行政事業單位財務監管體系存在的問題及對策研究
——基于H 局W 單位的分析

●占紅娟

一、引言

行政事業單位財務監管既是實務工作者的工作重點也是學者們理論研究的關注領域， 對財務監管的深入探討和優化， 對于當前的行政事業單位改革具有重要的促進作用。 本文選取的研究對象W 單位是隸屬于H 局垂直管理的全額撥款行政事業單位，此類單位在我國行政事業單位中占有一定比重。 W 單位在H 局財務監管體系中處于二級預算層級， 需要同時對上級單位以及外部管理機構負責， 財務監管責任大、任務重。 面對財務監管體系中存在的各類問題與矛盾， 亟須進行優化并探尋解決問題的思路。 本文同時從理論和實務兩方面展開研究，以行政事業單位改革為背景挖掘財務監管體系中存在的問題并有針對性地提出解決問題的思路， 旨在為優化行政事業單位財務監管體系起到一定的促進作用。

二、行政事業單位財務監管現狀及問題

（一）面臨的新要求

首先財務監管工作需要多維的財務信息支撐。 “雙體系”會計核算模式對財務信息獲取質量有著較高要求，尤其是政府會計改革后， 會計科目變化性較大， 預算會計科目得到了一定程度的精簡。 在這種會計核算科目發生較大改變的情況下， 行政事業單位就需要通過明細科目來體現各維度的會計核算。 財務監管在這種預算會計科目更改內容多、 簡化程度高的情況下， 就需要通過設置更加精細的輔助核算來實現對財務信息的充分獲取。如從行政事業單位資產負債角度來說， 財務監管需要面對系統內同級政府單位、 企業以及事業單位等不同的債權方，財務信息更加復雜。

其次財務監管對于財務信息化應用要求提高。 行政事業單位改革更加重視業財融合以及財務模式的更新，新的會計核算模式下產生的大量業務信息， 對行政事業單位的財務信息化改革要求更加嚴格。 在全面推進財務信息化改革的大環境背景下， 行政事業單位財務監管必須要充分整合單位信息系統內容， 進一步實現對信息共享平臺的有效掌控。 這種財務信息化應用要求的提高， 也是財務監管工作面臨的重難點。

（二）存在的問題

第一， 管理制度修訂與更新不及時。 行政事業單位改革是一種多方面管理內容與制度細則的改革， 而許多行政事業單位對于財務管理制度的修訂不及時。 比如行政事業單位缺乏對舊制度的梳理，也沒有對制度進行修訂與補充， 就財務管理工作來說，制度幾乎沒有對財務管理工作進行覆蓋，管理改革制度滯后、發展水平受限。

第二，監管主體能力缺失。 行政事業單位監管主體能力主要包括決策能力、 落實能力以及管理人員素質的控制。 在行政事業單位改革背景下， 單位需要確保組織決策順暢并保障制度全面。 但是因為制度的缺失以及監管主體能力的缺失， 在組織決策實施過程中很有可能受到其他因素影響， 影響到監管決策的科學性。 其中， 尤其是行政事業單位監督不到位成為了主要的原因， 在執行與落實的過程中受制于機構與人員限制，無法進行全面監管。

第三，機構設置不合理。 因為行政事業單位改革的多方面更新， 對于行政事業單位財務監管的分工要求更加嚴格。 比如，部分本該屬于行政事業單位其他部門承擔的工作， 卻成了財務管理部門的職能。 以資產管理為例，實物的入庫出庫存量的登記主要由財務部門或財務司承擔，其他部分主要由資產管理部門負責。 但事實上關于資產全盤管理主要由財務部門負責，財務部門超出了自身工作范疇變成了一個內部管理部門。

綜上，在行政事業單位改革的大背景下，財務監管體系受到的影響是普遍又深刻的。 本文僅以上文所述內容為著手點， 將W 單位作為研究對象對財務監管體系展開研究。 W 單位屬H局垂直管理，屬于三級預算單位，其前身屬某行政單位代管的副廳級全額撥款事業單位， 因行政事業單位改革脫離代管模式而成為獨立單位。 W 單位的財務監督體系與其中存在的問題具有一定代表性， 能夠一定程度上反映我國行政事業單位財務監管體系問題，因此為例。

三、W 單位財務監管案例

（一）單位基本情況

W 單位成立于2007 年， 內設多個科室，經費來源主要由中央財政撥款、 地方財政撥款以及委托收入構成。 經費規模方面，截止2022 年底，W 單位撥款與收入總計1358.36 萬元， 按照經費來源進行由上至下的劃分， 則可劃分為主要財政撥款（地方財政）、次要財政撥款（中央財政）以及單位收入（委托收入）三方面進行配比。從經費構成角度來說，W 單位主要財政撥款為地方財政，其撥款類別按照單位行政人員薪資、單位運行、 單位項目建設以及單位住房改革幾個模塊進行劃分。 委托收入方面，主要指地方政府部門專項工作向W 單位進行委托并支付委托費用。

（二）單位財務監管主客體、管理級次與權責

其一，監管主體、監管客體。 W 單位從財務管理預算層次來說屬于三級預算單位。 在財務監管主體構成要素方面，主要由兩方面構成：一是W 單位的財務監管機構，主要由單位黨組織、行政領導人構成， 財務管理部門僅提供輔助財務監管的作用；二是W 單位監管落實主體，主要為W 單位財務管理部門以及該部門涉及的所有員工。 財務監管執行過程以及后續監督方法的制定，由單位黨組以及相關行政領導人員負責，由此產生的監管后果與責任也同樣需要上述主體承擔。

其二，監管主客體的管理級次。 W 單位直接受H 局垂直管理， 在財務監管方面H 局屬于二級預算單位，W 單位屬于三級預算單位。

其三，監管主客體權力。W 單位受H 局垂直管理，因此單位的會計核算、預算分配與執行主要以線性的行政事業單位會計制度為基礎。 順應行政事業單位改革需求，W 單位對自身行政管理、業務管理以及組織機構進行了深化改革。財務管理作為控制單位財務活動的重要管理工作，對于協調行政管理、優化組織改革均有著重要的促進作用。 W 單位按照法律法規以及上級主管部門依法行使行政權， 并按照H 局管理體制改革要求接受H 局財務監督管理，如果W 單位對財務監管方式、 監管結果以及監管過程存在意見，可向有關部門提出異議。

其四，監管主客體的責任。與監管權力相對，W 單位在自身內部監督方面承擔監管責任、H局在外部監管方面承擔監管責任。 這種責任的承擔與具體行為的落實， 集中體現為H 局對W單位財務行為與財務結果的審查， 即H 局對W單位財務結果與行為的合法性與真實性負有全部責任。 H 局對這種責任的承擔，主要體現為對W 單位財務風險的控制以及制度的制定。 在內部監督方面，W 單位需要對自身一切財物行為與財務結果承擔直接責任，如果存在單位自身無法處理、無法負責的財務風險，則上報至H 局由H 局負責處理或上報至上級管理部門負責處理。

（三）W 單位財務監管體系中存在的問題

W 單位自成立之后經歷了諸多改革， 但卻沒有對自身制度進行全面細致地梳理，只是依據機構職能變化對原有制度進行補充或局部更改。尤其是財務監督體系方面，在監督不到位、監督能力與監管幅度不相稱、監督主體能力不確定等原因的作用下，W 單位財務監管體系存在著如下諸多問題。

1.監管幅度大。 其一，監管客體內部監督范圍廣。 W 單位身為監管客體，需要對自身財務活動進行整體性、全流程的考量，截止2022 年12月，W 單位有58 項財務活動進行財務監管，共計1358.36 萬元的財物數額。 而W 單位財務管理部門目前僅有3 個人的正式編制且不滿編。即便在滿編情況下，進行會計核算以及財務日常工作，平均每人每天需要持續監管3 項及以上的財務活動。

其二，監管事項多。 按照財務監管類別進行劃分，可將W 單位財務監管活動劃分為兩方面：一方面是常規監管， 主要負責對W 單位預算管理、財務報表編制、資產管理以及日常收支核算，監管方式主要為財務審計、財務檢查以及專項審計等；另一方面是非常規監管，按照H 局要求每年度進行整改，通常情況下是配合相關主管部門及上級部門對財務項目落實部署進行監督管理，比如大規模資產清查以及經濟責任審計等。

2.單位監管責任重。 其一，財務監管的直接管理權受到了限制。 H 局作為二級預算單位對W 單位這個三級預算單位的財務直接管理權在各項事項上受到不同程度的限制。 H 局作為W單位的垂直領導部門，財務直接管理權的事項處理方面卻難以對W 單位進行直接管理， 受到的約束與限制較高。 比如，國庫集中支付前W 單位預算編制并不需要個別上報， 而是由H 局匯總后進行結果上報與審查。經由上級財政部門正式預算批復通過后， 由H 局正式批復并進行預算分配。這一制度雖然在理論層面上存在執行不嚴格的問題， 但是對實際問題的解決卻頗見成效。比如，W 單位的人員經費始終納入當地財政預算， 這一財務類別的劃分是W 單位作為三級預算單位的制度上的一種劃分。 但是自W 單位脫離中央直屬單位后，單位的人員經費預算脫離了地方財政預算，只有少部分進行了并列。 H 局作為二級預算單位可爭取到的預算人員經費是一種對制度漏洞的鉆取，但是卻一定程度上彌補了W 單位的人員預算經費缺口。 這一舉措嚴格來說是一種改變預算用途的鉆漏洞行為，但是從本質上來說， 這一做法是各單位合理爭取經費的“不得已之舉”，所以雖然名義上不提倡，但卻并未明確禁止。 國庫集中支付后，W 單位可獨立填報預算，H 局在預算分配上的自主權被取消，從實際層面上說H 局只屬于數據中轉站。 這一改革的目的在于加強預算編制的真實性，但實際上地方財政負擔的單位原人員經費現在需要完全按照中央預算要求填報，地方財政人員經費被拋棄或放棄。在這種局面下，無論是H 局還是W 單位均沒有進行思路拓寬，雖然爭取過等額人員經費轉化為項目經費，但始終未得到解決。

其二，實際權力的削弱。 從實際情況來說，H局能夠獲取到的W 單位的財務信息是一種經過處理與加工后的信息。 但事實上H 局需要W 單位按照不同項目或不同時期對財務信息進行分別明細上報與匯總上報。 也就是說，H 局要控制的是W 單位的原始信息，H 局同樣也需要承擔W 單位信息質量的審核責任。 上報后如果上級單位或審計部門審查到某個數據出現了問題，則責任認定由H 局承擔。 在這種直接管理權受到極大限制的情況下，H 局一面需要承擔對W 單位的無限監管責任， 對W 單位的監管權力卻較為有限，這種責任與權力的不對等進一步激化了矛盾。

3.監管能力弱。其一，監管滯后。財務監管在職能上存在先天的滯后性，即需要在財務活動或財務事項發生后才能進行監管行為，W 單位財務監管也不例外。 一般情況下，W 單位的會計核算、采購、資產管理、預算編制以及預算執行等工作監管滯后，H 局的財務監管是一種階段性監管，難以落實全過程監督。一般情況下，最具有時效性的監督手段， 是對W 單位制定的各種財務報表進行審核，但是因為報表存在時間上的真實性驗證階段，在此期間如果發生財務錯項或其他財務風險，則這種風險的發現是在事情已經發生后做出的分析行為，追查行為必然滯后。 針對行政事業單位的財務監督方式， 目前來說應用最廣、最有效、最科學的方法為財務審計。但是因為財務審計必須要在財務活動已經發生后進行檢查，無法在財務事前階段與事中階段進行預防與防控，導致事后審計基本限制在已發生事項的整改方面，僅能起到一定的糾正作用，難以實現本質上的防微杜漸。

其二，監管執行力不高。 這一問題主要體現為以下幾方面：第一，未能實現令行禁止。上級H局財務工作部署與指令W 單位必須要嚴格貫徹落實，但實際情況來說在日常財務工作中存在一定的疏漏行為。 在處理部分財務活動時陽奉陰違、視而不見、我行我素的情況時有發生。部分財務報表經過長時間講解后仍存在錯誤，部分特殊事項對于手續與風險規模做出了個別交代，但仍存在未按承諾辦理的問題。第二，政策執行不當。H 局在充分按國家層面要求的基礎上， 對W 單位進行了工作部署與相關要求。但是從實際情況來說， 政策與部署的向下執行遇到的阻礙仍較大。比如，財政部關于控制“三公經費”的規定，W單位進行了額度控制，但每年能夠分配到的額度控制數很少， 且還需要按照H 局管理要求進行額度的監管控制。事實上W 單位每年匯總的“三公經費”真實性仍存疑，實際支出要遠遠大于決算報表數字。 雖然H 局反復強調政策要求，但在近幾年W 單位幾乎沒有完成指標要求。第三，難以消除W 單位內部員工的不滿與抵觸情緒。 在行政事業單位改革期間，有部分政策要求落實過程中存在一定的不合理想象，但卻難以解決。 行政事業單位的工資收入分配制度為“工資+津貼補貼”，這種制度在初次制定與改革時，因為漏洞過多而無法實行，甚至出現事業單位內部改革結果失衡的問題。后續改革方案的制定雖然進行了補充，改革方案內容更加嚴謹、細致，但對于之前制度的失誤與缺漏卻沒有完全解決， 導致W 單位仍為之前嚴格執行政策要求的決定“埋單”。按照H 局工作要求，W 單位原本可以同時享受地方財政負擔獎勵與單位福利的局面未得到整改，W 單位內部人員始終心存芥蒂，進而在類似工作中存在抵觸情緒， 無法完全順應H 局領導的監管工作要求。

四、 行政事業單位改革中財務監管體系的整改對策

財務監管體系作為規范行政事業單位財務活動的重要舉措之一， 對財務監管體系的整改，關乎到行政事業單位內部管理、順應財政改革需求、提高單位資金使用效率、推動反腐倡廉建設等方面的重要環節。本文通過上文對財務監督體系存在問題的整理，以此為著手點，探討如下行政事業單位改革中財務監管體系的整改對策。

（一）明確管理者職責

H 局對W 單位進行垂直管理， 也是財務監管的主要執行機構與負責主體，因此相關行政領導需要清楚認識到目前財務監管存在的缺漏并加強認知，確定行之有效的管理目標解決目前財務監管存在的問題，加強對W 單位的監管力度。明確監管目標后管理人員就能在制定的目標指揮下為財務監管提出管理思路，并在明確管理職責后承擔相關的職責責任。相關管理機構對單位財務管理部門的管理職責，主要依據在于管理宏觀目標以及單位目前的監管思路等，經過精細的思量確定管理人員決策方向后，將監管責任按照監管人、財務部門負責人的具體事項進行責任劃分。財務監管過程中，監管執行人、管理人以及責任主體都必須要在法律框架下進行活動。

（二）健全規章制度

其一，梳理現行規章制度。W 單位自2007 年成立以來建立的制度幾乎沒有后續的修正或補充。因為制度的長期滯后，無法順應時代要求，使得W 單位財務監管受到的阻礙性較大。因此，就需要按照現行的財務制度進行類型劃分，并梳理出各類制度中具體包含的制度內容。對制度的分類以及制度內容的充實與修訂，能夠進一步確定制度內容與政策法律之間存在的異同， 找出與當前財務監管不相適應的內容與問題， 從而實現對制度的重新設定或修改補充。

其二，修訂完善規章制度。 圍繞W 單位管理特點以及行政事業單位改革總現狀，針對財務監管存在的問題進行完善。 一方面，制度內容的建立必須要體現出政策法規的嚴肅性、分配的公正性以及管理的科學性。 通過把握以上內容，進一步加強對財務風險的控制， 及時落實制度要求，在充分順應法律法規內容與部門既定制度的基礎上制定制度。如果出現與法律規定出現沖突的情況，則必須要以法律規定為基準。與此同時，制度需要對內容權責進行均衡的維護，確保分配的合理性與公平性。制度的完善必須要具備與時俱進精神，廢止陳舊的、傳統的、落后的、不公平的制度，補充新穎的、現代的、先進的、公正的制度，并注重制度的時效性。

其三，按規范制度的形式劃分，不斷改進。按照規范類、界定類、監督類三大類別進行形式劃分。 通常情況下，界定類制度是一種作用于權責劃分層面的制度內容，具體體現為監管主客體權責的明確與工作的要求；規范類制度是一種具體的工作手段，主要是對財務活動、財務流程、財務方法以及財務專業等方面進行制度限制；監督類制度主要用于對財務監管主客體的行為以及具體職責進行規定。針對W 單位的現行規章制度，主要應從以下幾方面進行改進：一是進行財務監管主體與客體的重新界定，從而明確具體的主客體權責； 二是以規范制度的類型劃分為基礎，對于部分不適用、 不規范的制度內容進行補充修改；三是要新建監督類規章制度，重新界定財務監管主客體的具體劃分標準以及具體權責，修改內部控制、內部審計、財務信息披露等制度。

（三）明確經濟責任，重視內外監督的結合

W 單位可將重大經濟責任進行部門層面的劃分，崗位經濟責任進行個人層面的落實，從而實現財務監管主客體的各司其職與并舉推進。在明確管理者職責以及制度不斷完善的基礎上，能夠讓各部門各崗位監管人員明確自身經濟責任，避免因為進行追責時權責歸屬不清。在執行具體的決策制定與執行監督過程中，應慎重考慮自己需要承擔的后果。

W 單位的內部監督，可按照專項監督與日常監督兩方面落實監管。 內部日常監管，主要是針對W 單位各項財務活動的常態化檢查， 確保能夠第一時間發現問題并及時解決問題，確保單位能夠對上級下發的預算指標進行正確執行，并全面貫徹各項財務制度。內部日常監督是一種全過程、全人員的監督活動，從而為事前、事后的財務監督預測、決策與論證提供堅實基礎。 事后監督主要依靠審計手段進行檢查， 考慮到W 單位內部審計人員短缺，因此可利用財務管理部門以外的審計力量加以補充。 比如，可以對組織其他單位的財務骨干人員以及上級部門財務人員組成審計檢查小組， 對W 單位財務活動進行交叉審計。專項監督主要是對單位財務活動中的薄弱環節或重大財務項目中存在的問題進行的專門的監督行為，不包含在日常監督范圍內。 W 單位的外部監督可劃分為被動與主動引進兩部分。被動財務監督是一種強制執行、監督意見強制落實的監督行為，主要以財務審計為主。 W 單位也可以結合自身情況，主動引進其他監督力量對自身財務活動進行監管。比如，借助專業中介機構，對單位活動進行審計， 為內部審計力量不足進行補充，并加強審計制定效果，確保審計結果與財務整改結果更加公平。 與此同時，在信息化時代背景下，線上監督與線上審計工作已經成為財會監督的主要方式。 借助線上信息系統，對行政事業單位的財務活動與財務行為進行全面審查，有助于財務監管體系的高質量建設。

（四）規范業務管理

其一，規范預算管理。 這一方面主要是通過制度或體系約束， 實現對W 單位預算管理工作的橫向、縱向規范。一方面，必須要順應國家頂層設計進行預算編制， 確保預算編制的合理性與完整性，能夠兼顧一般工作與專項工作，實現預算收支平衡；另一方面，預算執行的規范管理， 主要是對收入預算進行計劃性的控制與完善。

其二，規范收支管理。 W 單位的收支管理工作可按照行政事業單位改革制度的具體要求，進行類別劃分，具體分為財政收入與其他收入，確保能夠按照要求進行核算落實， 確保能夠將單位所有財政活動納入預算中， 實現收入的統一管理與統一審查。 支出管理主要是按照預算執行要求， 將單位的各項支出全部納入到預算范疇內， 按照國家制定的財務制度明確支出范圍與標準，確保票據來源合法，規避假公濟私、鋪張浪費等問題。

其三，規范資產管理。 W 單位應針對自身的現金與銀行存款， 制定專門的管理制度以及針對性的管理人員。 在充分順應制度要求下，確保單位現金管理與銀行賬戶管理能夠按照財務監管要求一一落實， 固定資產應按照規定標準與范圍進行規范處置，暫付款及時清理結算。 在建項目建成完畢后， 應按照制度規定交付使用并轉入固定資產。

五、結語

綜上所述，本文主要以W 單位為例，對行政事業單位財務監管問題進行系統梳理與明確，全面闡述了W 單位財務監管現狀， 并針對其中的問題提出行政事業單位改革中財務監管體系的整改、 優化對策。 通過研究本文得出如下結論：

行政事業單位存在財務監管幅度大、 監管任務重、監管能力弱等問題。 造成上述問題的原因，主要在于財務監管主客體之間的權責不明、制度執行力度差。 通過明確監管主客體職責，完善管理制度等措施， 能夠有效提高財務監管體系建設的有效性與科學性。

當前行政事業單位面臨的改革情形較為多元，財務改革、管理改革作為行政事業單位改革的核心部分，也成為當前各界學者的研究熱點。通過對W 單位面臨的財務監管問題的研究，能夠進一步深入探尋我國行政事業單位財務監管的現狀，并充分認識到行政事業單位改革的重要性、必要性與緊迫性，對于強化行政事業單位內部監管、 優化單位財務活動有著積極的促進作用。