生態環境保護黨政同責的實效檢視與優化方向

胡攀

黨政同責的頂層設計代表了新時代環境問責的基本方向。生態環境保護督察移交問責為落實黨政同責發揮了積極作用，但從問責的對象、情形與級別等角度觀察，黨政同責的落實仍與預期目標存在一定距離。這與現行體制下黨政兩套問責機制間協調不夠、黨政之間權責分工不清晰等因素有關。為在生態環境保護中充分落實黨政同責的制度目標，不僅需要研究將黨政同責在立法中加以確立，還需不斷夯實落實黨政同責的制度支撐。

2015年8月，中辦、國辦聯合印發了《黨政領導干部生態環境損害責任追究辦法（試行）》（以下簡稱《意見（試行）》），要求“地方各級黨委和政府對本地區生態環境和資源保護負總責”，確立黨政同責的基本原則，體現出新時期黨和國家在生態環境治理中不斷突出和強調環境治理主體責任的現實邏輯，符合國家治理現代化的要求，構成了新時代環境問責的基本方向。在不斷推進人與自然和諧共生的現代化背景下，如何進一步落實并強化黨政同責的要求，發現阻礙其落實的現實因素并提出完善建議，亟待開展研究。

生態環境保護督察落實黨政同責的實效檢視

黨政同責無疑是一個具有中國特色的概念，需要置于中國特色的政黨-國家結構中去理解，是中國特色政黨政治制度下進行生態文明體制改革的產物。從語義層面看，“同責”是理解黨政同責的核心，其包含了兩重含義，即在職責層面要求黨委和政府共同負責，在責任層面要求黨委和政府要共同承擔責任。[1]將黨委納入了問責對象的范圍是黨政同責最為顯著的特征，這一原則的確立顯著地改變了中國環境問責制度的軟性特征，促使其朝著剛性問責的方向轉變。[2]在我國的政治體制下，這一原則解決了長期以來黨委享有最終決定權的同時，卻往往僅追究政府環境責任的權責不一致問題。

目前，第二輪中央生態環境保護督察移交問題追責問責已全面完成。生態環境保護督察作為生態文明體制改革中的重要內容，是落實黨政同責的核心制度安排。環保督察貫徹的是黨中央關于生態文明建設的意志，能夠以強大的政治勢能來壓實生態文明建設的主體責任。從有關數據看，兩輪中央環保督察共移交責任追究問題667個，被督察對象共追責問責9699人，其中廳級干部1335人，處級干部4195人。[3]總體來看，生態環境保護督察移交問責注重追究領導干部的主體責任、監督責任和領導責任，為落實生態環境保護黨政同責發揮了積極作用。[4]

不過，中央生態環境保護督察在落實黨政同責上取得突出成效之時，仍存在一些問題。從更好發揮黨政同責的制度優勢看，這些問題影響到問責的精準性和黨政同責制度實施的預期效果。通過對兩輪中央環保督察移交問責的數據進行提取，可從多個角度對“黨政同責”的落實情況作出具體分析。

1、問責對象的角度

有關數據顯示，在第一輪首批中央環保督察8省（區）公開移交案件問責中，地方黨委被問責46人，地方政府被問責299人。[5]從第一輪全部的移交數據看，涉及地方黨委領導干部1488人，政府領導干部4254人，相關職能部門人員6638人。可以看出，問責對象在黨政系統中的分布存在一定的失衡，這與黨政同責所欲實現在問責事項上的“同效”還有一段距離，問責的精準性仍有一定的提升空間。

2、問責情形的角度

一般來說，對黨政兩套系統進行問責的責任基礎并不相同，黨委應主要承擔的是決策領導責任，而政府及相關部門則承擔具體監管的法律責任。[6]但從環保督察移交問責所涉的具體情形看，主要集中在對具體環境監管失職的問責，而針對決策領導失誤等情形的問責較少，這也間接反映出黨政同責的落實不力問題。

3、問責級別的角度

從各地公開的中央環保督察移交問題整改落實情況看，問責對象多為現任或時任副職的領導干部。中國黨政部門均實行正副職領導制度，即正職統籌協調、副職分管專項工作，正職對副職的分管工作進行指導、監督并在關鍵時刻有拍板定案的權力。黨委及政府的正職相對于副職具有決策權，因而難以劃清問題是由于正職決策失誤還是由于副職執行不力造成的。[7]同時，按照黨政官員任命的一般慣例，政府的正職領導一般會擔任同級黨委的副職，過多將責任壓在副職身上，也可能會影響到黨政同責的有效落實。

影響生態環境保護黨政同責落實的因素分析

從環保督察移交問責的數據來看，黨政同責的落實與制度預期間尚存一定的落差，這與現行體制下黨政問責機制間的協調程度以及黨政權責分工有關。

1、黨政兩套問責機制間的協調水平

黨政同責作為生態文明建設中基本的責任追究原則，涉及對黨委和政府兩套系統及其工作人員的責任的追究。按照我國當下的政治體制，政府問責與黨內問責已分別建有不同的責任追究體系。因此，在生態環境責任追究的實踐中，具體問責主體、問責對象及問責程序等要素的確定應視不同情形來做出。

從制度選擇來看，黨政同責的具體落實需要根據問責對象的不同，分別遵循監察問責、行政問責以及黨內問責等不同問責路徑來展開。在新時期黨和國家監督體系的完善過程中，監察問責、行政問責以及黨內問責等不同形式的問責路徑之間的關系為何、如何處理本身存在疑問，各種問責路徑間存在著一定的交叉與重合，這會影響到黨政同責的實現水平。目前，生態環境保護黨政同責的落實主要是以黨委主導的方式進行的，各地通報的環保督察移交問題追責問責情況看，黨內問責的方式運用較多，這雖能在保證較高的權威之下壓實主體責任，但對黨委和政府進行問責的責任基礎畢竟不同，黨內問責為主的方式仍有可能造成權責不一致的問題。

2、黨政之間的權責分工問題

現行體制下黨政之間權責分工不清晰是影響黨政同責預期實效的又一體制性根源。生態文明體制改革雖著力強調在生態環境損害責任追究中實現黨政同責，但中國特殊的黨政體制和憲政制度決定了黨政同責的實現必須以清晰的黨政分工為前提。實踐中，黨政同責無法落到實處與黨政領導之間的責任難以明確密切相關。

中國政府的運行實行的是行政首長負責制和黨委領導制，政府領導置于黨委領導之下，政府領導班子的主要成員甚至行政首長本人往往都是黨委成員，黨委成員通常在政府部門任副職或部門領導，身份權責交叉，行政首長作為黨委成員又要服從黨委的決定，由此導致如下難以厘清責任的情形：在出現問題要問責時，如何確定行政首長和黨委領導責任，或者兩者都負有責任時各自要承擔多大的責任。[7]由于這一體制性障礙尚未解決，相關的規則在規定問責事由時，也往往將黨委和政府的責任混同起來。如《黨政領導干部生態損害責任追究辦法（試行）》第五、六條分別規定地方黨委和政府主要領導成員及地方黨委和政府有關領導成員的問責形式時，就對黨委和政府未能作出區分。

優化生態環境保護黨政同責的實施條件

從理想狀態看，黨政同責應作為生態文明建設中進行責任追究的基本原則，要求黨委和政府在分別依據決策領導責任和具體監管職責“共同擔責”。為實現這一制度目標，一方面需要關注這一原則實施的立法路徑，另一方則需為這一原則的實施提供充分的制度支撐。

1、生態環境保護黨政同責的立法實現

在我國推進生態文明體制改革的進程中，貫徹執行黨的意志并以政治化的方式推進生態文明制度建設的邏輯始終存留，同時也特別強調生態環境治理體系的構建和完善，以政治化的方式主導推進的各項舉措都總體朝著常規化的方向發展。為確保黨政同責能夠得以有效落實并提升制度運行的可預期性，就需在立法中對黨政同責加以確立。目前，有關黨內法規為黨政同責的落實提供了一定的依據，《意見（試行）》這類混合性黨內法規雖能夠在一套規則體系下解決涉及黨政兩套系統的問責問題，同時因其具備較高的權威，從而能夠更好推進黨政同責的落實。不過，由于黨委系統與政府系統在生態環境保護中的責任基礎不同，黨政同責的落實更應追求的是“有區別的共同責任”。

在黨政同責的運作邏輯中，國家法律劃定的是監管底線，而黨內法規輸出的則是更高標準。[6]因此，黨委系統與政府系統的環境責任極其相應的問責機制或程序設計需要分開來具體規定，并且不斷強化相關國家法律與黨內法規的銜接與協調。

在立法的形式上，由于黨政同責涉及黨政分工的問題，宜由黨中央和國務院聯合發布更高層級的規范。同時，在當前環境法法典化的背景下，國家法律體系對黨政同責的回應也是題中之義。一方面，需在總則部分研究確立黨委承擔生態環境保護職責的基本原則，并就黨委生態環境保護職責相關規范與國家立法的關系的處理作出原則性規定；另一方面，還需在“生態環境責任編”研究明確追究黨委及相關負責人生態環境保護責任的方式。[8]

2、生態環境保護黨政同責的制度支撐

生態環境保護黨政同責的落實涉及多方面的問題，需要在具備相應的制度安排的前提下才能確保實現預期目標。為此，需要構建起清晰的政黨職權配置，并建立起針對性的責任認定及評估機制，為黨政同責的落實提供良好的制度支撐。

第一，以清晰的職權配置為前提。從規范意義上講，明晰法定職責的核心就是完善責任清單制度。責任清單制度雖然有助于明晰職能部門的職責，但還無法完全落實地方黨委政府的生態環境保護主體責任。

落實黨政同責需要黨政之間形成清晰的職權配置。對此，宜在將職責分為法律責任與政治責任兩大類，進而區分黨委和政府不同責任的基礎之上，進一步明確黨委、政府、黨委政府各職能部門以及相應領導干部的職責分配，列出環境保護職責清單，從而根據各自職責進行相應的監督考核以及責任追究。[9]由于憲法和黨章對黨政關系的規定相對原則，為使黨政環保責任分工規范化、制度化和穩定化，有必要在黨政關系理順的基礎上，通過人大立法程序，在法律和地方性法規中明確黨委職能部門的生態環境保護職權，并明確其與政府在生態環境保護中的職責分工。[10]與此同時，黨委是一個由組織、宣傳、政法等部門組成的組織機構，黨委的具體職權和工作也應當根據部門性質予以分配并細化，形成黨政生態環境保護權責一致的治理體系。[11]

第二，構建科學的責任認定及評估機制。責任的認定與評估其實是一個一體兩面的過程，正是由于責任評估機制對相關因素的權重分配不合理，無法形成有效激勵，導致問責情形設置不均衡，影響黨政同責的落實。

為了與黨政同責的頂層設計相適應，增強績效評估的可操作性，需要基于我國特殊政黨體制和憲制模式這一現實場域，從多方面構建保障“黨政同責”有效實施的績效評估體系。具體而言，在評價考核內容上需要明確考核適用于哪些黨政機關，如何針對黨政機關區別設計評價考核指標，評價考核的結果如何運用等；在評價考核指標方面，需要區別設計黨政兩個系統的考核指標體系；在評價考核原則方面，堅持黨統領生態文明建設和黨政考核并重的原則。[12]

參考文獻

[1]常紀文：《黨政同責、一崗雙責、失職追責：環境保護的重大體制、制度和機制創新》，載《環境保護》，2015（21）。

[2]姜國俊、羅凱方：《中國環境問責制度的嬗變特征與演進邏輯——基于政策文本的分析》，載《行政論壇》，2019（01）。

[3]《兩輪中央生態環保督察共追責問責9699人》，光明網，https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1772646441734535370&wfr=spider&for=pc，2023-08-27。

[4]《第二輪中央生態環保督察移交問題追責問責全面完成》，載《光明日報》，2023-06-20（08）。

[5]《首批中央環保督察8省（區）公開移交案件問責情況》，載《中國環境報》，2017-11-17（001）。

[6]馬迅、李堯：《黨政同責的邏輯與進路——以食品安全責任制為例》，載《河南社會科學》，2020（12）。

[7]金東日、張蕊：《論問責制的體制困境：以地方政府為中心》，載《學習與探索》，2014（8）。

[8]陳海嵩：《生態環境治理體系的規范構造與法典化表達》，載《蘇州大學學報（法學版）》2021（04）。

[9]梁忠：《從問責政府到黨政同責——中國環境問責的演變與反思》，載《中國礦業大學學報（社會科學版）》，2018（01）。

[10]趙峰：《黨委領導干部問責制研究》，南京師范大學博士學位論文，2013。

[11]杜群、杜殿虎：《生態環境保護黨政同責制度的適用與完善——祁連山自然保護區生態破壞案引發的思考》，載《環境保護》，2018（06）。

[12]常紀文：《生態文明建設評價考核的黨政同責問題》，載《中國環境管理》，2016（02）。

作者簡介

胡 攀 陜西理工大學陜南綠色發展與生態補償研究中心研究員，研究方向為環境法學