、聚焦編碼和軸心編碼。

初始編碼主要是從原始資料中初步提取相關概念。由于政策領域的名詞通常具有指定性與專有性,因此,該階段提取的概念多使用原始語句,并將同意異形的概念按其意義進行歸并,得到72個初始編碼(限于篇幅,此處不列出初始編碼過程)。對初始編碼之間的范疇類屬與因果關系作進一步歸納,聚焦形成14個聚焦編碼作為科技體制改革政策的關鍵詞。在對聚焦編碼進行邏輯解讀并參考既有研究的基礎上,將14個聚焦編碼進一步合并為環境建設、體制機制、主體改革、資源配置4個軸心編碼(見表3)。這4個軸心編碼即為區域科技體制改革的4個核心要素。

表3 區域科技體制改革三級編碼Tab.3 Three-level codings for regional scientific and technological system reform

(1)主體改革。主體是實踐活動的承擔者,本文中的主體是指能推動科技體制改革、具有科技投入產出性質的主體,包括企業、高校、科研院所。企業是創新的核心主體,科技體制改革自施行以來,最主要的任務就是通過改革推動各類企業發展,發揮企業的創新主體作用。一方面,堅持市場化的改革方向,按照政企分開、政資分開的原則,推動國有企業改革;另一方面,不斷突破制約民營企業充分發揮作用的制度瓶頸,促進民營企業實現轉型升級。科研院所作為科技研發的核心機構,是保證國家科技發展的主力軍,自改革開放以來不斷進行改革調整。高等學校特別是研究型大學,既是高層次科技創新人才培養的重要基地,也是開展基礎研究和自主創新的重要平臺。對高校進行改革以更大程度地釋放科技創新活力是科技體制改革的另一項重要任務。

(2)資源配置。科技體制改革的關鍵是優化科技創新資源配置,使政府宏觀調控與市場自由競爭兩種配置方式服務于不同類型的科技創新資源。本文通過反復研讀資料并參考以往研究,將科技體制改革過程中的資源分為物質資本、人才集聚、金融資本和知識積累。物質資本是指政府為推動主體改革而直接投入資金或包含資金配給以促進科技創新的具體舉措,包括政府直接科技投入、科學獎勵,或涉及財政撥款的科技項目、政府為推動科技創新而讓渡財政收入的稅收優惠以及政府采購等;人才集聚是指為積累人力資本而開展的人才引進、流動、服務、激勵、培養等一系列活動;金融資本主要是指金融機構進行的資金配置,包括投融資、質押貸款等;知識積累是指推動創新的一系列知識資源,主要包括知識產權等。

(3)體制機制。體制是國家機關、企事業單位等設置管理權限劃分以及相應關系的體系、制度、形式與方法的總稱。機制是指一個系統內部各組成要素或各分系統之間的相互作用關系及其變化關聯[16]。本研究提取出“體制機制”這一核心概念,其是指為推動科技和經濟緊密結合,調整原有不適應經濟社會發展的一系列管理層面安排。對三省數據進行反復研讀后發現,這類管理層面上的問題主要概括為機構設置、權力分配、組織機制3個方面。其中,機構設置是指精簡政府機構、降低行政成本、提高政府效率等有利于政府職能轉變的相關措施。權力分配是指行政權、科研成果使用權、所有權、分配權等權力的下放。組織機制是指項目組織、創新活動開展、創新主體合作等的新模式、新機制。

(4)環境建設。本文中的環境是指科技創新環境,良好的科技創新環境是開展科技創新活動的基礎,也是科技體制改革一直以來的工作重點。本文提取的“環境建設”范疇是指為推動科技體制改革,政府所采取的一系列間接支持行為,包含法律保障、成果轉化、平臺建設和政府服務4個副范疇。法律保障體現政府對科技體制改革的重視程度,權威性的法律法規是營造良好科技創新環境、深化科技體制改革的保障。成果轉化是解決經濟與科技“兩張皮”問題的關鍵舉措,優化科技創新環境是打通成果轉化全鏈條的必然要求,同時,成果轉化效率的提高也有助于提升環境服務水平。平臺是集聚各類科技創新資源的重要載體,平臺建設是科技創新環境建設的關鍵。政府服務能力提升是政府機構的內部變革,體現政府機構為建設優質環境所作的政府內部系統調整。

4.2 區域科技體制改革政策比較

為了對三省科技體制改革政策進行比較,本文利用Nvivo 12軟件對三省各階段參考點統計數據進行交叉分析,進一步探索三省科技體制改革的具體差異(見表4)。其中,單元格數據包括兩個方面,一是該省該階段該核心維度(即軸心編碼)參考點數量占該階段總體參考點數量的比重,二是該省該階段該核心維度下各細分維度(即聚焦編碼)參考點的占比情況。

表4 區域科技體制改革政策參考點占比情況(單位:%)Tab.4 Proportions of reference points for regional scientific and technological system reform policies (unit: %)

從三省各階段核心維度參考點占比情況來看,廣東、河南、陜西三省各階段主體改革和資源配置都占據最高關注度,超過整體的70%。這兩大核心要素上的改革往往相互配合,改革的重要任務是充分發揮市場在科技創新資源配置中的決定性作用,不斷提升企業技術創新能力、強化企業創新主體地位,推動各類科技創新資源向企業聚集。資源配置在各省各階段均是4個核心要素中占比最大的部分,整合科技創新資源并實現資源互通與共享,有利于夯實創新基礎,為區域經濟高質量發展提供科技支撐。然而,優化體制機制和推動環境建設是提升各類創新主體活力、促進資源合理配置的必然要求,科技體制改革須實現主體改革、資源配置、體制機制和環境建設相互配合的全面深化。在3個階段內,三省對體制機制與環境建設的關注度均有待提高,尤其是對體制機制方面的關注度。河南省對體制機制方面的關注度均較低,3個階段涉及機構設置、權力分配和組織機制等體制機制調整的政策語句均不超過3%。相對于河南與陜西兩省,廣東省在“十二五”和“十三五”時期對體制機制方面的關注度占總體的比重較大。但總體來看,三省對體制機制方面的關注度均較低。對于環境建設,三省投入的關注度差別不大,三省在“十二五”時期對環境建設的關注度均有所回落,在“十三五”時期有所上升。

為了更細致地把握三省科技體制改革政策差異,基于三省科技體制改革政策4個核心要素上的參考點分布整體情況,本文進一步分析每一核心要素內部各細分維度上參考點分布情況。在主體改革方面,三省政策都更強調企業發展。相對而言,廣東省更加重視企業發展而未強調科研院所改革,原因可能是當地企業尤其是高新技術企業數量較多,政府理應對企業發展給予最充分最全面的政策支持。另一方面,當地科教資源相比于陜西省較為稀缺,科研院所改革并未成為當地科技體制改革的最主要矛盾,而廣東省通過與國家部委積極合作推動產學研發展,一定程度上緩解了科教資源短缺可能導致的發展劣勢。河南省也由于科教資源匱乏,在前兩個階段對高校與科研院所改革的關注度偏低,在“十三五”時期逐漸重視高校改革,但投入的關注度遠遠不及其它兩省。陜西省作為科教資源大省,擁有一大批實力雄厚的高等學府和行業內領先的科研機構。自改革開放以來積極推動高等學校、科研院所改革,在高校改革方面,遴選西安交通大學、西安電子科技大學、西北工業大學等12家試點單位進行改革,重點探索落實“三權”改革政策、推進科研人員分類分級評價、加快技術轉移機構建設等方面的新路徑新方法,在科研院所改革方面,遴選西北有色金屬研究院、西安光機所、陜西石化院等5所試點單位,承擔科研院所改革先行先試任務,重點探索混合所有制改革、科研人員持股分紅等方面的新機制。目前,陜西省已經探索出可復制的經驗模式,在“十三五”期間提出宣傳、推廣、復制“一院一所模式”,即西北有色金屬研究院“三位一體、母體控股、股權激勵、資本運作”的改革模式,以及西安光機所“開放辦所、專業孵化、擇機退出、創業生態”的發展模式,在全省科研院所改革中提供了模范樣本,起到示范作用。

在資源配置方面,三省在4個細分維度上的關注度較為均衡。一方面,廣東省在科技獎勵和稅收優惠等物質資本與金融資本方面的優惠力度較大,政府積極探索新型物質資本分配方式,減少常規撥款,實施遠期約定政府購買制度,最大程度降低財政約束,提供更優惠的稅收政策。另一方面,廣東省積極探索物質資本投入新方式,率先探索科技創新券的科技資助方式,使市場決定政府資助的分配,充分發揮市場的決定作用。科技創新券是政府采用后補助方式資助企業創新活動的制度創新,使得企業擁有更多自主權,自主確定創新方向,自主選擇合作的高校與科研機構,自主尋找相應的科技服務等,通過引入市場競爭機制,提高各類資源配置效率,不斷推動政府職能轉變,促進高校、科研機構、中介服務機構等與企業之間的相互協作和共同發展。河南省在3個階段對資源配置4個方面的關注較為均衡與穩定,相比其它兩省,對物質資本的投入關注度不高。陜西省科技體制改革更多依靠財政性科技投入等物質資本配置,為進一步激活科教與國防資源潛力,陜西省積極推動科技計劃項目和經費管理改革,修訂科技計劃項目管理辦法,完善科技計劃項目體系與科技服務綜合管理系統。以軍民融合創新、統籌科技資源改革為重點,注重改革的整體性、系統性、協同性,取得了重大政策性突破。在物質資本配置改革的同時,陜西省充分考慮人才的重要作用,頒布大量人才政策,優化人才發展環境,將人才培養、團隊建設與體制機制改革有機銜接,結合全省重大布局、各類重大任務、重大平臺建設,選拔各類優秀人才,加快培養一批行業領軍人才和拔尖人才,并對人才進行分類評價,完善人才評價機制。但陜西省對金融資本和知識積累的關注相對較少,尤其是對知識產權的關注偏少,3個階段都未構建重視知識積累的政策體系。

在體制機制方面,三省對機構設置、權力分配、組織機制3個方面關注度相當,廣東省著重機構設置方面改革,通過與中央職能部門合作,整合了大量資源,通過“陽光再造行動”及時調整并優化部門管理業務范圍與內設處室功能定位以及內部分工,將內設處室劃分為“產業導向型”“功能導向型”“綜合服務型”三類,使各處室功能定位更加清晰,提高各機構、各部門綜合服務能力。對科技項目進行統一管理,統籌協調科技項目監督審查,省財政廳、審計廳、監察廳、紀檢委等部門通過陽光政務平臺實時監控項目實行全過程。同時,強化外部監督,聘請數名外部監察員監督重大科技管理決策工作,構筑完善的監督管理體系,大大推動當地科技體制改革。與廣東、陜西相比,河南省對體制機制方面的關注較少,在前兩個階段相對重視組織機制創新,在“十三五”時期對權力分配的重視程度有所提高,該階段政府機構組織實行減輕科研人員負擔的專項行動,包含一系列精簡牌子和帽子行動、減表行動及檢查瘦身行動等。陜西省在“十三五”時期對權力分配的重視程度大幅提高,逐步加強科技創新領域“放管服”改革力度,進一步釋放創新活力,賦予科研單位和人員更大的自主權。但在4個維度的整體對比中,三省對體制機制的關注度都是最低的,原因可能是相比于直接高效的物質投入,體制機制方面改革的不確定性與難度較大且耗時較長。

在環境建設方面,廣東省的關注點涉及面更廣,在改革過程中一直致力于打造良好的創新環境,減少政府干預,提高政府服務能力,對企業創新的支持更多表現在保護企業科技創新成果、提供知識產權保護服務、有條件地寬容科技創新探索中的失敗、制定明確的法律條文保障科技創新主體權益等方面。為加強知識產權與專利保護、維護發明創造人的合法權益不受侵害,廣東省政府制定了《廣東省專利條例》,為發明創造人員提供知識產權保護,明確科技成果知識產權歸屬問題;制定《廣東省自主創新促進條例》,為科研人員自主創新提供良好的環境,營造鼓勵創新寬容失敗的氛圍,強化了對科技創新的全方位保障。在“十二五”時期,尤其是“十三五”時期,陜西省與河南省對環境建設方面的關注大幅增強,范圍也變廣。同時,三省對科技體制改革法律層面的約束都需加強,相對而言,河南省對科技體制改革的法制觀念較為薄弱,整個統計年間僅在2019年發布了一份與科技體制改革相關的法律條例。在成果轉化方面,陜西省與河南省對轉化鏈條上各環節的投入比例不合理。一般來說,從創新鏈的實驗室階段到成果轉化的中試階段再到產業鏈的形成生產力階段,投入比1∶10∶100為最佳,而實際上陜西省與河南省在中試階段與產業化階段投入的資金遠遠不足。中試階段投入不足會直接影響科技成果最終轉化為實際生產力,究其原因,一方面是科研主體以成果產出而非成果轉化為主要考核指標;另一方面是實驗室科技成果與企業實際需求脫節,實驗室完成樣機或初級產品模型后,不能滿足企業實際需求,企業基于開發成本和風險的考慮,不愿意再投資。廣東省更重視產業化階段,并對成果轉移實行高強度獎勵。廣東省在推動專業鎮和高新區建設的基礎上,培養了電子信息、互聯網、高端設備制造、生物醫藥和新材料等一大批創新產業集群,形成了以產業供應者、制造者和科技服務機構為主體,以創新驅動為特征,以產業鏈各環節分工明確、高效協作為標志的產業組織模式。三省在平臺建設與政府服務方面的投入相當,這兩方面的建設相輔相成,共同推動區域科技體制改革。

5 結論與建議

5.1 研究結論

本文選取廣東省、河南省、陜西省3個省份2006-2020年科技體制改革政策作為研究對象,對區域科技體制改革政策進行演變規律分析、關鍵要素提取,并對三省科技體制改革政策進行比較,得到以下主要結論:

(1)總體來說,科技體制改革政策發文規模逐漸擴大,約束力逐漸增強,政策聯合發文趨勢明顯,政策制定機構合作網絡變得復雜。廣東省合作網絡復雜程度隨著時間延長呈現倒“U”型關系,河南省合作網絡復雜程度整體偏低,但隨著時間演變,網絡復雜程度有所提升,陜西省合作網絡復雜程度與時間增長呈現顯著正相關關系。整體來看,多部門聯合制定并發文成為科技體制改革政策發展的必然趨勢。以王清[17]的“政績共榮體”觀點來解釋,行政資源稀缺導致下級政府必須通過部門間合作,借助非自身組織資源完成上級任務。科技體制改革是一項系統工程,通過多部門聯合制定發文,有利于平衡組織資源與組織任務之間的緊張關系,共同創造最大政績。

(2)廣東省政府在改革過程中高度重視金融環境建設與知識產權保護,對金融市場與知識產權市場建設投入的關注度較高。河南省作為中部崛起的重要省份,存在一定的資源劣勢。深化金融改革有助于區域創新水平提升(楊凱瑞,2021),專利訴訟會促使企業開展自主創新(賀德方,2020),區域科技體制改革必須重視這兩方面的環境建設。陜西省作為西部科教大省,在科研院所改革方面取得重大突破,已經形成可復制可推廣的“一院一所”成熟模式,在機構改革方面為科技成果轉化提供了較大推力。

(3)在3個階段,三省都對體制機制的關注度不高,究其原因,可能是相比于物質投入,體制機制方面的改革難度更大,其不確定性較高并且具有一定時滯性。體制機制涉及一系列根本性制度建設,而從區域科技體制改革歷程可以看出,各省主要在已有制度與政策的基礎上“縫縫補補”,并未觸及較深層次變革。豐雷(2021)構建了中央政府行為分析框架,為解釋該現象提供了一種可能。“試點”是中國開展改革和制度創新的一種獨特方式,被選為試點的地區更多地是由中央政府統一管理,該模式能夠降低區域科技體制改革風險,然而,多層級行政部門導致不同制度領域存在一定利益沖突,這一定程度上阻礙了試點有效性的發揮,中央政府對試點的嚴格把控也可能擠壓地方政府制度創新。因此,省級政府更偏向于在原有制度框架下作完善。

(4)三省能夠結合各省實際情況,因地制宜開展改革。地方政府在中央政府的領導下,在基本上位法的指導和約束下,有潛在的自由裁量空間[18]。陜西省科技資源豐富,其改革重點任務在于大力挖掘當地科技資源潛力,充分開發和利用科教資源,做到資源留得住;河南省科技資源條件相對較差,但其作為中部省份,擁有技術轉移承接地的黃金地理位置,改革重點是提高承接外省技術、知識等資源轉移的能力,做到資源接得住;廣東省擁有眾多高新技術企業,但其在基礎科學研究和技術研究方面相對較弱,僅通過本省知識資源與研發能力難以滿足企業創新發展需求,尋找合作伙伴成為其創新發展的最優選擇,因此,廣東省積極促成“三部兩院一省”大發展格局,為當地創新發展提供豐富的知識供給來源,推動產學研跨區域合作,為相關產業突破共性技術和關鍵技術提供支撐,為企業創新提供源源不斷的動力。

5.2 政策建議

(1)處理好中央與地方政府之間的關系,進一步加強政府部門間交流與合作。政策的制定、頒布、執行等各環節必然涉及多部門間協調與合作,僅僅依靠單一部門很難制定科學高效的政策。但是,多主體聯合發文可能導致權益糾紛。廣東、河南、陜西三省政策制定機構合作關系總體上較為緊密,合作網絡較為復雜,這也增加了政府機構互動的復雜性。因此,必須進一步加強部門間合作與交流,協調不同部門的利益訴求,使政策制定更加科學合理,各部門權責清晰,政策執行更加高效。

(2)注重區域核心競爭力挖掘與整合,建立符合當地情勢的改革模式。沒有一個放之四海而皆準的制度經驗與模式,各省具有自身獨特的資源與風土人情,對科技體制改革的要求也不相同。因此,各省必須挖掘自身優勢,堅持從省情出發,推動區域科技創新能力與社會經濟水平持續穩定提高。廣東省具有優越的地理位置,應持續發展市場化的運行機制,打通國內外科技創新產業發展渠道。河南省應積極發揮連接中西部地區的紐帶作用,大力培養技術交易中介市場,推動技術轉移轉化。陜西省應加大力度推動科教資源轉化為現實生產力,完善科技創新環境建設,使人才留得住,不斷提高科技成果就地轉化率。

(3)促進政府各方面改革均衡發展。對于4個改革關鍵要素,三省政府的偏好有顯著區別,同時,對體制機制方面的改革都關注較少。重視改革的整體性也是科技體制改革的重要方面,通過體制機制改革,運用簡政放權、政策補貼、直接布局等多種政策手段,實現科技創新資源在全國各區域范圍內的再配置,促進各區域科技創新資源合理配置、創新整體效能顯著提升。新形勢下,必須不斷推進機構整合,給予科研主體更多自主權,不斷探索組織運行新機制等,唯有改革持續全面進行,才能實現科技創新全方位發展。

5.3 研究局限

本文還存在以下不足和有待改進的地方:一是3個省份的選取不能體現中國區域科技體制改革全貌,后續研究可以增加區域樣本;二是通過扎根理論梳理區域科技體制改革,研究數據主要來源于省級政府部門網站等,數據相關性和準確性有待加強,后續研究可以通過訪談等方式增加一手數據。