甘肅交通南向發展的演進脈絡和政策建議

羅紅剛　李玉濤　劉國攀

習近平總書記指出，甘肅最大的機遇在于“一帶一路”。近年來“一帶一路”的推進使得甘肅的通道格局發生著深刻變化。蘭渝鐵路開通后，甘肅在傳統承東啟西、連接歐亞的通道優勢基礎上，其溝通西南、西北的樞紐功能進一步顯現。因此，甘肅對“中新互聯互通南向通道”做出了積極響應；國家綜合立體交通網主骨架西部陸海走廊的提出為甘肅交通南向發展提供了新機遇。在新形勢下，甘肅應依托西部陸海走廊加快融入西部陸海新通道，按照南向和西向貫通、通道與樞紐互濟、客運和貨運兼顧的思路，密切同成渝地區雙城經濟圈的聯系。

一、甘肅省的傳統通道格局

過去西部地區絕大多數貿易通道為東西走向，通過東部沿海地區接入海運通道。西北通過新亞歐大陸橋到連云港、青島、天津等港口；西南通過長江黃金水道到上海、寧波-舟山港。傳統的西南西北聯系，成渝至西北各省區必經陜西。

甘肅省位于中國西部地區，東接陜西省，南鄰四川省，西連新疆維吾爾自治區、青海省，北邊是內蒙古自治區、寧夏回族自治區，西北與蒙古國接壤，是連接亞歐大陸橋的戰略通道。沿著隴海鐵路、蘭新鐵路、連霍高速，甘肅全省自西向東形成了多個向南北輻射的節點。這種魚刺型的通道形態有力支撐了甘肅的開發開放格局。但是從國家層面的西南西北骨干通道形態看，過多的節點反而增加了做大蘭州樞紐的難度。由于缺乏南向大通道，蘭州與重慶、成都的貨物運輸需繞行隴海線、西康線，成渝等西南省區與甘肅、青海、新疆交通聯系還是需要從陜西繞道而行，從而難以形成實質的大樞紐。甘肅省縱然擁有絲綢之路的黃金段，卻難以形成實質上的樞紐優勢。

近年來，蘭渝鐵路的開通和西（寧）成（都）鐵路的建設夯實了甘肅作為溝通西南、西北的交通樞紐地位，甘肅省在開放方向上做出了“深耕南向、重點向西”的重大調整，在區域開發上明確了“推動構建包括蘭州核心經濟圈、河西走廊經濟帶、隴東南經濟帶和黃河上游生態功能帶的‘一核三帶’區域發展格局”。建設西部陸海新通道和西部陸海走廊，提供了重新審視甘肅南向交通發展的新契機。

二、“南向通道”時代的積極響應

成渝傳統上是我國西南地區的經濟中心，新時期成渝地區雙城經濟圈已經成為全國性的增長極?；趯尤谌氤捎宓貐^雙城經濟圈、開辟南向出海通道的戰略考量，甘肅對早期的“中新互聯互通南向通道”做出了積極響應。

（一）甘肅省積極推動早期的南向通道建設工作

2015年11月，中國和新加坡第三個政府間合作項目——中新（重慶）戰略性互聯互通示范項目正式啟動，其重要目標之一即為降低西部地區物流成本、促進國際間投資貿易增長。2017年2月，在中新互聯互通項目聯合協調理事會上，中新雙方提議探討建設一條通過北部灣一新加坡一重慶與21世紀“海上絲綢之路”結合的陸海貿易路線，“陸海新通道”的前身中新互聯互通南向通道（簡稱南向通道）首次被提出。

作為早期的發起方之一，甘肅省在南向通道推進工作中不遺余力。2018年2月，甘肅省政府辦公廳印發了《甘肅省合作共建中新互聯互通項目南向通道工作方案（2018—2020年）》，與重慶、廣西、貴州共同推進南向通道建設；2018年“兩會”期間，甘肅、廣西、貴州、四川、重慶、云南、青海、陜西8個省區市的23名全國政協委員聯合提名建議將建設南向通道上升為國家戰略；2019年6月，甘肅省政府出臺《關于支持隴南天水對接融入成渝經濟區的意見》，從省級層面支持隴南、天水兩市抱團融入成渝地區，共同打造甘肅省南向擴大開放促發展的先行區、甘川渝毗鄰區開放合作的試驗區和西北西南共建“一帶一路”和陸海新通道的協作區。

（二）蘭渝鐵路進一步提升了甘肅的交通區位價值

甘肅對南向通道的積極響應，同蘭渝鐵路開通對甘肅省交通區位價值的提升和對外開放格局的拓展息息相關。傳統通道優勢的基礎造就了甘肅省依托新歐亞大陸橋向西為主的開放格局，但甘肅同成渝等西南省份的聯系還需繞行陜西。蘭渝鐵路使蘭州至重慶運行距離縮短507公里，成為目前從西北、西南至出海口距離最短、最便捷的通道。甘肅省作為溝通西南、西北交通樞紐的功能定位進一步凸顯。伴隨著蘭渝鐵路的全線開通，從蘭州國際陸港等發往欽州和重慶果園港的班列成功始發。在此基礎上，甘肅和廣西簽署了《經濟社會發展合作行動計劃（2019—2022年）》，積極推進隴桂鐵海聯運大通道合作。

在南向通道時期，蘭州—重慶—貴陽—南寧—北部灣構成了主通道。其中，重慶具有公認的運營中心地位，甘肅同廣西、貴州均為關鍵節點。蘭州作為南向通道與新亞歐大陸橋通道的連接點被納入了南向通道的主軸之中，成為南向通道最具戰略擴張意義的節點。

三、《西部陸海新通道總體規劃》的作用影響

《西部陸海新通道總體規劃》的實施帶動了西部地區的開發開放，但重心和成效集中在西南地區。

（一）《西部陸海新通道總體規劃》的發布實施

2019年8月，國家發展改革委印發《西部陸海新通道總體規劃》（簡稱《總體規劃》），提出“重慶經貴陽、南寧至北部灣出海口（北部灣港、洋浦港），自重慶經懷化、柳州至北部灣出?？冢约白猿啥冀洖o州（宜賓）、百色至北部灣出?？谌龡l通路，共同形成西部陸海新通道的主通道。圍繞主通道完善西南地區綜合交通運輸網絡，密切貴陽、南寧、昆明、遵義、柳州等西南地區重要節點城市和物流樞紐與主通道的聯系。”雖然規劃明確了“加強西南、西北骨干通道銜接”“通過通道建設密切西北與西南地區的聯系”，但是西北地區未進入規劃中主通道、重要樞紐和核心覆蓋區的范圍，而僅定位為“輻射延展帶”。

2021年8月國家發展改革委印發的《“十四五”推進西部陸海新通道高質量建設實施方案》（簡稱《實施方案》）和2021年12月交通運輸部印發的《西部陸海新通道“十四五”綜合交通運輸體系建設方案》（簡稱《建設方案》）都延續了這一思路?！秾嵤┓桨浮诽岢?，強化東中通路與蘭州至重慶、柳州至廣州、西安至安康及襄陽至重慶等干線鐵路連接。

（二）《西部陸海新通道總體規劃》的實施效果

《總體規劃》實施以來，“通道+樞紐+網絡”現代物流體系加快完善，通道沿線的重慶、成都、貴陽、南寧、昆明等區域中心城市產業聚集能力和人口吸引力顯著增強，經濟增速普遍超過全國平均水平。以重慶為例，2021年，重慶陸海新通道貨運量11.2萬標箱、貨值187億元，分別較2017年增長37倍和31倍，對東盟貿易額174.5億美元，較2017年增長88%。

由于在《總體規劃》中的“輻射延展帶”地位，除了西寧至成都鐵路被納入通道內聯外延重點工程外，西北地區并未獲得像西南地區的項目和政策支持。從運輸服務的市場表現來看，西北同西南的差距更為顯著。2021年，西北地區總共開行陸海新通道班列100余列，西南地區僅重慶2021年就開行2200余列，西北地區開行總量還不到重慶的零頭。從西部各省區市近十年來對外經貿合作進出口總額數據看，重慶、四川、貴州、廣西、云南五地進出口總額年均增長31.1%，其中作為西部陸海新通道運營組織中心的重慶年均增長達65.8%；新疆、甘肅、寧夏、青海、內蒙古五地進出口總額年均增長0.1%，其中甘肅、寧夏、青海均為負增長。西北地區城市樞紐功能面臨弱化風險，經濟實力相對下降。

作為西部陸海新通道的輻射延展帶，甘肅充分發揮承東啟西、南拓北展的通道優勢，加強與沿線各地合作，逐漸成為西北連接西南的重要通道。2017年9月至2022年6月，甘肅已累計發運西部陸海新通道班列700余列，帶動水果、冰鮮水產品、氧化鋁、石油焦及糧食等進口，本地蘋果、洋蔥等農產品和純堿、鋁材等工業品出口。盡管如此，因為整個西北地區在《總體規劃》中的“輻射延展帶”地位，甘肅一直謀求的“把蘭州打造成通道北端樞紐”目標也就失去了應有之義。

四、“西部陸海走廊”的新機遇

“西部陸海走廊”的提出為甘肅省“抱團”成渝雙城發展、通過成渝對接北部灣經濟區和粵港澳大灣區提供了新的歷史機遇。

（一）國家綜合立體交通網西部陸海走廊的提出

2021年3月，中共中央國務院印發《國家綜合立體交通網規劃綱要》，在優化國家綜合立體交通布局中提出要加快構建“6軸7廊8通道”的綜合立體交通網主骨架。依據國家區域發展戰略和國土空間開發保護格局，結合未來交通運輸發展和空間分布特點，將重點區域按照交通運輸需求量級劃分為極、組群和組團3類。按照極、組群、組團之間交通聯系強度，打造由主軸、走廊、通道組成的國家綜合立體交通網主骨架。

蘭西城市群是國家綜合立體交通網中重要的交通組團，大陸橋、西部陸海、京藏3條交通走廊經過甘肅省。西部陸海走廊包括兩條路徑。路徑1由西寧經蘭州、成都／重慶、貴陽、南寧、湛江至三亞；路徑2自內蒙古甘其毛都經銀川、寶雞、重慶、畢節、百色至南寧。

（二）西部陸海走廊的新特征

西部陸海走廊在繼承西部陸海新通道“開發開放”“陸海聯動”等特征的基礎上，在南北貫通、客貨兼顧方面開辟了新的通道格局，這為甘肅省南向交通開拓了新的發展空間。

1.南北貫通

雖然《總體規劃》明確了“加強西南、西北骨干通道銜接”“通過通道建設密切西北與西南地區的聯系”，但是由于作為“輻射延展帶”的西北地區并未進入規劃主通道、重要樞紐和核心覆蓋區的范圍，因此目前的西部陸海新通道并非真正意義上的南北貫通。

相比西部陸海新通道，西部陸海走廊連接西部地區的極（成渝地區雙城經濟圈）、組群（北部灣城市群、關中平原城市群）、組團（蘭西城市群、寧夏延黃城市群、黔中城市群），實現了西南西北的真正貫通。從空間形態看，西部陸海走廊不僅從成渝向北延伸，而且兩條路徑的設計在覆蓋范圍上也已經不再局限于甘肅省和蘭渝鐵路沿線，進一步擴大到青海、陜西、寧夏、內蒙古等，基本上涵蓋了整個西北地區。

西南、西北骨干通道的銜接加強，形成了走廊有效支撐、戰略有機銜接、南北相互促進的西部開發新格局。

2.客貨兼顧

作為特定類型的物流規劃，西部陸海新通道的重心顯然在貨運。在2019年《總體規劃》中，提高干線運輸能力、加快推進鐵路建設針對的是客貨共線的普通鐵路，并不直接涉及客運專線性質的高鐵項目。后來在“十四五”《實施方案》和《建設方案》中都出現了較大的調整變化。為了釋放既有干線貨運能力，需要推動重要通道客貨分離。因此，處在新通道上的若干高鐵建設項目進程大大加快。貴陽至南寧高鐵、重慶至黔江高鐵等一大批高鐵在建項目因新通道而建設提速，渝西高鐵、昭通至六盤水高鐵被列入規劃建設項目，重慶至貴陽高鐵被列入規劃研究項目。

如果說西部陸海新通道定位于物流規劃和通道經濟的話，那么西部陸海走廊則更加強調有效連接我國西部重要城市群，“6軸7廊8通道”的綜合立體交通網主骨架均隱含了“客貨兼顧”的含義。

（三）相關政策機遇窗口的出現

為加快構建現代化高質量國家綜合立體交通網，2022年6月財政部交通運輸部聯合印發了《關于支持國家綜合貨運樞紐補鏈強鏈的通知》，支持國家綜合貨運樞紐補鏈強鏈，并明確指出優先選擇位于大陸橋走廊、西部陸海走廊等涉及西部地區走廊、沿邊通道上的樞紐；同年10月交通運輸部聯合國家鐵路局、中國民航局、國家郵政局印發了《加快建設國家綜合立體交通網主骨架的意見》，從完善網絡布局、加快主軸建設、加強走廊建設、推進通道建設、提升樞紐能級、完善多式聯運、提升管養效能、加快智慧升級、推進綠色轉型、提升安全水平10個方面提出了加快建設主骨架的重點任務。

在地方層面，《國家綜合立體交通網規劃綱要》印發實施后，一些“省級綜合立體交通網規劃”也陸續公布實施。2022年5月，甘肅省委省政府印發了《甘肅省綜合立體交通網規劃綱要》，明確“西部陸?！苯煌ㄖ骼鹊朗菄摇拔鞑筷懞Ｗ呃取痹诟拭C境內的重要組成部分，是甘肅省強化南向聯系成渝地區雙城經濟圈、粵港澳大灣區城市群，加強與西部陸海新通道沿線地區經貿往來的重要廊道，同時提出了蘭州—重慶—粵港澳大灣區城市群方向和蘭州—成都—云南方向兩條路徑。

五、甘肅交通南向發展的政策思路建議

當前甘肅省應抓住國家綜合立體交通網主骨架建設契機，在西部陸海走廊甘肅段建設中強化“南北貫通”和“客貨兼顧”，加快融入西部陸海新通道。

（一）密切蘭西和成渝間交通聯系

甘肅南向交通發展的核心與關鍵是蘭西城市群與成渝地區雙城經濟圈之間的交通聯系。對蘭西城市群而言，通過蘭西—成渝，既可進一步通過西部陸海走廊經北部灣至東盟國家，也可以通過成渝—粵港澳主軸、蘭廣對接粵港澳大灣區。加強同成渝地區雙城經濟圈的南向交通聯系可推動甘肅從大通道向大樞紐轉換。當前蘭西與成渝之間的交通存在通道單一、能力不足的問題，亟待提高蘭渝鐵路的運輸能力、加快建設蘭合鐵路和西成鐵路，盡早形成南向雙通道格局；從中長期來看，需研究規劃蘭渝高鐵，更大程度釋放蘭渝鐵路的貨運能力。

（二）堅持南向發展和西向開放貫通

對成渝地區雙城經濟圈而言，通過西部陸海走廊路徑，不僅聯系蘭西城市群，還可以進一步延伸至天山北坡城市群形成川甘青新通道，全面支撐西南地區的中歐班列開行和絲綢之路經濟帶建設。還要看到，未來南出疆通道的成格庫鐵路潛在影響范圍不僅僅是東西向的大陸橋走廊，也包括了南北向的西部陸海走廊。因此，甘肅的通道建設要按照“深耕南向、重點向西”的要求，堅持南向發展和西向開放貫通的策略，聯合成渝和新疆做大做強川甘青新通道。在快速提升過流能力的基礎上，統籌中歐班列西通道業務與西部陸海新通道業務，在甘肅形成轉運服務和樞紐能力。

（三）加強“一核三帶”的全面覆蓋和協同聯動

甘肅省南向發展既要重點做大蘭州樞紐和加快隴南天水地區向成渝的融入進程，同時也要充分考慮滿足全省不同區域的南向交通需求，擴大南向通道布局對全省“一核三帶”的覆蓋。第一，做大蘭州樞紐。進一步提高蘭渝鐵路能力，按照時速350km/h的標準謀劃蘭渝高鐵和蘭漢十高鐵，把蘭州打造成西部高鐵樞紐，加快蘭州中川國際機場三期建設；第二，加快天隴鐵路、G8513武都至九寨溝段、S44康縣至略陽高速公路、碧口至罐子溝航運工程等重點項目建設，推進天隴地區通過西部陸海新通道融入成渝地區雙城經濟圈的進程；第三，推動蘭定平、蘭張三四線武張段等對于甘肅南向交通具有聯絡通道功能的項目盡快落地，全面支撐全省“一核三帶”高效協同聯動和高水平南向開發開放。

（四）通道發展和樞紐建設相互支撐

優化綜合運輸通道布局，強化提升樞紐功能。近期盡快形成以大陸橋走廊為橫軸，以西部陸海南下“雙通道”為縱軸，以蘭州核心經濟圈為縱橫交匯區的“π”字型綜合立體交通主骨架，把蘭州打造成為國家西部陸海新通道北段橋頭堡；中長期構筑西部陸海走廊甘肅段“卅”字型綜合交通樞紐城市空間布局。在壯大蘭州、酒嘉、天隴三大樞紐進程中提高通道走廊中的位勢，借助多向通道發展提高樞紐地位。