中國農業綠色發展政策主題與發文機構網絡演進研究
——基于1982—2022年政策文本的實證分析

楊 嬛 許若冰 薛佳麗

(1.華中農業大學 公共管理學院,武漢 430070;2.華中農業大學 鄉村建設與基層治理研究中心,武漢 430070)

黨的十八大將生態文明建設納入“五位一體”總體布局,二十大報告指出要“加快發展方式綠色轉型”。農業是國民經濟的基礎,“綠色”是當前引領農業發展的主旋律之一。綠色農業是以綠色發展理念為引領,以提供綠色食品和生態產品為目標,以綠色技術、綠色投入、綠色生產和綠色物流為支撐,以綠色文化和綠色制度為保障,從而實現生產生活生態相協調的農業生產體系和發展方式[1]。農業綠色發展是農業產業向著綠色農業這一既定方向逐步和逐級變化的客觀過程,這一過程離不開目標明確的頂層制度設計和科學的政策干預。農業綠色發展政策是政府為實現農業綠色發展所采取的一系列政策手段。本研究系統梳理1982—2022年中央層面農業綠色發展政策文件,運用政策文獻計量方法,分析政策主題聚焦的內容及其階段性變化,描繪政策發文主體的合作關系及其演進特征,從而厘清農業綠色發展政策演進的核心特征和邏輯,為進一步優化農業綠色發展政策體系,提高農業綠色發展水平提供參考。

1 文獻評述

對知網中“農業綠色發展”主題相關文獻進行檢索,檢索結果顯示“農業綠色發展”主題關注程度不斷提升,中文核心期刊共發文574篇,其中“農業綠色發展政策”相關主題共發文249篇,按照研究主題主要分為3類。第一類研究主要分析我國農業綠色發展階段變遷。多項研究認為2016和2017年是我國農業綠色發展轉型的重要轉折點。付偉等[2]和魏琦等[3]根據我國農業綠色發展政策演變、農業綠色發展水平等標準將改革開放以來農業綠色發展分為萌芽起步、發展提速和戰略提升3個階段。李周[1]根據農業綠色發展理念演變,將改革開放以來農業綠色發展分為提高農業生產對自然環境的適應性、提高生態系統和經濟系統相互適應性2個階段。第二類為農業綠色發展的制度設計和政策創新研究。具體分為2個研究方向:一是廣泛關注美國、日本和歐盟等國家和地區的農業綠色發展的變遷歷程、制度設計和政策要點,以期為我國農業綠色發展的政策制定提供參考[4-7]。二是通過理論分析和探討我國農業綠色發展政策現狀,分析存在的問題,并提出相應的政策建議[8-9]。第三類研究為農業綠色發展政策的效果和影響評價。也分為2個方向:一是利用宏觀數據評價政策的有效性。李谷成等[10]采用PSM-DID方法評估了“資源節約型、環境友好型社會”試驗區政策對農業綠色全要素生產率(TPF)增長的影響。二是分析農業綠色發展政策的微觀效果。陳宏偉等[11]和俞洋等[12]的研究發現政策激勵和政策規制是促進農戶采納綠色農業生產技術的重要因素。王泮蘅等[13]分析了不同類型環境規制政策在農戶認知影響玉米秸稈還田技術采納行為中的調節作用。蔣海玲等[14]采用網絡分析法評估了農業綠色發展政策在縣一級的績效水平。

以上研究從多個方面對農業綠色發展政策進行了分析,但缺少對農業綠色發展政策演進特征進行系統地定量分析。潘丹等[15]和楚德江[16]分別就農村綠色發展政策進行了政策文本分析,不過農村綠色發展和農業綠色發展從內涵上存在較大差別,因此本研究對“農業綠色發展政策”進行文本定量分析,能夠更針對性地反映政策變遷,從而提高政策分析的客觀性和準確性。

2 數據來源與分析方法

2.1 數據來源

為確保政策數據的全面性、準確性和代表性,本研究以1978年1月—2022年1月為時間范疇,選擇黨中央及中央機構、國務院及各部委辦局等機構頒布的有關農業綠色發展政策作為文本數據集。農業綠色發展屬于宏觀的農業發展理念,直接以“農業綠色發展”命名的政策較少。為厘清我國農業綠色發展政策脈絡,首先以“農業綠色發展”“農業可持續發展”“綠色農業”為主題詞在北大法寶法律數據庫進行標題與全文檢索,然后根據其細化內涵下的關鍵詞進行搜索(表1),并人工篩選高度相關政策,整理得到1982—2022年期間發布的644份有效政策文件。

表1 農業綠色發展政策的內涵細化與搜索關鍵詞

2.2 分析方法

本研究采用政策文獻計量方法對農業綠色發展政策文本進行分析。政策文獻計量是一種量化分析政策文獻結構屬性的研究方法,該方法將文獻計量學方法如詞頻分析、網絡分析、共詞分析和共引分析遷移到政策領域應用,可以展現政策文本中隱含的關系網絡,如政策主題變遷、頒布機構的合作關系及政策擴散等[17]。本研究數據處理過程具體包含以下步驟:1)采用ROSTCM6軟件對政策文本進行分詞及詞頻統計,并結合文本閱讀,為每份政策確定2～3個主題詞。2)分階段構建高頻主題詞的共詞矩陣,利用SPSS進行聚類分析,展現各個階段政策主題特征。3)分階段構建聯合行文主體的關系矩陣,通過Ucinet6.0軟件繪制部門合作網絡圖譜,結合網絡結構指標深入分析不同時期部門主體間合作關系演變。

3 實證分析

3.1 農業綠色發展政策文本時間分布

改革開放以來我國農業綠色發展政策年度發文數量呈上升趨勢(圖1),這表明隨著我國經濟快速發展和農業功能定位變化,農業綠色發展越來越被黨和政府所重視。具體特征為:1)2001年以來發文數量快速波動增長,從2001年3份相關文件增加到2022年的56份。2)從“九五”到“十四五”這6個五年規劃階段,農業綠色發展政策數量穩定增長,前5個階段對應新發布政策數量分別是37、70、118、142和162項,“十四五”前兩年政策數量已達到112項。政策數量階段性累計增長的時間節點與“農業農村經濟發展五年規劃”的出臺及發展理念的轉變密切相關。

圖1 1982—2022年中國農業綠色發展政策數量

3.2 農業綠色發展政策主題變遷

為直觀展現農業綠色發展政策聚焦領域及其主題變遷路徑,本研究分階段對政策高頻主題詞進行聚類分析(圖2)。圖中橫軸為時間階段;縱軸為聚類分析產生的關鍵詞及其聚類,每個階段的關鍵詞差異體現了政策聚焦領域差異,階段性變化體現了政策主題變遷路徑;圖中箭頭代表了以關鍵詞為代表的主題延續或變化。農業發展的“綠色”演變是一場綜合性變革,就其政策聚焦領域來看,政府持續聚焦領域包括農業發展理念與模式、資源利用及生態保育、農業面源污染防治和綠色安全農產品供給領域,體現出農業綠色發展政策的延續性特征;但不同階段各領域政策聚焦主題又有所差異,體現出農業綠色發展政策的階段性演進特征。

3.2.1農業發展理念與模式:綠色發展從工具到目標

20世紀80年代以來持續推進的農村改革極大地提高了農業生產力,但是由于對農業生產與自然規律間關系認識不足,農業資源衰退、面源污染和生態惡化等問題逐漸顯現。此時,作為解決農業生產問題的工具,農業綠色發展相關主題被提上議事日程,其目標是穩定農業生產。在1985年,國務院環境保護委員會在《關于發展生態農業加強農業生態環境保護工作的意見》[18]中首次提出發展生態農業的思路。2011年以前,生態農業主要定位于解決農業生產中突出的生態問題,比如農業用水需求增加與水資源保障程度下降[19],農業的生態功能暫時讓步于經濟功能。2012年中國共產黨第十八次全國代表大會將生態文明建設納入“五位一體”總體布局,同年國務院發布《關于印發全國現代農業發展規劃(2011—2015年)》[20],強調現代農業發展要加強農業資源與生態環境保護。2015年,“綠色”成為“十三五”規劃五大基本理念之一,農業可持續發展成為農業轉型的重要方向。次年中央一號文件中首次提出“農業綠色發展”概念,生態循環農業、綠色循環優質高效特色農業項目相繼實施[21]。“綠色發展”由農業發展工具轉變為農業發展目標,以綠色生態為導向,兼顧經濟和社會效益的農業綠色發展理念成為引領新時期農業發展的主流思想。2015年以來,農業綠色發展綜合性政策數量持續上升,統籌農業資源利用、生態保育、污染防治和優質產品供給等重點內容,系統推進農業發展綠色變革。2021年,農業農村部等6部門聯合出臺首部農業綠色發展五年專項規劃《關于印發“十四五”全國農業綠色發展規劃的通知》[22],明確了農業綠色發展階段性目標,對于系統安排農業綠色發展工作,深入推進農業綠色發展具有里程碑式意義。

3.2.2資源利用及生態保育:單一目標轉向綜合目標

資源高效利用是農業綠色發展的基本特征,生態保育是農業綠色發展的根本要求。該領域政策主題演變展現出以下特征:一是農業綜合開發的內涵不斷豐富。1994年中央頒布《國家農業綜合開發項目建設試行標準》[23],在全國范圍有組織、有計劃地推進農業綜合開發活動。此后開發項目由土地治理向高標準農田建設、節水灌溉、土地復墾和農田水利內容拓展,由提高農業生產能力的單一目標轉向兼顧生產力提升與生態環境保護的綜合目標。二是耕地保護由“數量型”向“質量型”和“生態型”轉變。早期國家劃定基本農田、執行耕地占補平衡政策確保耕地的數量安全,耕地數量減少態勢被較好遏制。近年來,國家對耕地保護的認識不斷深入,耕地生態服務功能逐步凸顯。耕地保護政策從“基本農田保護”轉向“永久基本農田保護”表述,從“堅守耕地面積紅線”向“堅守耕地數量質量雙紅線”過渡,由“占一補一”轉為“占優補優”,著力構建數量、質量、生態“三位一體”的耕地保護新格局。2021年頒布的《全國高標準農田建設規劃》[24]更加重視農田、林和水等生態環境建設,進一步強化綠色農藝技術與工程措施的結合。三是水土保持工作持續推進,法治化建設逐步完善。建立了宣傳獎勵、水土保持規劃、水土流失調查與公告、監督執法等一系列制度;探索形成以預防為主,防治結合,以大流域為依托,以小流域為單元的綜合治理路徑。2008年以來更加重視科技在水土保持中的作用,2014年開始強化推進水體保持信息化,并逐步形成一系列水土保持技術標準。四是種質資源保護政策力度逐步加大,體系逐步健全。《種子法》[25]頒布以來,我國農作物種質資源的收集、整理和保存等基礎性工作逐步標準化和規范化,引入數字化平臺建設等新治理模式以提高種質資源的利用效率與效益。2018年,農業種質資源被定位為關系國家糧食安全的戰略性資源,資源收集、保存和利用工作的系統性進一步加強。

3.2.3農業面源污染防治:投入產出兩端同步發力

20世紀90年代以來,我國對農業面源污染的重視逐步提升,農業面源污染領域出臺了多項如《關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》[26]的綜合性政策,政策內容從遏制秸稈焚燒和化肥農藥減量向投入產出兩端同步發力轉變。一方面從控制總量、優化產品和升級技術多元措施推進農藥化肥減量增效。從控制總量看,2015年中央提出《到2020年化肥、農藥使用量零增長行動方案》[27],并分細化目標分步實施;從優化產品來看,政府開展高毒農藥分批淘汰行動與有機肥替代化肥行動,重點推動果樹、蔬菜和茶葉等經濟作物使用有機肥;從技術手段來看,政府不斷強化技術創新,推進綠色高效農藥化肥研發、精準科學用藥與測土配方施肥。在“十三五”實現化肥農藥零增長目標基礎上,“十四五”進一步提出到2025年化肥農藥減量行動方案。另一方面是多維度加強農業廢棄物資源化利用。我國已成為世界上農業廢棄物產出量最大的國家[28],有效利用農業廢棄物迫在眉睫。廢棄物利用種類逐步增多,早期農業廢棄物利用主要關注秸稈,在2016年中央印發《關于推進農業廢棄物資源化利用試點的方案》[29],拓展到禽畜糞污和廢舊農膜;利用方式更加科學多樣,早期提倡秸稈養畜,2001開始注重秸稈綜合利用,近年來推動禽畜糞污直接歸田轉變為飼料化、肥料化和能源化等多重利用,注重推動綠色循環農業的試點與推廣。

3.2.4綠色優質農產品供給:優化供給引導綠色消費

民以食為天,食以安為先,農產品綠色安全是農業綠色發展的根本落腳點。該領域呈現出以下特征:一是有序擴展農產品質量監管環節。國家政策從農產品投入到產地環境,再到標準化生產,形成了農產品種植生產全環節質量監管標準和體系。2007年國家標準化管理委員會印發《國家農業標準化示范區管理辦法(試行)》[30]促進農業供給側全面變革。二是“三品一標”優質特色農產品公共品牌體系逐步完善。我國分別于1991、2001和2002年制定綠色食品、有機食品和無公害食品管理辦法。2007年出臺《農產品地理標志管理辦法》[31],促進農產品品質提升,引導消費者提高對綠色農產品的消費需求,以消費需求拉動農業綠色發展。2019年農業農村部聯合其他6個部委發布《國家質量興農戰略規劃(2018—2022年)》[32],將農產品質量安全、產地環境保護與治理、品牌建設和標準化生產等重要內容整合納入同一政策文本,系統推進綠色優質農產品供給,促進農業高質量發展。2021年,國家發布綠色食品產業十四五發展規劃[33],相應地綠色食品領域工作部署細化,產業升級,質量、品牌價值等重點內容進一步落實。

3.3 農業綠色發展政策發文部門及合作網絡演變

644份農業綠色發展政策文件共涉及中國共產黨中央委員會、國務院(辦公廳)、國務院組成部門、國務院直屬機構和國務院部委管理的國家局共31個主體(2)中國綠色食品發展中心為農業農村部下屬事業單位,在繪圖時將其計入農業農村部。。由圖3可知,政策發文主體呈現以下特征:一是發文主體層級高,中共中央委員會、全國人民代表大會(常委會)、國務院(辦公廳)單獨和聯合發文63次,占發文總頻次的6.87%;二是多部門聯合發文較多,且合作程度逐步提升(表2),聯合發文頻次占比22.05%。充分反映出農業綠色發展的重要性和政策執行過程覆蓋職能的廣泛性。

括號內為政策數量。Numbers in brackets are the number of policies issued.

表2 聯合行文政策數量統計

為直觀地展示不同階段農業綠色發展政策發布部門之間的協作關系,本研究運用Ucinet6.0軟件繪制政策發文主體的合作網絡圖譜(圖4),并得到網絡結構指標(表3)和網絡核心部門列表(表4)。網絡節點越大表示與該主體聯合頒布政策的主體數量越多,連線越粗表示2個主體間聯合頒布政策次數越多。表3中網絡密度(式1)與網絡凝聚力(式2)計算公式如下:

圓形代表參與合作網絡的政策主體,節點越大表示與該主體聯合頒布政策的主體數量越多;連線代表主體間合作頒布政策,連線越粗表示兩個主體間聯合頒布政策次數越多。

表4 政策主體合作網絡核心部門

(1)

(2)

式(1)和(2)中:D代表網絡密度;M為網絡中參與政策發布部門數量,個;N為實際存在合作關系數量,個;C為網絡凝聚力;V為網絡中不同直接或間接產生聯系的部門對數,對。由于2021—2022年時間段過短,政策主體合作網絡不穩定,暫不納入討論。合作網絡結構的階段演變展現出以下特征:一是聯合行文數量及占比穩步提升。聯合發文占比由2001—2005年的17.14%增長至2016—2020年的29.09%(表2),表明隨著農業綠色發展政策內涵逐漸豐富,政策履行也需要越來越多的部門參與。二是網絡規模及機構聯結頻數不斷增長,說明政策主體部門合作廣度逐步擴大,從單部門參與到多部門協同的趨勢不斷加強。三是合作深度及相對網絡密度呈波動上升態勢,體現出政策主體合作關系越來越密切。四是政策制定主體中農業農村部、國家發展和改革委員會、財政部、自然資源部在網絡中所發揮的核心作用比較穩定。

3.3.11982—2000年政策發布主體合作網絡

這一階段共有17個政府部門參與農業綠色發展決策,相對網絡密度為0.292,部門間的合作頻率較低、合作關系較為松散(圖4(a))。該網絡凝聚力僅為0.310,網絡協調性較差,整體合作網絡對核心主體依賴度高,農業部的核心度遠遠超出其他部門,在政策合作網絡中擔當主導角色。這一階段農業綠色發展政策處于萌芽階段,政策內容集中于單項式的任務管理,如秸稈利用主題發布3份文件、農藥安全使用主題發布4份文件、綠色食品商標管理主題發布4份文件,因此部門間合作深度較弱。

3.3.22001—2005年政策發布主體合作網絡

這一階段參與聯合發文的部門為19個,相對網絡密度為0.364,網絡規模與合作頻次顯著增加,合作關系更加緊密(圖4(b))。網絡凝聚力達到0.405,政策的核心發布部門數量大幅增長。2001年我國加入WTO,農業生產面臨發達國家注重環境友好的生產理念和高效率生產模式的雙重挑戰[34]。2001年“無公害食品行動計劃”、《關于積極推進有機食品產業發展的若干意見》[35]、《關于建立農產品認證認可工作體系實施意見》[36]等一系列政策相繼出臺,農產品質量提升進入農業綠色發展政策的核心視野。發展綠色食品、無公害食品和有機食品認證使得國家質量監督檢驗檢疫總局、國家認證認可監督管理委員會和衛生部成為核心部門,關注農田保護、面源污染等問題促使國家環境保護總局成為核心部門,核心發文機構彼此之間的網絡連線十分密集。

3.3.32006—2010年政策發布主體合作網絡

黨的十七屆三中全會明確提出加快轉變農業生產方式,形成“資源節約型、環境友好型”農業生產體系,農業綠色發展有了明確的理念支撐和轉型方向。如圖4(c)所示,這一階段參與聯合發文的部門為15個,相對網絡密度為0.299,政策發文機構網絡規模與合作頻次相對減少,但部門合作關系更加緊密。該階段網絡中出現少數節點擁有大量的連接,網絡凝聚力指數為0.354,整體網絡向核心主體農業部、國土資源部、國家發展和改革委員會、國家質量監督檢驗檢疫總局聚集趨勢明顯,說明這些主體是推動農業綠色發展的主導部門。

3.3.42011—2015年政策發布主體合作網絡

2012年,黨的十八大明確“五位一體”的總體布局,提出“要把生態文明建設放在突出地位,融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程”,農業發展愈發重視生產與生態功能并重,經濟效益與生態效益相協調。2015年,農業部、發改委、科技部和財政部等8個部門共同發布的《全國農業可持續發展規劃(2015—2030)》[37]為中長期農業綠色發展進行了謀篇布局。這一階段共頒布142項政策,涉及主體數量為22個,部門連線數與聯結頻次顯著提升,相對網絡密度為0.454,部門間的合作頻率較高、合作關系密切,網絡結構較為緊密(圖4(d))。網絡的網絡凝聚力為0.379,網絡中核心機構的中心特征仍然顯著,財政部成為政策網絡核心部門,表明國家對農業綠色發展轉型的財政支持力度顯著增強。

3.3.52016—2020年政策發布主體合作網絡

2016年,農業部、發改委和科技部等8個部門共同發布《農業可持續發展試驗示范區方案》[38],2018年國務院機構改革組建農業農村部,進一步厘清了農業綠色發展相關部門職能職責,促進部門間的合作向縱深發展。這一時期參與聯合發文的部門達到33個,越來越多與農業生產不直接相關的部門也參與到農業綠色發展政策的制定與實施中,政策主體合作程度實現跨越式發展。部門連線數與部門聯結頻次分別達到112條和323次,是上一階段的近3倍。部門間合作深度為2.884,相對網絡密度為0.611,說明部門間的合作頻率高、合作水平進一步提升,網絡結構十分緊密。該網絡的凝聚力達到0.386,財政部仍然是重要的核心發文機構,核心政策主體在上一階段基礎上新增了水利部、生態環境部、國家林業和草原局及科學技術部等部門,農業綠色發展政策的內涵和廣度進一步提升(圖4(e))。

4 總結與建議

4.1 1982—2020年中國農業綠色發展政策的演化特征

改革開放以來,黨和政府建立完善了我國農業綠色發展政策體系,形成了多主體參與的政策網絡。根據以上分析總結了我國農業綠色發展的階段特征(表5):1)政策理念由“兼顧綠色”轉向“綠色驅動”。初期農業綠色發展政策在保障農業生產的同時兼顧綠色要求,提高資源利用效率,減少農業環境污染。隨著發展理念的提升,綠色成為驅動農業發展的內生動力,與經濟增長形成相互強化的良性循環,良好的生態環境、優質的農產品和休閑旅游收入成為農業經濟增長的源泉[39]。2)政策內容由“問題導向”轉向“戰略布局”。農業綠色發展政策設計“四梁八柱”基本建立,農業綠色發展目標逐步清晰,政策內容逐漸全方位、立體化,由問題治理向戰略謀劃轉變,由解決緊迫問題的單項式項目任務向農業資源、投入、生產和消費全過程的綠色化轉變。3)政策主體由“松散-低度合作”轉向“集中-深度合作”。根據各階段政策發文機構合作網絡相對密度和合作深度確定網絡合作類型(表5),結果顯示各部門協同聯動不斷加強,展現出“松散-低度合作→集聚-低度合作→集聚-深度合作→集中-深度合作”的演化路徑,合作關系越來越緊密,合作深度不斷拓展。

表5 1982—2022年中國農業綠色發展政策演進的總體特征

4.2 當前農業綠色發展政策存在問題及完善建議

縱觀40多年來我國農業轉型歷程,農業綠色發展經歷了緩慢而曲折地摸索。目前我國農業綠色發展政策已步入系統綜合推進階段,政策目標和政策措施不斷完善,但仍存在以下幾點問題:

第一,現有政策對農業產業鏈部分環節的綠色發展關注不夠。在農業生產環節綠色化方面對作物和畜禽品種的綠色化發展著力不足,目前政策主要聚焦農藥化肥產品創新與農藝技術改良,以及畜禽糞污管理。現有研究表明,以綠色為導向的品種改良在降低農作物生產投入品的投入強度,降低畜禽碳排放方面具有極大潛力[40],目前綠色品種數量和類型都相對有限。在農業產后環節,畜禽糞污管理政策措施單一,設施農業廢棄物處理關注較少。現階段,中國的畜禽糞污處理率不到60%[41]。我國各類設施農業面積達20 500萬畝,占總耕地的10.7%,居世界第一。設施農業投入高、產出高,同時帶來了廢棄物量大的特點[42],目前政策對此方面缺少關注。

第二,農業綠色發展區域差異增大,宏觀政策尚未分區施策。現有研究表明,由于農業產業結構和技術水平等原因,我國農業綠色發展的區域差異呈現逐年增大的趨勢。從投入的水平來看,以東部省份為主的糧食主銷區的農業投入碳排放強度顯著高于以中西部省份為主的糧食主產區和供銷平衡區,且下降趨勢相對較弱[43]。從投入與產出綜合水平來看,東部地區的綠色發展逐步增速,而中西部地區相對滯后[44]。但是國家宏觀政策從目標設定和政策措施均未對不同區域提出不同要求,不利于總體綠色發展目標的實現。

第三,政策制定層面的合作不斷加強,但政策實施層面的協調尚待完善。中央政策的實施一方面依靠地方政策進一步細化和落實政策內容,另一方面中央政府各部門通過各類項目促進政策實施,比如水土保持管理項目、保護性耕地項目和禽畜種質資源保護項目。項目資金和具體實施由不同的地方政府部門負責,容易造成重復建設或是政策不配套等多種問題,導致政策效果弱化[45]。

總體來看,我國農業生產資源數量不足和質量不高的特征始終約束我國農業的可持續發展[45],農業用水量大、農業面源污染嚴重、耕地面積呈剛性遞減和耕地總體質量水平不高等問題在短時間內難以得到根本解決[46-48]。因此,我國農業綠色發展政策應在較長時間內保持穩定,并進一步細化政策目標,完善政策措施,促進農業穩步實現綠色發展。(一)在中長期保持農業綠色發展政策的穩定性。從中期來看,農業綠色政策的效果顯現具有一定滯后性,要保持政策措施的穩定性;從長期來看,在農業發展的生態資源環境發生根本性逆轉前,要保持政策目標的穩定性。(二)強化農業綠色發展政策目標與政策措施的區域針對性。區域間在農業生態環境、生產條件和產業結構等方面存在較大差別,必然帶來政策效果的差異,應加強政策效果的區域差異評估,為因區施策提供充分的參考。(三)系統梳理農業綠色發展涉及的產業環節,強化對現在忽略或仍然薄弱環節的政策支持,豐富政策措施類型,加大相關領域農業科研投入。(四)強化中央政府層面在政策實施中的部門協調,建立功能齊備、銜接暢通的協調機制,降低基層政府部門間政府與其他主體間合作的交易成本。