工改聯動視角下的村級工業園更新改造研究

張 瑜

(廣州璟悅城市更新有限公司,廣東 廣州 510000)

1 工改聯動研究背景

1.1 村級工業園改造復墾復綠推動了工改聯動的發展

所謂工改聯動,是指改造后涉及住宅功能且以協議出讓方式供地的舊廠房改造項目或獨立宗地舊城鎮改造項目的土地原權屬人,需按規定完成一定規模的城鄉建設用地增減掛鉤拆舊復墾項目或自行改造的拆除重建類工業提升改造項目。根據《佛山順德建設高質量發展體制機制改革創新實驗區方案》,至2022年底我區村級工業園改造累計復墾復綠不少于666.67 ha,復墾的任務重,時間緊。由于復墾項目成本高、收益低,在沒有利益平衡機制的情況下,土地復墾項目難以推進。考慮到舊廠房改住項目和改造后涉及住宅功能的獨立宗地舊城鎮改造項目整體改造難度相對較低,利益空間也較大,且協議出讓方式拿地的成本比公開出讓方式低。因此,《順德區深入推進城市更新(“三舊”改造)工作實施細則》明確采用協議出讓方式供地的舊廠房改住項目和改造后涉及住宅功能的獨立宗地舊城鎮改造項目需履行“聯動”復墾改造任務,即復墾土地面積工改住協議出讓用地面積=1∶1的標準與城鄉建設用地增減掛鉤拆舊復墾項目聯動。

1.2 村級工業園改造產業導入要求推動了工改聯動的發展

為促進產業發展,舊廠房改住項目也可以選擇按自行改造拆除重建類工業提升改造項目用地面積∶工改住協議出讓用地面積=1∶0.4的標準與改工項目聯動,但改工連同改住項目須位于政府劃定的20個現代化產業集聚區內,改造啟動規模原則上不低于33.33 ha,其中改工項目須相連成片,改造后容積率不得低于2.5,住宅項目改造后容積率原則上不高于2.5。

2 相關研究及評述

國內學者大多從空間改造策略、轉型升級、改造模式、改造成效評價、土地要素配置等角度對村級工業園改造進行分析,極少在工改聯動的層面加以綜合考慮,僅有的研究為周杏荘(2022年)以佛山小布村工業區連片改造項目為例,提出了“一二級聯動改造+復墾地券”的改造模式,利用復墾地券聯動實現生態價值轉化為經濟價值[1]。

針對村級工業園改造的土地要素配置,廣東省自然資源廳廳長陳光榮(2020年)提出“要深化土地要素市場化配置改革,充分運用市場機制盤活存量土地和低效用地,完善政府調節與監管,引導土地要素向實體經濟、先進生產力集聚”[2]。梁雄飛等(2021年)認為村級工業園改造要“從土地要素配置視角出發,以政策創新統籌建設用地規模、優化安排用地指標,破解規模邊界問題,以空間統籌框定產業集聚空間,破解村域邊界問題,以機制創新構建項目收益調節和聯動機制,破解利益邊界問題”[3]。孟謙等(2021年)提出“土地成片連片開發思路,形成肥瘦搭配的單元劃定方法以及聯動開發、分期實施的開發路徑”[4]。

針對村級工業園的改造策略、改造模式以及改造成效,袁奇峰等(2015年)認為“對于村級工業園更新改造而言,規劃不再只是用地控制管理工具,而是直指決策的“變壓器”,是多方利益主體博弈的平臺”[5]。黃慧明等(2017年)提出“低效工業用地空間績效評估指標體系,并應用該體系對佛山市順德區工業用地的空間績效進行了評估,探討了工業用地空間績效評估在規劃管控中的實施應用”[6]。梁家健等(2021年)提出“村級工業園空間優化需要注重規劃編制模式創新與規劃實施機制設計的雙向支撐”[7]。龔亞男(2022年)根據博弈后不同的產權格局將順德村級工業園更新轉型大體分為所有權國有化和使用權流轉兩種模式[8]。

通過對已有研究的梳理,發現從工改聯動角度探討村級工業園改造的研究相對較少,本文的創新之處在于,根據順德村級工業園工改聯動的實踐探索,總結工改聯動的改造模式和改造成效,希望該模式對其他城市的村級工業園改造有所借鑒。

3 工改聯動改造實踐探索——以佛山市順德區仕版工業區改造項目為例

3.1 案例概況

佛山市順德區仕版工業區改造項目是佛山首個工改聯動項目,項目地塊位于佛山市順德區倫教街道,毗鄰佛山一環,位置交通路網優越,項目總占地面積26.07萬m2,其中拆除用地面積24.37萬m2,新增用地面積1.69萬m2。根據順德區2018年土地利用現狀圖,該改造地塊涉及土地現狀分類中農用地約1.612 ha。項目地塊現狀用途以工業為主,總建筑面積約14萬m2,現狀容積率約為0.8。

3.2 項目改造模式及土地供應方案

3.2.1 項目改造模式

本項目為舊廠房改為工業和居住功能,項目范圍內拆除用地的建筑基底面積約為15.5萬m2,占項目改造前建筑基底面積的比例達100%,符合《佛山市人民政府關于深化改革加快推進城市更新(“三舊”改造)促進高質量發展的實施意見》(佛府[2019]14號)關于拆除重建類城市更新項目認定的要求,屬于拆除重建項目。本項目為混合產權的村級工業園改造項目,擬通過“多宗歸一”+“聯動改造”+“原權利主體自行改造”方式實施連片改造。項目將根據規劃(如圖1所示)要求開發建設商品廠房及商品住宅,其中工業用地容積率1.5～4.0,商住用地容積率2.5。

項目內參與改造的國有權屬土地由上述中選的單一市場主體以“合并歸宗”的方式對國有土地物業進行拆遷補償協商,并向國有土地物業權屬人支付拆遷補償費用及完成上蓋物拆除,自然資源部門注銷原有不動產權證土地收歸國有后,再直接與單一改造主體簽訂協議出讓合同。

3.2.2 聯動改造

按照《順德區深入推進城市更新(“三舊”改造)工作實施細則》[2019]47號文第十四條(三)款規定,仕版工業區內執行工改住協議出讓用地面積=1∶0.4的標準與改工項目聯動;其中改住范圍內涉及已出讓國有土地的,可根據《順德區深入推進城市更新工作實施細則補充意見的通知》[2021]2號文第一條(一)款規定,無需進行聯動改造。同時為提升周邊環境,擬由合作方對項目范圍周邊的公共配套進行改造,提升片區公共配套和基礎設施水平。按照《順德區深入推進城市更新工作實施細則補充意見的通知》[2021]2號文第一條(三)款規定,項目范圍內超標準無償移交的公益性用地按1∶1的標準與改住協議出讓面積聯動;聯動改造住宅項目單元計劃申報之日前,已完成改造(以竣工驗收備案為準)的不得作為聯動地塊,分期改造項目部分完成改造的,整宗地塊不得作為聯動地塊。聯動改造住宅(含商兼住)用地出讓合同簽訂日期起算兩年內,單一市場主體可選擇購買城鄉建設用地增減掛鉤拆舊復墾指標(以下簡稱“地券”)替代聯動改造,購買地券后視為完成聯動改造任務。具體改造流程如圖2所示。

3.2.3 土地供應方案

集體權屬土地與采用拆遷補償后單一歸宗方式的國有權屬土地,由單一市場主體完成土地整理,按照《順德區深入推進城市更新(“三舊”改造)工作實施細則》第十四條(三)款要求,以協議出讓方式,可分宗出讓給市場主體(或其子公司),并根據地塊2009年基底占比情況及實際拆遷進度,優先出讓工改工部分及2009年基底面積占比較多的地塊。出讓地塊擬統一規劃,各市政配套指標平衡,分期報批實施開發建設。

項目范圍內采用原權利主體自行改造方式的國有權屬土地,由原權利主體申請提高用地開發指標,以協議出讓方式簽訂土地出讓補充合同。若采用原權屬人自行改造的,不屬于一二級聯動、單一歸宗的情形。

3.3 工改聯動模式創新亮點

1)首創工改工+工改居聯動改造并植入地券模式的成功案例。該項目采用工改工+工改居聯動改造并植入地券模式,允許實施主體通過區公共資源交易平臺購買地券的方式替代聯動改造的任務指標,在一定程度上便于項目實際操作和運轉,有利于實施主體根據自身項目開發節奏制定相應的開發計劃。這是佛山首個工改聯動項目,能較好地調動市場資源,激發市場拆舊復墾的積極性,實現經營性項目對產業和生態項目的利益共享。

2)靈活處理工改項目全流程周期長、進度慢的問題。在改造前期,村級工業園工改聯動模式有利于調動社會資本參與積極性,改造項目引入市場主體開展一級土地整理,土地整理完成后,可直接協議出讓給市場主體進行開發建設,實現一二級聯動開發建設,有利于提升社會資本參與的熱度。在改造拆遷期,工改聯動模式有利于實現更加靈活的拆遷補償方式,由市場主體組織開展搬遷補償,有關補償標準和方式更靈活,更貼近村居集體需要。在改造供地期,工改聯動模式有利于充分利用財政高標準扶持力度,享受政府地價優惠獎勵。

3)提出了產業導入約束條件,有利于工改工地塊的產業發展。村級工業園工改聯動模式有利于工改工地塊的產業導入和產業發展,該項目工改工地塊建設的商品廠房竣工投入使用后,須將C34通用設備制造業、C38電氣機械和器材制造業作為工業地塊的主導產業,自項目用地交付之日起36個月內固定資產投資額不低于350萬元/0.067 ha,達產年納稅強度不低于45萬元/0.067 ha,達產年后的第1年～2年兩年,合計納稅強度不低于80萬元/0.067 ha。

3.4 改造成效

該項目已經招引了兩家上市公司聯合參與土地整理工作,成為項目市場改造主體。目前項目拆遷進度已達90%,正在完善歷史用地手續,包括三地和超標三地的處理,下一步辦理集體轉國有手續,開展土地出讓聯審、聯動改造協議、統籌安排地券等工作。項目發展愿景是以“園區適度拓展、產業轉型升級、交通順暢通達、園村融合共生”為總體發展目標,對現狀仕版工業區進行拆除重建,帶動片區改造,打造倫教西部產業拓展及轉型升級平臺、倫教高質量發展升級的載體和佛山順德工改聯動的標桿項目,同時為佛山城市更新建設和仕版村村民生活環境、生活品質的提升作出貢獻。

4 思考與啟示

順德村級工業園工改聯動模式有眾多突破和創新,其中政策優勢、區位優勢、產業基礎、良好的改革氛圍、營商環境等都是順德工改聯動成功的關鍵因素。順德工改聯動模式能否在大灣區等周邊城市推廣的環境條件仍然是個未知數,但該模式在堅持“工改工”產業導向、較好控制園區開發強度、注重產業體系鏈條保護等方面作出的有益探索,仍然值得其他城市借鑒和思考。

4.1 堅持產業導向,堅定支持“工改工”項目和“去地產化”

推進工改過程中,以盤活低效產業用地為抓手,以“工改工”為總方向進行統籌謀劃,合理確定“工改工”“工改居”“工改配套”的改造比例,嚴控商住開發和商品廠房可分割銷售比例,避免產業過度受到“地產化”影響,保障了實體產業發展。

4.2 理性科學確定“工改工”產業園區的建設強度

為保證工改項目的經濟可行和改造后廠房租金水平不降低,企業、村集體、村民收益有增無減,部分工改新建廠房容積率達到3.0或以上,相對改造前的建設量成倍增加。過多的商品廠房短期內在市場流通,容易造成大規模的空置,而且整齊單一的標準化廠房,難以滿足未來多元化的產業空間需求。因此,工改要立足長遠考慮,加強開發強度的審查和嚴格把關,合理控制改造強度,并豐富產業的功能組合形式。

4.3 注重對產業鏈完整性的扶持引導

制造業的強大與其完備的產業配套密不可分,完整的產業鏈條中難免會存在對成本敏感的低端環節,但這些環節也不可或缺,由于前期順德工改力度過大,操之過急,業主、企業、村集體、村民的利益尚未妥善理順,導致部分重要的產業環節外流。建議村級工業園改造要加強產業研究,注重對產業體系與生產環節的梳理,對必要的產業環節予以重點扶持。