廣西創新國家儲備林林票制度加快推進“青山”變“金山”

◎ 吳城明，廖卓毅，覃秋菊

一、案例背景

國家儲備林建設是維護國家生態安全和木材安全的重要舉措，是推進林業供給側結構性改革的重要突破點和精準提升森林質量的有效抓手。廣西林地面積1600 萬公頃，集體林地占90%以上，具有建設國家儲備林的潛力和空間，同時，具有水熱條件好、林木生長快和木材產量高等優勢，2012 年被列為首批國家儲備林建設7 個試點省區之一。截至2022 年底，廣西國家儲備林面積超過86.67 萬公頃，穩居全國第一位。

但廣西集體林地存在產權不清晰、經營主體不落實、經營機制不靈活、收益分配不合理等問題，這是制約廣西林業發展的主要因素。為充分挖掘集體林地資源潛力，廣西創新提出“集體林地+國家儲備林建設+儲備林林票”改革思路，以河池市金城江區、天峨縣為試點，在全國率先開展國家儲備林林票制度改革，旨在通過股份制合作經營方式和資源資本證券化手段，引導集體林地經營權有序流轉，推動林地規模化、集約化經營，并探索出“經營得利、林農得益、社會得綠”的集體林權制度改革新路徑，打通“資源變資產、資產變資本、資本變資金”的綠色通道，讓林地林木資源保值增值，實現林業生態產品價值。

二、具體做法

（一）創新“集體林地+國家儲備林建設+儲備林林票”改革

1.明確國家儲備林建設目標。2021 年5 月，廣西印發《廣西加快推進國家儲備林高質量發展十條措施》，明確“力爭到2025 年全區國家儲備林貸款余額達到1000 億元，新建國家儲備林1000 萬畝”的“雙千”目標，鼓勵地方與金融機構、其他社會資本探索創新基金、信托、證券等多元化融資模式，籌措國家儲備林項目建設資金，將廣西打造成為全國最大的國家儲備林核心基地，并先后發布《廣西加快推進國家儲備林高質量發展“雙千”目標實施方案（2021—2025 年）》《關于進一步規范國家儲備林建設的通知》等配套保障政策。

2.規劃國家儲備林建設布局。廣西明確以現有資源分布為基礎，打造“兩大基地”：在桉樹主產區重點打造高質高效工業原料林基地，保障短周期木材供應，因地制宜發展中長周期樹種；打造鄉土珍貴樹種儲備基地，增強鄉土樹種和珍貴樹種中大徑材供給能力。

3.保障國家儲備林建設林地需求。廣西要求以集體林地作為國家儲備林建設重點區域，原則上將符合條件的國有林地林木資源全面納入項目建設范圍。國有林地林木使用權已流轉至民營企業或個人的，鼓勵通過協商方式，爭取以項目資金贖回后重新經營。推廣“整村推進”林權流轉模式，優先把村集體經濟組織統一經營的林地納入其中，已承包的集體林地由村集體負責動員，按照“先易后難、集中連片”的原則統籌推進，確保集體林地有序參與國家儲備林建設。

4.探索林權登記新模式。廣西提出對于積極參與國家儲備林項目的村（組），探索采取整村（組）發證的新模式，明確各戶股權面積及林地承包權，以協商利益分配的方式替代確權到林。在實現集約規模經營的同時，由林業主管部門與自然資源主管部門共同推動解決集體林地界線重疊、權屬交叉等林權確權登記歷史遺留問題。

5.創新林票制度推動國家儲備林項目實施。廣西根據集體林權制度改革和國家儲備林建設項目要求，聚焦森林資源變現難、國家儲備林擴面難等問題，通過“廣西國家儲備林林票”制度改革來盤活集體林地經營權流轉。由廣西林業主管部門成立專項改革工作專班，印發《“廣西國家儲備林林票”制度改革試點工作方案》，以河池市金城江區、天峨縣為首批試點縣（區）啟動改革試點工作。

（二）創新“廣西國家儲備林林票”合作經營模式與收益分配機制

1.以林票賦予林地林木“金融”屬性。“廣西國家儲備林林票”制度以確保林地所有權不變為核心，積極盤活農村集體林地的經營權，加速集體林地的有效流轉。由國有林業企事業單位引導和鼓勵村集體或林農，以林地經營權、林木所有權或出資入股的方式，參與合作造林、經營現有林等國家儲備林項目建設。由國有林業企事業單位按照村集體、林農投入的林地林木資產或資金量化股權份額，向村集體或林農制作并發行林票。造林樹種以桉樹、杉木為主，原則上合作周期不低于20 年。河池市印發《河池市“廣西國家儲備林林票”管理辦法（試行）》，明確將“廣西國家儲備林林票”作為金融產品，賦予林票可發行、可增值、可交易、可質押、可變現、可分紅的權益憑證屬性，規定林農以林票參與分紅，以票分權、按票分利，將林農的“林權”實現在“收益”上，確保林地所有權人和承包權人共享林地（林木）增值收益，推動集體林地的規模化、集約化經營。

2.探索不同合作標的物的合作分紅模式。合作分紅模式主要有3 種：一是林地林木股權型模式，合作標的物為林地及地上林木，適用于現有林合作。依據對現有林的采伐期末價值評估，發行單位出資購買部分股權（至少為現值評估價的51%以上），通過現金或雙方商定的方式支付給村集體或林農；剩余股權（低于49%部分）由發行單位根據村集體或林農的林地面積、林分質量等條件，量化制成“廣西國家儲備林林票”向村集體或林農發行。在采伐末期扣除經營成本后，國有林業企事業單位和村集體、林農按照各自投入的比例進行分紅。采伐分成后，雙方按照林地入股模式繼續合作，直至合作期結束。

二是林地林木債權型模式，合作標的物為林地及地上林木，適用于現有林合作。基于對現有林的采伐期末價值評估，發行單位制發“廣西國家儲備林林票”作為債權憑證，由村集體或林農持有。發行單位對現有林進行經營期間，“廣西國家儲備林林票”可提前變現或收益分紅。采伐后，發行單位按照約定的價值兌付給村集體或林農。若林木實際收益低于預期的林木價值，不足部分由發行單位或保險公司兜底保障；若林木實際收益高于預期的林木價值，高出預期值的收益歸發行單位所有，或雙方之前有約定的，按約定再分配。采伐分成后，雙方按照林地入股模式繼續合作，直至合作期結束。

三是林地股權型模式。村集體或林農以提供林地的方式入股，參與國有林業企事業單位合作造林，合作標的物為跡地（采伐后未植新樹的林地），適用于采伐跡地等無立木林地合作。發行單位以資金入股并折成股本，村集體或林農以林地入股，按林地租金或預期收益折成股本，雙方約定分成比例，開展合作造林。發行單位將村集體或林農收益量化成“廣西國家儲備林林票”，由村集體或林農持有，以約定的分成比例分配股權。

（三）建立“廣西國家儲備林林票”持票保障機制

1.建立多方監管機制。“廣西國家儲備林林票”由林業、財政、銀保監、人民銀行等多部門共同監管，明確了林票發行、核準、制發、流轉、注銷等規范性流程，以及相關監管措施，確保合法合規，提高安全系數。

2.建立保障機制。發行單位為持有林票的林農提供回購保證，承諾合作經營林木的最低出材量。合作期滿，所約定的收益優先兌現。同時，引入保險機構、收儲擔保機構提供托底賠償保障，進一步優化資源配置，調整分配格局，確保多方利益得到有效保障。

三、主要成效

（一）實現林業資源變資產

2022 年12 月21 日，首批“廣西國家儲備林林票”在河池市發行，林票總額371 萬元，涉及國家儲備林集體林地合作經營面積363.6公頃，其中，金城江區212.13 公頃，涉及林農5 戶、林票票額186.5 萬元；天峨縣151.47 公頃，涉及林農6 戶，林票票額184.5 萬元。2023 年，金城江區、天峨縣2 個試點縣（區）新增簽約林票合作經營林地面積1 333.33 公頃，惠及林農400 余戶，預計可印發林票2 600 萬元。“廣西國家儲備林林票”機制通過股權形式明確林農的產權，真正放活了林地經營權，有效激活林地林木資源金融屬性，林票的流通使林地林木資源變成可變現的自由流動資產。

＜＜＜金城江開展林木評估工作現場

（二）創新資產變資金模式

利益聯結模式價值顯化，林農手中的森林資源直接變成與人民幣等價值的“廣西國家儲備林林票”，并可隨時變現，林農獲得了實實在在的收益。據估算，相較于直接出租林地獲得租金，通過“廣西國家儲備林林票”機制參與廣西國家儲備林建設，林農在不需要任何投資的情況下，平均每畝每年現有林可增收60 元、新造林每畝每年可增收200 元。在不改變林地所有權的情況下，國有林業企事業單位與林農利益聯結、收益共享，實現林業增效、農民增收。

（三）探索出林業生態產品價值實現新路徑

“廣西國家儲備林林票”試點改革的推行，提高了林地林木資產的流動性，為深化集體林權制度改革、解決集體林業生產經營中林地經營權難流轉、資源難變現、質量難提高等問題提供了新模式。廣西以集體林地開展國家儲備林建設為基礎和載體，探索出“經營得利、林農得益、社會得綠”的集體林權制度改革新方式，豐富了國家儲備林建設的模式；通過“林地入股”“林木變現”“保底分成”“托管分紅”等多元合作方式，為林農構建了“拿現金、取分成、得租金、掙薪金、獲股金”的綜合增收渠道，實現了林地林木資源保值增值，推動了林業生態產品價值的實現。