甘肅提升“強省會”戰略　人口支撐能力對策研究

楊春利　王芳

人口是最重要的戰略性資源，當前甘肅已全面實施“強省會”戰略行動，為了明確蘭州人口體量對于“強省會”戰略的支撐情況，歸納了“強省會”戰略的起源及衡量標準，引出甘肅“強省會”戰略的人口需求，并通過數據分析蘭州市人口規模、結構及分布現狀，發現甘肅“強省會”戰略中，主要存在省會人口增長速度相對緩慢，老齡化程度加深，勞動力數量減少，空間分布不均衡，人才吸引力不足等人口方面的制約性因素，在此基礎上，提出了優化“育人”政策、制定“留人”計劃、加大“引人”力度、增強“聚人”效能、打造“宜人”環境等相關對策與建議。

“強省會”作為一種區域非均衡發展戰略，當前已成為提高省域競爭力的重要舉措。“十二五”以來，多個省份相繼推出加強中心城市發展或強省會戰略，主張集中資源優勢先發展省會城市，提升省會首位度、做大做強省會。在此背景下，各地紛紛出臺了多種政策來做強省會城市，如通過行政區劃調整來擴大城市面積、通過撤縣設區來增強市區實力、通過參加“搶人才大戰”來吸引人才以及通過爭取國家級戰略平臺等方式來獲得優惠政策等。雖然采取的政策方式不盡相同，但發展壯大省會城市已經成了各地戰略共識。2021年12月17日，甘肅省委十三屆十五次全會暨省委經濟工作會議在蘭州召開，會議明確提出，大力實施強省會行動，切實增強蘭州經濟創新活力和發展能級，加速提升蘭州新區經濟總量和發展層次，目的是將蘭州的區位、交通、產業、科教和人才等優勢轉換為經濟發展優勢，增強省會蘭州發展活力和創新能力，最終促進全省綜合實力和發展質量整體躍升，說明強省會已成為甘肅著眼長遠發展而做出的重要戰略決策。

一、“強省會”戰略的理論淵源及其衡量依據

（一）“強省會”戰略的起源

一般認為，“增長極”理論是“強省會”戰略的雛形。“增長極”理論最早源自佩魯提出的“增長極”概念，他認為經濟發展過程在空間上并不是同時產生和均勻擴散的，而是由一些條件較好的地區先開始，這些地區由于初始的優勢而比其他地區優先發展，從而形成“增長極”，繼而對周邊區域進行擴散，影響整體經濟發展。弗里德曼根據發展中國家的空間發展規劃研究，在“增長極”理論的基礎上進一步拓展，提出了“核心—邊緣”理論，將一個完整的空間體系劃分為核心區和外圍區，外圍區依附于核心區，核心區決定外圍區。我國一定區域內的首位城市或增長極大多是省會城市，它是省域經濟乃至區域經濟發展的中心，是區域城市體系的主導者，我國區域發展總體戰略的實施，很大程度上是通過大城市和城市群來實現的。近年來，國家對增強中心城市或省會城市等經濟發展優勢區域的集聚和輻射帶動能力，做出一系列頂層設計，“強省會”戰略因此成為多個省份共同選擇的省域發展的新空間邏輯，成為經濟發展的“空間推進器”。

（二）“強省會”的衡量依據

目前，學術界對于強省會并無統一的衡量標準，從文獻研究成果來看，主要有兩類衡量指標。一是首位度指標，城市首位度通常是指用來衡量一個國家或地區生產要素特別是人口要素空間分布狀況的重要指標。近年來，城市首位度研究越發成為區域經濟理論界的熱門議題，尤其是最近多個省份競相出臺的“強省會戰略”，更是將首位城市發展的重要性推到了新的高度。首位度是一個代表城鎮體系中城市發展要素在最大城市集中程度的概念，其中省會城市與非省會城市中經濟規模最大城市的GDP比值，叫做經濟首位度，而省會城市與非省會城市中人口規模最大城市的人口比值，叫做人口首位度。另一類是集聚度指標，即通過計算省會城市經濟占本省經濟的比重，將其定義為省會城市經濟集聚程度，并以此衡量一省份省會的強勢程度。也有學者使用“一城壟斷指數”（OMI）描述省內首位度高的城市與其他城市之間的發展差異。盡管目前評判標準多以“首位度”為主，但較為普遍的做法仍然是以省會城市的生產總值在全省的占比，或人口數據的占比排名作為參考依據，該指標越高，代表“強省會”戰略更強。

二、甘肅“強省會”戰略的人口需求

（一）省會城市經濟、人口集聚度對比

為了明確目前蘭州市經濟、人口等集聚程度在全國省會城市中的情況，通過整理2020年全國27個省區的GDP數據及第七次人口普查數據，計算得出各省會城市GDP及人口數量占全省的比重，即經濟集聚度與人口集聚度，如表1所示。從經濟集聚度來看，成都市GDP占全省比重最高，達70.86%，其次為長春市和銀川市，所占比重分別為53.92%和50.11%，GDP占全省比重最低的是濟南市，僅為13.87%.蘭州市的比重為32.02%，處于全國第10位，高于30%的平均水平。從人口集聚度來看，西寧市人口數量占全省比重最高，達41.69%，濟南市人口集聚度最低，僅為9.06%，省會城市人口集聚度平均值為20.83%。其中，蘭州市人口集聚度為17.43%，處于第15位，反映出蘭州市人口占全省人口的比重相對較低，不僅低于多數省會城市的人口集聚度，也低于周邊多個省會城市的人口集聚度，甚至低于全國省會城市人口集聚度的平均值。

（二）甘肅強省會戰略的人口需求

通過以上對比情況來看，蘭州在甘肅省經濟集聚程度并不弱，2018年蘭州市實現生產總值2732.9億元，增長6.5%，在甘肅省經濟集聚度達到33.1%，創下了歷史新高。2021年，蘭州市GDP為3231.3億元，較上年增長6.1%，占全省的比重為31.6%，依然是支撐全省經濟穩定增長的主要基礎。然而，從人口比重來看，蘭州作為甘肅省會，人口體量相對偏小，絕對量級與全國大多數省會差距較大。“七普”數據顯示，2020年蘭州市常住人口數量435.94萬人，僅占全省人口的17.4%，比重排名全國省會城市第15位，省會城市的人口集聚度分別低于周邊西安、銀川和西寧15.3、22.3和24.3個百分點。因此，在推進強省會行動中，關注人口發展既具戰略意義也是現實需要。

三、甘肅省會人口規模、結構及分布現狀

（一）人口數量變化

新中國成立以來，甘肅省會蘭州市人口發展類型主要經過了“高—高—低”“高—低—高”“低低低”等三個階段。從近二十年來蘭州市常住人口具體數量來看（圖1），2000-2021年常住人口共增加145萬，年均增量約6.9萬人。其增長過程大致可以分為兩個階段，其中2001-2010年呈現波動增長特征，十年間共增加68.5萬人，但僅2010年增加29.7萬人，是近二十年來常住人口增加最多的一年，與2010年蘭州市增速較慢的戶籍人口對比，可知2010年蘭州市人口的大幅增長與流動人口存在一定關系。此后十年人口持續增長，2011-2020年蘭州市常住人口共增加75.3萬人，反映出后十年人口增加相對更快一些，但隨著全省人口增長率下降，人口流失率增加，加之生育觀念發生轉變，近兩年蘭州市人口增長較慢，根據《蘭州市2021年國民經濟和社會發展統計公報》顯示，截至2021年末，蘭州市常住人口438.43萬人，比2020年末僅增加1.25萬人。

（二）人口結構變動

“七普”數據表明，從人口年齡結構看，蘭州全市常住人口中，青少年人口數量增長緩慢，0-14歲人口占14.19%，比重較“六普”僅上升1.05個百分點，雖然15-59歲人口占69.24%，但較“六普”降低4.95個百分點，意味著勞動力人口比重下降顯著，同時60歲及以上人口較“六普”上升3.89個百分點，占比達16.56%，反映出老齡化程度進一步加深。從城鄉結構看，蘭州全市常住人口中，城鎮人口數量為362.25萬人，占83.1%；鄉村人口數量為73.69萬人，占16.9%。說明蘭州市城鎮化水平已經很高，通過吸引鄉村人口提高城鎮人口規模的空間已經十分有限。

（三）人口空間分布

通過整理“七普”數據，可以發現蘭州市人口在空間分布上并不均衡，主要分布在主城四區以及榆中縣（圖2）。其中，城關區常住人口最多，高達148.4萬人，七里河、西固和安寧三個區常住人口分別為71.23萬人、40.7萬人和43.96萬人，三個縣榆中人口相對較多，為47.39萬人，永登為28.55萬人，皋蘭縣人口最少，僅為12.52萬人，此外紅古區和蘭州新區分別為14.38萬人和28.82萬人。然而，由于主城區地域面積有限，加之城關區、安寧區與七里河區作為蘭州市城市發展中心，交通便利，行政、商業、金融等機構主要集中在這些地區，從而吸引人口聚集，人口密度較大，相對而言，皋蘭縣、永登縣以及蘭州新區人口密度較低。

四、甘肅省會人口發展的制約因素

（一）增長速度相對緩慢

目前，蘭州市雖然是全省人口最多的城市，但人口基數相對較小，增速較慢，與其他省會城市和大中城市相比差距不斷拉大。根據2021年統計公報數據，武漢新增人口超120.12萬人，在全國位居第一，成都和杭州處于第二、三位，分別增加24.5萬和23.9萬。而蘭州僅增加1.25萬人，特別是在西北五大省會中，蘭州人口新增數量也并不突出，西安新增20.3萬人，銀川新增2.03萬人，西寧新增0.6萬人，烏魯木齊雖然未公布具體數據，但近十年烏魯木齊年均增長8.7萬人，而蘭州僅約7.5萬人。不難看出，蘭州人口吸引力越來越弱，不僅與全國其他省會的人口差距不斷擴大，即便在西北五省區中，蘭州的人口增長也不占優勢。

（二）老齡化程度加深，勞動力數量減少

一方面，與全國人口發展趨勢一樣，蘭州人口老齡化趨勢不斷加劇。“七普”顯示，蘭州市現有60歲以上老齡人口72.2萬，老年人口比重高于全省整體水平，而且老齡人口增長率以及老齡人口所占比例仍然呈逐年增長態勢，人口老齡化問題，造成社會負擔加重，影響城市發展活力。同時，蘭州市的“人口紅利”時代已經基本結束，勞動力人口比重下降顯著，勞動力供求矛盾日益突出，用工成本逐年增加，直接影響服務業和加工制造業等相關產業的發展。

（三）空間分布不均衡

區域內人口分布不均，主城區人口密度偏高，交通壓力不斷增大，而蘭州新區、新的開發園區和其他城鎮人口密度偏低。統計數據顯示，2020年人口密度為331人／平方公里，其中主城四區中，城關區人口密度高達7156人／平方公里，安寧區人口密度也達到5370人／平方公里，七里河區和西固區人口密度分別為1812人／平方公里和1138人／平方公里，而永登縣、皋蘭縣人口密度每平方公里不足百人，蘭州新區人口密度也僅為165人／平方公里，人口分布不均導致教育、醫療資源緊張，公共服務設施運行效率不高。

（四）人才吸引力不足

蘭州市高學歷人口占比不低，但是由于地理位置、自然環境以及社會經濟發展水平等因素影響，對于人才的吸引力不足，人才流失率較高。“七普”數據顯示，蘭州市人口擁有大學（大專以上）文化程度的人口為124.6萬人，占常住人口比重為28.58%，在省會省市中位居前列，特別是隨著“四強”行動的深入推進，一些企業對緊缺人才的需求不斷增強，但由于薪酬水平較低，對優秀人才的吸引力不足，根據2022年智聯招聘推出“中國城市人才吸引力排名”報告，2021年最具人才吸引力城市中，蘭州僅排在27個省會中的第23位，在西北五省會的排名低于烏魯木齊和銀川市。

五、加快提升甘肅“強省會”戰略人口支撐基礎的對策建議

（一）優化“育人”政策

做好新老生育政策有序銜接。對現行相關辦法、條例及規定及時修訂，完善補充配套政策，積極有序落實三孩生育相關政策。提高優生優育服務水平。發揮中醫藥服務優生優育的特色優勢，做好生育全程基本醫療保健服務，把生育服務融入婦幼健康管理全過程，創新全生命周期“互聯網+婦幼健康”服務。完善普惠托育服務體系。探索設立綜合性嬰幼兒照護服務指導中心，鼓勵和支持幼兒園開設托管班，招收適齡幼兒，提供托育服務，打造“一刻鐘”托育服務圈，支持有條件的用人單位、大型園區提供托育服務。不斷降低生育、養育、教育成本。探索延長生育長假，探索實施父母育兒假，綜合利用保險、財政、薪酬等方式，逐步建立完善家庭養育補貼制度；深化教育體制改革，實施城區教師輪崗制度，推進教育公平化與優質教育資源供給均等化。

（二）制定“留人”計劃

留住本地適齡勞動力。緊抓中東部產業轉移戰略機遇，適當調整招商引資方向，加大勞動密集型企業引進力度，不斷擴大勞動力就業市場，創造更多就業機會，同時加強宣傳引導，積極挖掘和充分利用當地就業市場，就近消化富余勞動力資源，確保適齡勞動力留得住、有錢掙。留住大中院校畢業生。緊盯全省每年近20萬的高校畢業生，在實習、就業、創業、落戶、醫療、住房、教育等重點環節，制定扶持、補貼、優惠等政策，支持鼓勵省內高校畢業生在省會就業創業。留住科研院所高端創新人才。針對高端人才流失嚴重情況，進行深入調查分析，制定相關應對措施，千方百計實現“待遇留人”“事業留人”“情懷留人”。

（三）加大“引人”力度

搭建人才發展平臺。實施產業聚才、項目興才、招商引才等工程，結合發展實際，圍繞重點產業、重大項目、重要行業，培育一批人才創新創業的發展平臺，為各類人才提供大顯身手的“用武之地”，讓優秀人才創業有機會、干事有舞臺、發展有空間。出臺人才激勵政策。堅決破除體制機制障礙，針對不同人才群體制定合理的激勵標準，緊扣人才需求，從科研經費補貼、平臺運營補貼、生活居住補貼及生活服務等方面給予資金支持，吸引人才入蘭，不斷壯大人才隊伍，打造人才高地。拓展人才引進思路。健全完善更加靈活、開放、有效的人才政策體系，創造可預期的、寬容的、公平公正的制度環境，加強宣傳推介，多出引才良方，充分發揮駐外人才工作站“招才引智”作用，主動出擊為各類人才到蘭州就業創業牽線搭橋、提供服務，把人才“請”進來。強化人才服務保障。從住房、就醫、子女入學、家屬就業等方面，展現對人才的關心與誠意，解決好他們的操心事、煩心事、揪心事，免除其后顧之憂，讓人才愿意留下來。

（四）增強“聚人”效能

大力發展實體經濟，帶動人口集聚。必須把發展經濟的著力點放在實體經濟上，蘭州市作為我國西北工業重地，應把握自身工業發展優勢，大力發展實體經濟，尤其要以制造業發展重振蘭州經濟，提高人口經濟承載力。緊握現代服務業發展機會，擴大新型就業崗位。創新發展文化旅游產業，不斷提升蘭州品牌形象，圍繞“一帶一路”沿線豐富旅游資源，挖掘旅游服務行業潛力，同時注重現代物流、電子商務和社會服務等現代服務業產業發展，不斷創造更多就業崗位。提升公共資源配置，促進人口集聚。建立人口集聚與城市發展協調聯動機制，以優質基本公共服務資源和穩定的就業崗位，吸納周邊地區人口和省內外流動人口不斷向省會遷移并置業定居，有效提高常住人口規模。加大政策支持力度，持續推進蘭州新區移民工程。根據全省易地搬遷、美麗鄉村、危房改造、生態移民等現有需求，集中整合政策、資金、土地及項目等相關資源，優先向蘭州新區傾斜安排，進一步引導省內部分地區有計劃地向蘭州新區移民。

（五）打造“宜人”環境

大力改善周邊生態環境。深入貫徹落實黃河流域生態保護和高質量發展的國家重大戰略，在全面防控環境污染的基礎上，結合主城區拓展和低山丘陵區未利用地綜合開發利用試驗區建設，加強城區周邊自然生態環境修復與治理，既要保護水源，也要綠化山體，全方位改善生態環境質量。有效提升主城區人居環境。圍繞“提升城市品質、打造精致蘭州”行動，對黃河風情線景觀、黃河兩岸沿街進行設計改造，打造特色樓宇、緊盯“黃河之濱也很美”的城市形象品牌創建，重塑“一河兩岸濱水綠廊”魅力形象。完善生活圈層體系，持續實施城區環境整體提升改造工程，建設停車場、農貿市場，進行棚戶區、老舊小區、背街小巷、地下管網更新改造，拓展城市綠色空間，大力提升城市生態品質，不斷優化城區人居環境。著力建設新商圈體系，圍繞新的商業綜合體和特色商業街區，引育總部經濟，推動新型商業模式聚集，讓老城區煥發新活力。深化基層社會治理，堅持共建共治共享，提升社會治理能力和水平，推進城市精細化管理，深入實施“強基、整臟、治亂、改差”工程。持續優化營商環境。營商環境也是生產力，改善營商環境的根本就是要提升城市核心競爭力的發展意識，持續深化“放管服”改革，認真梳理營商環境的短板弱項，摸排營商環境提升的難點重點，學習借鑒沿海發達地區的經驗措施，不斷提高政務、招商、金融、法治、市場、人文等軟環境的質量與水平。