關于PPP 模式下基礎設施建設投融資存在的問題與應對策略探討

文／譚威 南寧城市建設投資集團有限責任公司 廣西南寧 530000

引言：

伴隨著時代的發展，目前我國城市在經濟發展方面已經取得明顯的成績，在經濟快速增長的同時，我國也開始逐漸進入到全面建設小康社會的階段。我國要想持續保持經濟增長，為社會發展注入新的動力，就需要加強高鐵、電力等城市基礎設施的建設，這樣才能滿足目前的社會發展需要，才能最大限度地降低社會主義經濟發展的阻力。但是，基礎設施建設都是需要資金來支撐的，傳統的招商引資方式已經不能很好地滿足目前的融資需求，為此，需要采取一些措施來進行改革，以緩解我國城市基礎設施建設資金短缺的矛盾。PPP 模式是一種新型的融資方式，它能夠有效緩解我國公共基礎設施建設資金短缺的矛盾，提高政府職能部門的運作效率。我國在PPP 項目中的應用尚處于初級階段，存在著許多問題需要探討和解決。

1.PPP 模式相關概述

1.1 PPP模式定義

從兩個角度對PPP 模式進行界定：廣義的PPP 模式是指世界各國以各自的經濟體系和運營方式為基礎，對一系列資金融合模式進行界定的綜合體，其中既包含BOT、DBFOT 等建設融資模式。廣義的PPP 模式也可以被直接理解為公私合伙融資制度，它的主要特征是：公共部門或公共組織可以依托社會資本形成合作關系，從而提供具有公共性質的產品和服務。狹義的PPP 模式主要是指在基礎設施建設投資過程中，社會資本或者公共部門通過融資、建設和運營提供具有公共性質的經濟產品、服務項目以及部門構建的整體經濟體系[1]。與廣義的PPP模式相比，狹義的PPP 模式在基礎設施建設中更注重的是經濟建設和基礎設施建設的合作模式，共同承擔的風險體系、項目建設的數值衡量。

1.2 PPP模式分類

第一，外包模式。目前，在基礎設施建設中，外包模式通常都是依靠政府部門投資，或將其作為主要的經濟來源，由社會資本或有關組織來實施，這種模式可以降低項目所面臨的經濟和項目風險。第二，私有化模式。基礎設施建設中的私有化模式可以被劃分為兩種，一種是完全私有化，另一種是部分私有化。在完全私有化模式中，由于其獨占的股權是私有的，所以私有企業承擔的風險較高，同時其所得到的投資回報也相對較高。政府作為對民間投資項目的監督主體，其融資壓力相對較小，但應加強監督，防止民間投資項目的風險。部分私有化是指國有企業和私營企業的合資企業，兩家企業都有股份，也都會承擔風險，一般都是國有企業占多數。第三，特殊經營許可模式。在基礎設施建設的過程中，項目的投資人以及有關的社會資本可以部分參與，也可以完全進行投資。在建設過程中，政府機關與社會資本可以根據經濟利益的實際狀況，以及可能發生的經營特殊性，向公共部門申請特殊經營許可。從經濟利益的角度來看，社會資本能夠從政府部門那里獲得一些與特定經營有關的費用，這就要求有關的公共部門和社會資本能夠很好地協調他們之間的關系。

2.PPP 模式下基礎設施建設投融資存在的問題

2.1 基礎設施建設投融資的制度不完善

PPP模式早在數年前就被引進到基礎設施建設當中，但由于目前的體制尚不健全，還有許多未解決的問題，在管理的過程中可能會出現許多無法預料的情況，因此，政府要持續地改進基礎設施建設投融資的制度，找出其中存在的問題，并加以解決，比如，項目管理、收益分配、稅收負擔等都沒有一個明確的標準[2]。再者，在引入PPP模式的情況下，政府部門與社會資本是一種合同模式的制約關系，但是，合同模式能否真正起到法律作用，其中的關鍵點就是雙方是否認可合同內容的可行性，以及是否依照合同內容進行工程的實施。

2.2 缺少完善的法律法規

政府公共部門因其擁有行政權，在與私營企業的合作中，若沒有契約或法律對其權利進行限制，私營企業極易陷入弱勢地位，因此，PPP 模式下的基礎設施建設需要有一套能夠將項目合作的各個環節都貫徹到其中的規定，但是現在我國還缺乏專門的法律制度。比如，特許權的授予方式與現有的土地使用權出讓制度相沖突，按照法律規定，土地使用權可以通過拍賣、招標、掛牌等方式來獲得，但是，政府根據土地使用權出讓的制度，并不能保證中標者獲得土地使用權的必然是特許經營人，在實際操作中，大部分情況下都是以劃撥的方式進行，沒有充分的特許經營權，這就會加大社會資本的風險。

2.3 公私部門風險分擔不合理

在PPP 模式下基礎設施建設中，不管是公營部門還是私營企業，項目風險都呈現出階段性等特征，不管是由哪一方承擔太多的風險，都會對項目的順利進行產生負面影響，最優的風險分配原則是：對風險的承受、應對和控制能力較強的人能夠承擔該風險，因此，在基礎設施建設中，政府部門可以適當地多承擔一些法律等方面的風險，而私人部門則主要承擔項目的建設、運營等方面的風險。然而，從現實工作中可以看到，有些地方政府為了要引入更多的私人資本，可能會給私人部門參與者過多的承諾，掩蓋一些市場風險，這對私人資本來說是不利的。

3.PPP 模式下基礎設施建設投融資存在問題的應對策略

3.1 對政府的角色進行創新

目前，我國政府職能部門尚未對PPP 模式下的職能進行理性剖析，沒有形成有效的角色定位機制，很難體現出自己的工作優勢，在投融資的過程中，往往會產生一些問題。所以，在發起基礎設施建設的過程中，政府應該根據融資模式的建設要求，對競標私營企業的實際情況進行仔細分析，并要求企業提供數據信息的準確和可靠性，如果被發現有數據信息的真實性有問題，那么就應該取消該企業三年內的公共設施競標資格，幫助私營企業建立一個正確的理念，讓他們可以遵守國家的競標規定[3]。在選定相應的私營企業之后，政府機構應當改變自己的角色，從單純的項目管理人員轉變為和私營企業結成伙伴關系，共同促進社會經濟的發展和公共基礎設施的建設，同時，也要對項目的融資和建設進行一定的承擔，以增強有關工作的成效。在完成自己的角色轉換之后，政府部門能夠在項目融資工作中，構建出一套完善的管理體系，從而使私營企業更加積極地參與到項目建設當中，在這種情況下，雙方要進行交流和協作，才能建立起一套適合于資本社會的開發和投資制度。同時，政府部門可以分擔一部分的風險責任，在基礎設施建設過程中，要建立健全的風險管理計劃方案，既要減少風險問題的發生，又要提高監督工作的效果，充分發揮動態化監督管理工作的優勢。此外，在基礎設施建設階段，政府部門不能以盈利為主體，要確保項目具有一定的公益價值，從而提高建設水平，因此，在政府介入的過程中，應該對基礎設施建設內容做出理性的分析，以減少建設的運行費用，使其更好地發揮公共服務功能。

3.2 人才培養和法律保障

PPP 模式指的是私營企業和政府部門之間合作，共同完成一個項目，其中，參與的組織類型有盈利性企業和非盈利性企業兩種，雙方在合作的過程中，可以讓建設項目的效果更好。在基礎設施建設中，因其投入巨大和建設周期較長，如果使用傳統的融資方式，很難達到建設要求，甚至會造成建設水平和質量的下降，從而造成政府財政壓力。為了更好地發揮PPP 模式應用的優勢，需要在工作中加強對專業人員的培訓，并推動法律保障體系的健全。相關工作人員需要對經濟、技術、財務等方面的知識進行同步掌握，同時，企業或者政府部門也要進行定期的培訓，從而培養出“復合型”和“開拓型”人才，進而保證建設項目的成功實施。同時，在PPP 模式應用中，各參與方之間存在著一種較為復雜的法律關系。因此，有關部門需要通過制定和完善法律制度來確保政府權力的實施效果，同時還要兼顧國家、社會、企業和個人投資者的權益。

3.3 對組織結構進行創新

第一，私營企業可以預先參與到基礎設施建設中來。在采用傳統的投資模式時，政府部門是基礎設施建設項目的主導方，在建設和設計中對其進行全方位的管理，使得私營企業無法主動參與到設計規劃中來，從某種意義上說，私營企業參與技術創新的權利受到侵害，科技創新工作的可靠性和有效性得不到保障。所以，在PPP 模式下，私營企業可以更早地參與到基礎設施建設工作中，在施工前，他們可以和政府部門一起討論，共同設計出建設方案，并對項目的可行性和風險隱患展開研究[4]。在雙方進行溝通的前提下，私營企業應該提供先進的工藝技術，并總結自身的管理工作經驗，合理地控制基礎設施建設的內容與模式，提高技術創新工作的成效，這樣既可以充分利用私營企業在技術上的優勢，又可以提高城市基礎設施建設的質量和水平。第二，加強工程建設者和設計者的交流。在傳統的融資模式下，基礎設施建設和設計方都是相互獨立的，缺少一定的互動。設計方在設計項目方案的時候，無法和施工方建立起聯系，很難根據工程建設的特點和要求來進行設計。施工方在對審計方案進行審核的時候，沒有與設計方進行溝通，很難提高工作效率，還可能導致基礎設施建設出現問題，對其長遠發展和進步造成一定的影響。所以，有關部門在實際發展的過程中，需要注重基礎設施設計方與建設方之間的聯系，確保可以做好溝通工作，及時發現信息不對稱問題，并采取有效的措施來解決問題。與此同時，在PPP 模式的支持下，應該進行組織方式的創新，防止資源的浪費，在了解基礎設施項目周期的基礎上，做好資源整合和風險分配等工作，以減少可能存在的風險，提高資源的使用效率，確保基礎設施項目的建設效果。

3.4 平衡雙方風險和收益

私營企業參與基礎設施建設項目的本質是為了盈利，而政府部門參與PPP 模式下的基礎設施建設的實質是在確保項目建設和服務質量的前提下，可以降低成本和風險，兩者之間的合作屬于一種互惠互利、取長補短的關系。大部分的基礎設施建設項目都具有一定的公益性，其贏利能力是非常有限的，如果僅僅依靠項目后期運營產生的收益，很難在確保服務品質的前提下吸引到私營企業合作方，因此，對于這種項目，政府要給予一定程度的補助。此外，在一些利益比較大的基礎設施建設項目中，政府可以向其收取較高的管理費或者承接費，這樣才能確保合作雙方的利益和風險是對等的。

3.5 PPP模式下的管理創新

在運用PPP 融資方式時，要進行項目管理的全方位創新，構建多元化的管理機制。首先，要對沒有競爭能力的基礎設施建設項目進行政策上的補償，或者由政府提供擔保，或者將項目的運營工作交給政府，建立一個專業的代建中心，從而確保融資效果。其次，私營企業可運用自有資金先進行基礎設施建設，再依據工程轉讓合同，對工程進度進行評估，再交由代建企業來完成。通過這種模式可以降低政府與私營企業之間的風險，避免信息不對稱，提高監督和管理工作效率，優化各方發展機制，實現基礎設施建設目標[5]。最后，在進行項目補貼的過程中，要對轉讓金額展開全方位的分析，確保可以根據項目建設流程和特點等展開合理的分析，及時發現資金報告的真實性問題，并采取有效的措施來解決這些問題，從而有利于提高自身工作成效。

結語：

綜上所述，隨著現代城市建設的不斷深入，城市基礎設施的重要性也日益凸顯，要提高城市居民的生活質量，就需要加快基礎設施建設。在這種情況下，PPP 模式的運用可以加速我國城市基礎設施建設的速度，其能夠有效地解決基礎設施建設過程中出現的資金短缺問題。