“雙碳”目標下碳中和立法研究
——以《德國聯邦氣候保護法》為鑒

張碧軒

廣西師范大學法學院

0 問題的提出

生態文明是人類文明發展進步的新形態。當前不斷惡化的氣候變化問題成為阻礙生態文明建設的重大障礙，引起了國際社會的重點關注。2016年多國共同簽署的《巴黎協定》中確定了全球平均氣溫上升幅度控制目標，即將21世紀全球氣溫升幅控制在比工業化水平高2 ℃之內，并尋求將氣溫升幅進一步控制在1.5 ℃之內。這部氣候變化保護協定與《聯合國氣候變化框架公約》共同形成了應對地球氣候變化的國際法律制度基礎。近年來，中國在國際社會中地位與話語權不斷提高，是“人類命運共同體”中的關鍵一員，應當肩負起推進應對氣候變化行動的責任。2020 年9 月22 日，國家主席習近平在第七十五屆聯合國大會一般性辯論上的講話中表示：“中國將提高國家自主貢獻力度，采取更加有力的政策和措施，二氧化碳排放量力爭于2030 年前達到峰值，努力爭取在2060 年前實現碳中和。”在2022 年3 月發布的政府工作報告中，李克強總理強調要“有序推進碳達峰碳中和工作，落實碳達峰行動方案”?？梢姟半p碳”目標在我國未來的經濟發展規劃中占據了重要席位，其推進也勢必將對我國經濟發展、社會上各行各業產生深厚悠遠的影響。

2022 年9 月22 日，中共中央、國務院發布的《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》中明確提出健全法律法規標準的要求，一方面要清理現行法律法規中與“雙碳”目標不相適應的部分，另一方面提出有必要研究制定碳中和專項法律，增強相關法律法規的針對性和有效性。目前，我國關于碳排放管理尚未形成完善的法律體系，直接對碳排放進行規制的規范性法律文件只有2020 年12 月生態環境部頒布的《碳排放權交易管理辦法（試行）》，屬于部門規章，法律位階較低。其他與碳排放管理間接相關的規范性法律文件主要包括《環境保護法》《大氣污染防治法》《清潔促進法》《煤炭法》《礦產資源法》等。國內現存的碳排放管理相關法律法規雖然種類繁多，但存在如下問題：

1）立法位階較低。根據我國《立法法》相關規定，部門規章在沒有法律或者國務院行政法規、決定或命令作為依據時不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。而當前以部門規章以及地方法規等形式對碳排放市場進行規制的做法顯然缺乏上位法依據，與《立法法》的規定相違背[1］。

2）現存規章制度對于實現碳中和過程中所產生的新型糾紛解決存在大量空白，碳中和任務的義務主體、法律責任以及發生糾紛時的訴訟標的、訴訟依據等方面都無明確的法律依據，當前的法律體系無法滿足碳排放市場的正常運轉。

3）我國缺乏統一的碳排放交易市場規則，缺乏支撐碳市場發展的配套制度?，F有的法律法規體系無法切實保障“雙碳”愿景目標的實現，因此相關各界大力呼吁要加快推進碳中和專門立法，為未來實現碳中和目標提供行之有效的法律保障[2］。

在國際上實現碳中和的重要手段之一就是推進針對氣候變化的立法。尤伊克和西爾貝基于對法律意識的研究曾提出：“法律是一種存在于日常生活中的‘持續而強大’的力量”。 碳中和法的出臺會促進綠色低碳環保的法律意識在公共場合中持續不斷地輸出，改造社會公眾的社會意識，使低碳環保的理念逐漸滲透進大眾生活之中。歐美發達國家普遍都經歷過為追求經濟利益犧牲環境保護以致威脅到生活和發展環境，最后不得已用高昂的代價來修復生態環境的情況。經歷過一系列變化，民眾的環保意識逐漸加強，環保法的先進推動著社會意識的進步，社會意識的發展又進而要求環保法律體系不斷完善。以有著“環保大國”之譽的德國為例，2019 年11 月，德國聯邦議院通過了《德國聯邦氣候保護法》，確定了德國到2030 年溫室氣體排放比1990 年減少55%，到2050 年實現凈零排放的中長期減排目標。2021 年6 月，德國聯邦內閣通過了更加嚴格的修正案，確定新的排放目標，爭取在2045 年提前實現溫室氣體零排放。 德國具有豐富的環境保護立法經驗，其環保相關法律法規體系也較為成熟，有許多值得學習并推廣的經驗。《德國聯邦氣候保護法》是一部為應對氣候變化，致力于減少溫室氣體排放而設立的專門法律。這部法律明確了德國的中長期減排目標，為其碳中和事業確定了明確方向以及未來幾十年溫室氣體減排的實現路徑。本文旨在立足我國國情，借鑒德國先進立法經驗，對《德國聯邦氣候保護法》進行全面研究并探索該制度規則本土化的可能性，以期為未來我國碳中和法的出臺提供新思路。

1 德國聯邦氣候保護法

1.1 立法概況

推動德國本次氣候立法有多重因素，首先是歐盟法的影響。作為歐盟的成員國，德國國內法往往會受歐盟法律和政策的較大影響，在氣候保護方面也是如此。其次，德國內部政黨的博弈也使得氣候保護政策成為多方焦點與重中之重，各政黨都把推進氣候保護立法當作重要的政治成就。此外，德國公眾的環保意識較強，氣候保護立法作為一項關乎存亡的公共政策深受民眾的關注，具有廣泛的群眾基礎。

德國邁向氣候中立的道路是通過聯邦氣候保護法案確定的。根據2021 年4 月29 日聯邦憲法法院的決議以及歐盟確立的2030 年氣候保護目標，聯邦政府于2021 年5 月12 日提交了修訂的氣候保護法案，并于2021 年6 月24 日設立了氣候保護局。聯邦憲法法院要求國家積極預防氣候變化帶來的不利影響，為了后代而自行選擇約束生態利益，防止下一代年輕人的自由權利受到不必要的影響。由于2030 年氣候保護目標較為嚴苛，原先的規劃不足以實現此目標，德國聯邦內閣對氣候保護法做了相應的修訂，提出了更加嚴格的要求，爭取在2045 年提前實現溫室氣體零排放。這意味著根據新的氣候目標，2030年德國應實現溫室氣體排放總量較1990 年水平減少65%減少CO2排放的目標，即2030 年的減少目標增加了10 個百分點，至少65%。也就是說，與1990年相比，德國計劃在10年結束時將溫室氣體排放量減少65%。這樣的雄心壯志也影響了2030 年時德國各個部門的CO2減少目標，主要集中在能源產業、運輸業、建筑業和農業等行業中。政府也需要通過監測持續關注這些部門的碳排放情況，以實現氣候中立為目的而修改的氣候保護法不僅是一套科學的法律，還致力于創造更多代際正義。

1.2 主要框架

首先介紹《德國聯邦氣候保護法》的框架。這部氣候保護法主要由五章組成，包括一般性規定、氣候保護目標與年排放量數額、氣候保護規劃、氣候問題專家顧問組、聯邦公共部門的帶頭作用。在首章的一般性規定中確立了立法目標，闡釋了相關的術語概念。第二章則包含了對氣候保護目標的詳細說明、各個產業部門的年排放量、監管措施與監管部門、賠償金額、歐盟氣候保護條例的具體實施規則以及溫室氣體年排放量超標的緊急預案。第二章第一節對溫室氣體的排放限額作出了較為明確的規定，提出相比起1999 年，溫室氣體應當逐步減少，到2030 年至少減少55%的排放量。第三章則包含了具體的氣候保護計劃以及年度報告制度。第四章規定了氣候問題專家組的相關設置以及詳細的介紹。第五章介紹聯邦公共部門的帶頭作用，主要包括各聯邦與各州之間協調合作又各自獨立的關系，以及在這樣的管理體制下氣候中立政策與制度貫徹執行的具體程序。

1.3 主要內容和特點

1）具有清晰明確的減排目標

基于《聯合國氣候變化公約》《巴黎公約》確立的碳排放目標及各國的減排任務，《聯邦氣候保護法》的第一章規定了德國中長期溫室氣體的減排目標，即到2030 年實現溫室氣體排放總量相較于1990 年至少減少55%，到2050 年時應實現溫室氣體凈零排放。此外，聯邦政府部門要在所有的投資、采購過程中考慮減排目標，在2030 年首先實現公共領域的溫室氣體凈零排放。這幾個剛性目標的確立為德國碳中和之路提供了法律上的依據，為之后的長期減排提供了重要的保障，同時減排責任的分配與落實也有助于順利推進之后的減排工作。

2）氣候保護計劃和年度報告制度

《聯邦氣候保護法》的第三章是氣候保護計劃。聯邦政府根據氣候保護目標并綜合考慮各部門的溫室氣體排放量，推出了現有的氣候保護計劃。聯邦政府還會對各個部門的氣候保護目標進行科學評估，包括對可能產生的經濟、社會和其他生態后果評估及其對自然資源使用效率的影響。此外，聯邦環境部門、自然保護和核安全部門與經濟部門相互協調，評估出實施預定措施后預期的溫室氣體整體減少效果。每一項氣候保護計劃，聯邦政府都會確保聯邦各州、市、商界和民間社會協會以及氣候保護科學平臺和聯邦政府的科學監測機構參與公眾咨詢程序。這樣的制度安排顯著提升了氣候保護計劃的民主性和科學性。

在氣候保護計劃之外，聯邦政府應制定一項年度氣候保護報告，該報告載有各個部門的溫室氣體排放量的變化情況、應急方案的實施情況以及減排目標的完成進度。聯邦政府每年6 月30 日前向聯邦議院提交上個年度的氣候保護報告。

自2021 年起，聯邦政府按照《歐洲治理條例》每兩年編寫一份《氣候保護預測報告》并且在3 月31 日提交給聯邦議院。這份報告主要包含了對溫室氣體排放的預測、土地和林業部門的排放情況，以及對應的減排政策措施。此份報告也會納入德國聯邦經濟和能源部與環境、自然保護和核安全部門協商之后所制定的國家綜合進度報告。

3）氣候問題專家顧問組的設置

為解決氣候中和過程中出現的技術問題，《聯邦氣候保護法》第四章專章規定了氣候問題專家顧問組的設立、組成以及職責。氣候問題專家顧問組是一個由五個不同學科背景的專家組成的跨學科委員會，他們之中至少有一個要具有出色的科學知識和氣候科學領域的相關經驗，其他成員則可以來自經濟學、環境科學等相關社會科學領域。專家顧問組的成員由德國聯邦議院任命，且必須確保男女代表的數額平等，任期均為五年且經過任命可以再連任一屆。成員通過秘密投票的方式選出主席及其助手。氣候問題專家顧問組僅受《聯邦氣候保護法》約束，獨立于其他政府部門，為工作需要設立了一個辦事處。聯邦政府根據聯邦預算承擔氣候問題專家顧問組的費用。 碳中和之路涉及許多技術層面的專業問題，僅僅靠法律職業人員無法判斷，基于此作出的特色制度設計可以有效解決這種不同領域知識上的鴻溝，更加專業地處理碳中和過程中所涉及的技術與法律交叉問題。

4）雙層級的氣候保護立法體系

《聯邦氣候保護法》的第五章主要介紹官方部門在氣候保護上的職責與作用。德國的立法體系分成兩個層級，在不損害與聯邦法律相容性的前提下，各州可以制定自己的氣候保護法。聯邦各州現有的氣候保護法繼續適用，但不影響與聯邦法律的兼容性。聯邦政府為自己設定了到2030 年實現氣候中和的目標。為了實現這一目標，聯邦政府應最遲在2023 年之前采取措施，如果聯邦當局和其他法人資格的聯邦機構受制于聯邦的直接組織權力，則必須遵守這些措施。實現這一目標需要制定相應的法律法規。

（1）聯邦政府應在措施通過后六個月內向德國聯邦議院提交草案。

（2）聯邦政府的氣候中和應特別通過節約能源，通過有效提供、轉換、使用和儲存能源，以及通過有效使用可再生能源和盡可能選擇對氣候友好的運輸方式來實現。此外，聯邦政府還必須注意要有效利用自然資源。對于聯邦在國外的行政行為，例如聯邦建筑物的建造或翻新，必須考慮當地法規和技術標準以及市場條件。

（3）聯邦政府應確保其監督下的法人、機構和基金會、其專門基金和專屬或部分擁有的私法人以氣候中立的方式組織其行政活動。

（4）聯邦政府應經常開展與各州的經驗交流，以幫助各州進行更有效的審查，并在制定與第1 至3款所指的規則相當的規例時，確立其責任范圍。

這種雙層級的氣候保護立法體系，既有利于集中規定立法目標，也有利于科學高效地按照各地區情況合理立法，符合德國聯邦制的特色。

2 德國立法經驗本土化

“雙碳”目標的提出是我國在氣候保護領域的責任擔當和自我承諾，是我國邁向社會主義現代化強國新征程中的重要戰略。碳中和之路雖然道阻且長，但行則將至，多個產業領域需要進行大刀闊斧的變革。目前，我國尚未出臺保障“雙碳”目標實現的專門立法，而此前的氣候保護相關立法《大氣污染防治法》《環境保護法》《清潔生產法》等都無法滿足碳中和的需要。在國際上，氣候保護立法已經成為了推進碳中和行動的必要路徑，我國也不能落后，應當在借鑒各國氣候立法的成熟經驗的基礎上結合本國國情，將“雙碳”目標納入我國立法體系[3］。

上文主要分析了《德國聯邦氣候保護法》的主要內容與特色制度安排，包含了許多供我國參考的經驗。但是引入外國立法經驗不能盲目照搬，應當切實結合我國國情、經濟發展狀況、現有立法水平等多重因素進行考量，經過改良之后內化成我國的特色制度。下面筆者在對德國氣候法的特色進行分析之后，提煉了如下幾點經驗，可供我國碳中和立法予以借鑒。

2.1 專門的氣候變化保護法

對于實現“雙碳”目標來說，法律規制是必不可少的，但存在著多條路徑。第一條路徑是對現有的涉及氣候保護的相關單行法律進行修訂。這種做法的便利之處在于只需要經過較為寬松的修改法律程序，但不足之處是要對多部法律同時修改，不僅要注意法條之間可能出現的沖突，而且在實務中極有可能找不到適合的法律依據。另一條路徑是制定一部專門的碳中和法。雖然需要經過更加嚴格的立法程序，但專門立法能建立起更加科學完備的碳排放管理法律體系，對于實現碳中和目標也更具備針對性。盡管在《聯邦氣候保護法》出臺之前，德國已經制定了促進綠色低碳發展、應對氣候變化的一系列規劃政策，但考慮到原有的氣候政策缺乏強制力與行動力，德國最終采取了專門立法的方式。吸取這樣的經驗教訓，筆者認為我國應采取第二種路徑，推出專門的氣候變化保護法，再結合其他氣候保護單行法，形成碳排放管理的綜合性法律框架，這樣才能為減排目標提供高強制力、高效率的法律保障。

2.2 建立健全碳排放的管理體制

如前所述，碳中和是一旦實施就會波及社會各行各業的重要戰略。碳排放管理涉及范圍廣泛，影響因素復雜，并且對于國家政策過于依賴。在法律層面缺乏完善的碳排放管理體制，基層在處理相關問題時缺乏合理的法律依據，易造成執法秩序混亂[4］。根據德國經驗，首先在立法層面，碳排放領域的主要法律依據是《聯邦氣候保護法》，各州也可以在不與聯邦法律沖突下制定自己的氣候保護法，此外還有一系列政策予以配合。在執法層面，德國執法機構也分為聯邦和各州兩個層級。聯邦和各州都有自己的執法機構，二者可以交流協調，聯邦執法機構并不能直接領導州執法機構，州執法機構有獨立的執法權。同時，憲法中規定了由聯邦層級負責執行的法律必須由聯邦執行，例如國家鐵路、電網、核廢料處理、碳排放權交易等領域由聯邦機構專屬管轄。德國的聯邦制與我國國情雖存在差異，但也有可以借鑒之處。我國也應重視中央與地方的協調管理關系，中央應擔負起統籌管理碳中和任務的主要責任，而地方則應落實分配到的己方責任，在法律的框架限度內根據其地方特色靈活高效執法。

2.3 確保碳中和立法的科學性和民主性

實現“雙碳”目標絕非易事，將是一項耗費巨大人力、物力的復雜工程。為確保這個目標任務順利實現，我們應當盡早設計出兼具科學性和民主性的氣候保護法律體系。碳排放過程涉及許多理工專業的理論知識、技術創新以及經濟學等不同專業的背景知識，僅僅依靠法學界的智慧無法確保碳中和法的科學性。參考德國經驗，引入獨立的氣候問題專家顧問組是一個不錯的選擇。選擇不同背景、立場中立的專家，重點聽取他們對于氣候保護的專業意見、對當前氣候政策執行情況的評價以及對未來實現氣候保護目標的進度評估。但如何確保這個組織的中立性、有效性有待于進一步研討。

就民主性而言，碳中和是一場涉及范圍極廣且關乎每個個體命運的浩大行動，群眾的合理關切應當成為這部法律的重要組成部分。我國憲法第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民?！逼浔举|就是人民主權。憲法第二條第二款規定：“人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會?！边@要求我國權力機關要傾聽人民聲音，凝聚人民智慧，回應人民期待，將人民群眾所思所想所盼體現在法律的制度設計中，爭取做到“民眾有所呼，立法有所應”。

2.4 加強對創新技術的知識產權保護

在不遠將來，碳中和行動將會像金色的波浪一樣，在全社會掀起一陣陣產業升級、技術創新的浪潮?？梢灶A見的是，我國即將迎來一波技術爆發，這期間會誕生出無數的低碳、零排放、負排放等技術。現有的知識產權體系能否對這些技術提供必要的保障是值得探討的問題。鑒于碳中和是一場全球性的活動，先進的減排技術勢必將在各國之間得到交流與傳播。但各國的減排能力、發展狀況存在巨大差異，如何實現內外協同，并且通過國際法來保護我國的專利技術不受侵害也是關鍵問題。結合我國知識產權強國戰略與低碳經濟發展的關系，筆者認為，首先要強化我國獲取低碳技術專利的措施，并且以法律條文的形式確立下來，為未來市場中企業之間激烈的技術競爭創造良好的制度環境。其次，這方面的法律制度應優先以促進技術發展為目的，法律規制的嚴厲程度需要小心把控，讓技術競爭既不會干擾市場秩序公平，也能夠在此過程中蓬勃發展。最后，在立法方面，此部分的內容應與我國《民法典》知識產權的條文相協調，不能相互沖突、造成混亂。

3 結語

培根曾言：“對于一切事物，尤其是艱難的事物，人們不應期望播種與收獲同時進行，為了使它們逐漸成熟，必須有一個培育的過程?！睘榱送七M生態文明建設，踐行綠色發展理念，“雙碳”目標的播種已經開始，雖可預見其實現的過程絕非一帆風順，但如同應對以往那些艱難險阻一樣，我們要凝聚中國智慧，匯聚中國力量，爭取在規定期限內實現碳達峰、碳中和的宏大目標。為了能順利推行這場即將在社會全行業、全產業掀起巨大革新風浪的長期深度減排行動，我國不僅要致力于研發創新低碳和負排放技術，也要健全碳排放監測機制，完善氣候保護立法體系，以期能在一個長期穩定、有序的法治環境中推動碳中和行動的進行。

盡管我國在現代化法治國家建設的道路上已取得了顯著進展，但在氣候保護立法這個多面向的新問題上我們仍需要海納百川、博采眾長，吸收國際上已有的成熟經驗。如本文介紹的《德國聯邦氣候保護法》就是一部可圈可點的溫室氣體減排法律。首先其在立法上明確了中長期減排目標，對碳排放監測管理體制進行權責分配，此外還根據氣候中和所特需的專業性、科學性特點設立了氣候問題專家顧問組，規定了氣候保護計劃以及年度報告制度的反饋機制。“他山之石，可以攻玉”，同為大陸法系國家，德國這部聯邦氣候法律的編排體系、制度設計有很多值得我們借鑒的地方。值得注意的是，在對外國制度進行本土化時一定要結合我國碳排放管理的實際情況。例如，德國的碳中和執法體系屬于聯邦與州各自獨立，而我國的中央與地方是領導與被領導的關系，中央在碳中和問題上具有統籌全局的指揮作用，地方則在中央的指導之下發揮作用，不得超出權限。類似這類因兩國國情不同而產生的差異會促使直接移植的法律制度“水土不服”，在立法設計階段對他國經驗進行吸收時應格外注意此點，對于先進的制度設計要依我國社情、民情進行本土化改良。

將來即使碳中和法順利出臺，也不意味著碳排放管理在法律規制上實現了一勞永逸，要更加注重及時回應社會不斷變化的潛在可能性，在確保減排目標大方向不變的前提下不斷調整法律制度，適應新的社會需求。

應對氣候變化是國際社會共同的責任。當前，我國已成為世界第二大經濟體，更是能源消費和碳排放量大國，理應當仁不讓地承擔相應的義務。此外，我國在國際社會從國際規則的被動接受者逐漸轉型為國際秩序的主動參與者，這種態度的轉變源于我國綜合實力的提升以及對外戰略的調整。在氣候變化問題上也是如此。比起被動接受他國強加的規則，我國更應主動出擊，根據我國的經濟發展情況、技術水平等因素訂立我國的碳排放目標與標準。碳中和法的出臺，不單可以幫助我國應對綠色貿易的多重壁壘，還可以一掃陰霾，提升我國在國際氣候保護議題上的話語權與影響力。