上游護(hù)清水 下游給補(bǔ)償
——廣西推動右江、漓江流域?qū)崿F(xiàn)上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償案例

◎ 銀星宇，覃秋菊，黃思程

一、案例背景

右江是珠江水系西江支流郁江的中游河段，流經(jīng)百色市和南寧市，右江河段上游屬大王嶺水源林保護(hù)區(qū)，沿江兩岸及其支流沖積形成的右江平原，有“桂西明珠”的美稱。漓江發(fā)源于華南第一峰貓兒山，流經(jīng)桂林市興安縣等9 個縣區(qū)，是珠江的重要水源涵養(yǎng)地。近年來右江、漓江流域內(nèi)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，流域內(nèi)的污染源和污染物增加，影響了下游地區(qū)的飲用水水質(zhì)安全。

為解決右江、漓江流域水環(huán)境污染及水資源緊缺問題，2020 年，廣西組織百色市、南寧市及桂林市開展推進(jìn)流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)相關(guān)工作，旨在因地制宜、精準(zhǔn)施策，以右江流域為試點(diǎn)開展跨市流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償工作，以漓江流域為試點(diǎn)開展跨縣區(qū)流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償工作，建立監(jiān)管機(jī)制，消除黑臭水體，穩(wěn)定流域水量，增強(qiáng)流域生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能，改善沿岸居民的生存環(huán)境質(zhì)量。“上游護(hù)清水，下游給補(bǔ)償”的試點(diǎn)工作模式實現(xiàn)了保護(hù)生態(tài)者得利，環(huán)保受益者付費(fèi)的雙贏。

＜＜＜澄碧河水庫風(fēng)光

二、具體做法

（一）統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，啟動流域生態(tài)補(bǔ)償工作

簽訂生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議，設(shè)立上級生態(tài)保護(hù)專項補(bǔ)償資金，建立橫向補(bǔ)償機(jī)制。2020 年9 月，廣西發(fā)展改革委、財政廳、生態(tài)環(huán)境廳、水利廳組織南寧市人民政府與百色市人民政府簽訂《右江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議（2020—2022 年）》，組織桂林市人民政府與漓江流域的9 個縣區(qū)人民政府簽訂《漓江流域試點(diǎn)縣區(qū)流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議（2020—2022年）》。協(xié)議雙方按照“誰受益、誰補(bǔ)償”“誰污染、誰治理”的原則，建立“成本共擔(dān)、效益共享、合作共治、雙向補(bǔ)償”的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。根據(jù)上下游水質(zhì)達(dá)標(biāo)情況，按照生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議要求，下游區(qū)域?qū)ι嫌螀^(qū)域進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。廣西財政廳每年根據(jù)生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議及時下達(dá)區(qū)內(nèi)重點(diǎn)流域生態(tài)保護(hù)專項補(bǔ)償資金4 000 萬元，其中，右江流域1 000 萬元，漓江流域3 000 萬元，該資金專項用于流域生態(tài)環(huán)境保護(hù)、治理等工作。

（二）建立跨市流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

1.設(shè)立市本級配套資金。除自治區(qū)每年給予的1 000 萬元生態(tài)保護(hù)專項補(bǔ)償資金，右江流域內(nèi)的南寧市、百色市每年各投入500 萬元作為開展流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯淤Y金。

2.實行流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償。每月以百色市與南寧市交界斷面作為考核依據(jù)，水量、水質(zhì)考核結(jié)果在資金分配中的占比分別為30%、70%，要求水質(zhì)年均值達(dá)Ⅱ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。2020 年至2022 年的月均水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅱ類的占比分別為83.3%、91.7%、91.7%，水量目標(biāo)值大于159.5 立方米每秒。若年度、月度水質(zhì)和水量均達(dá)標(biāo)，則上游百色市獲得全部補(bǔ)償資金；若年度目標(biāo)未完成，則補(bǔ)償資金全部撥給下游南寧市；若月度目標(biāo)未完成，則根據(jù)未達(dá)標(biāo)比例將生態(tài)保護(hù)專項補(bǔ)償資金撥付給南寧市。根據(jù)上一年度的水質(zhì)、水量考核結(jié)果，2020 年、2021 年上游百色市獲得下游南寧市的補(bǔ)償資金共716.67 萬元（2022 年南寧市的補(bǔ)償資金暫未到位）；2020 年至2022 年百色市分別獲得自治區(qū)投入的766.67 萬元、950 萬元、1 000 萬元生態(tài)保護(hù)專項補(bǔ)償資金。

3.推動開展流域治理項目。南寧市的補(bǔ)償資金支持百色市開展了田東縣平馬鎮(zhèn)小龍村西游屯污水治理項目、平果市城龍市場區(qū)域污水收集管網(wǎng)項目等5 個項目；自治區(qū)2020 年至2022 年度的生態(tài)保護(hù)專項補(bǔ)償資金支持百色市開展了右江流域水質(zhì)自動化監(jiān)測和管控體系建設(shè)、蓮塘溝污水管工程、百色市城市建成區(qū)入河（湖）排污口排查項目等15 個項目。右江流域上游百色市大力推進(jìn)流域治理項目，護(hù)好右江源頭的同時，能夠獲得下游撥付的補(bǔ)償資金；右江下游南寧市享受流域治理成果的同時，需對上游百色市進(jìn)行資金補(bǔ)償，在上游百色市與下游南寧市的共同努力下，真正實現(xiàn)了“誰受益、誰補(bǔ)償”“誰污染、誰治理”的“雙向鞭策”。

（三）建立跨縣區(qū)流域橫向生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

1.設(shè)立市級及縣級配套資金。除自治區(qū)每年給予的3 000 萬元生態(tài)保護(hù)專項補(bǔ)償資金，桂林市每年投入300 萬元、漓江流域內(nèi)9 個縣區(qū)每年各投入300 萬元作為各縣區(qū)開展流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膯淤Y金。結(jié)合各縣區(qū)交界斷面的月均水量保證程度、水質(zhì)考核指標(biāo)年均值是否達(dá)到Ⅱ類水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)且全年Ⅱ類以上水質(zhì)的占比是否達(dá)到82%的考核結(jié)果，自治區(qū)對達(dá)標(biāo)縣區(qū)給予資金補(bǔ)償，專項用于流域內(nèi)的水污染防治、生態(tài)環(huán)境保護(hù)治理工作。截至2022 年10 月，根據(jù)上一年度的考核結(jié)果，漓江流域桂林市9個縣區(qū)年度水質(zhì)、水量均達(dá)標(biāo)，按照生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議規(guī)定，興安縣、靈川縣、陽朔縣、平樂縣、雁山區(qū)5 個縣區(qū)各獲得自治區(qū)生態(tài)保護(hù)專項補(bǔ)償資金1 200 萬元，疊彩區(qū)等4 個城區(qū)各獲得生態(tài)保護(hù)專項補(bǔ)償資金750 萬元。

2.推動開展流域治理項目。各縣區(qū)將獲得的自治區(qū)生態(tài)保護(hù)專項補(bǔ)償資金用于開展廣西漓江流域上游興安縣新文村段生態(tài)修復(fù)工程、興安縣溶江鎮(zhèn)漓江流域上游富江村委故家村環(huán)境綜合整治工程、興安縣華江瑤族鄉(xiāng)漓江流域上游洞上村環(huán)境綜合整治等生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償項目76 個，進(jìn)一步強(qiáng)化流域生態(tài)安全保障。

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（四）加強(qiáng)監(jiān)管，揮好“考核”指揮棒

2020 年至2022 年，廣西發(fā)展改革委每年會同廣西財政廳、生態(tài)環(huán)境廳、水利廳對右江、漓江流域上下游生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償試點(diǎn)工作的資金使用、配套資金到位、補(bǔ)償方式、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、項目實施等情況開展綜合監(jiān)測考核。廣西發(fā)展改革委根據(jù)全年水質(zhì)、水量考核結(jié)果對下一年的補(bǔ)償資金進(jìn)行重新分配，制定試點(diǎn)補(bǔ)償資金分配方案，明確右江流域南寧市、百色市和漓江流域桂林市9 個縣區(qū)的生態(tài)保護(hù)專項補(bǔ)償資金的分配額度。廣西生態(tài)環(huán)境廳、水利廳則積極配合做好相關(guān)資金分配工作，完善右江、漓江流域斷面水量、水質(zhì)國家重點(diǎn)監(jiān)控點(diǎn)位布局和自動監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)。

三、主要成效

（一）右江流域治理效果成效顯著

2022 年右江流域雁江考核斷面水質(zhì)年均值為Ⅱ類，月均水質(zhì)達(dá)到或優(yōu)于Ⅱ類的占比為91.7%，流域水量考核全部達(dá)標(biāo)。2020 年至2022 年，削減化學(xué)需氧量8 063.56 噸/年、氨氮390.02 噸/年、總磷110.935 噸/年以及總氮521.41 噸/年，跨市開展流域生態(tài)補(bǔ)償工作促使右江流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好。右江流域上游百色市獲得了充足的資金保障，支持了水量監(jiān)測能力建設(shè)、水環(huán)境監(jiān)管與預(yù)警能力建設(shè)、飲用水安全保障等9 類項目的開展，對受損、服務(wù)功能下降的右江流域生態(tài)環(huán)境進(jìn)行了有效的治理與修復(fù)。

（二）漓江流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)改善

2020 年以來，漓江流域9 個縣區(qū)考核斷面水質(zhì)年均值達(dá)到Ⅱ類水標(biāo)準(zhǔn)，主要考核指標(biāo)為pH（6～9）、高錳酸鹽指數(shù)（小于或等于4 毫克每升）、氨氮（小于或等于0.5 毫克每升）、總磷（小于或等于0.1 毫克每升）、溶解氧（大于或等于6 毫克每升）。桂林市地表水水質(zhì)達(dá)標(biāo)率和集中式飲用水水源達(dá)標(biāo)率均為100%，地表水劣V 類水體斷面、建成區(qū)黑臭水體全部消除，漓江干流國控斷面水質(zhì)長期穩(wěn)定達(dá)到國家考核要求，水環(huán)境質(zhì)量排在全國前列。跨縣區(qū)開展流域生態(tài)補(bǔ)償工作促使漓江流域生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好，生態(tài)脆弱狀況逐步改善。

（三）流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償模式得到創(chuàng)新

廣西在流域上下游綜合整治中，以右江、漓江流域為試點(diǎn)分別探索開展了上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償模式，并取得了顯著成效。

“雙方鞭策”的橫向生態(tài)補(bǔ)償模式充分調(diào)動了上下游的積極性。“上游護(hù)清水，下游給補(bǔ)償”的試點(diǎn)工作模式將流域生態(tài)保護(hù)成效由“無形資產(chǎn)”轉(zhuǎn)為“有價資源”，全流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償成效顯著，實現(xiàn)了保護(hù)生態(tài)者得利，環(huán)保受益者付費(fèi)的新模式。

“以獎代補(bǔ)”實現(xiàn)了流域治理項目的可持續(xù)開展。這一模式激勵了市縣撥出配套資金開展流域治理項目，自治區(qū)再根據(jù)各縣區(qū)交界斷面的水質(zhì)、水量考核結(jié)果給予各市縣資金補(bǔ)償，專項補(bǔ)償資金繼續(xù)用于開展流域治理項目。自治區(qū)專項補(bǔ)償資金以“以獎代補(bǔ)”的上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償模式促進(jìn)了流域治理修復(fù)項目的可持續(xù)開展，促使生態(tài)環(huán)境持續(xù)向好發(fā)展。