國土空間規劃背景下低效用地再開發研究
——以韶關市曲江區“三舊”改造單元為例

陳玉宇

韶關市曲江區規劃技術中心 廣東 韶關 512100

中國經歷了飛速發展的四十幾年，社會的發展、人口的增加推動了城鎮的迅速蔓延，在極大地提升了人民生活水平與國家和城市競爭力的同時也帶來了城市攤大餅式發展、建設用地不節約集約、土地開發利用不充分、低效閑置土地較多等現實問題。基于現實困境，廣東提出推進“三舊”改造 促進節約集約用地，推進存量開發、拓展建設空間、保障發展用地。隨著大部制改革以及國土空間規劃的推進，土地節約集約利用成為了事關生態文明戰略有效實施和實現高質量發展的重要工作[1]。

廣東省，作為改革開放的先行地，其在存量建設用地挖潛、低效用地改造等各個方面皆走在全國前列。“三舊改造”就是十分具有代表性的政策措施[2]。2019年12月6日韶關市自然資源局印發《韶關市推進“三舊”改造三年行動方案（2010-2021年）》，進一步健全“三舊”改造體制機制。近年來，隨著新一輪國土空間規劃的獲批，低效存量建設用地的挖潛又成為了新一輪城市更新時代的重要著力點[3]。本文以韶關市曲江區馬壩鎮矮石路片區“三舊”改造單元為例進行研究，為廣東省乃至其他地區提出相關優化建議。

1 項目情況

1.1 規劃現狀

韶關市曲江區馬壩鎮矮石路片區“三舊”改造單元項目周邊地塊建設已相對成熟，但項目與周邊區域呈現城鄉割裂狀態。項目作為曲江城市服務副中心的重要節點，更新改造將引入生態休閑娛樂功能，完善相應公服配套設施，強化區級服務職能，加快促進曲江區城鄉融合進程（圖1）。

圖1 中心城區功能片區布局圖

1.2 改造必要性分析

盤活利用城鎮低效用地，賦能曲江區高質高效發展，進一步落實國家、省、市高質量發展戰略部署，以“三舊”改造推進低效用地再開發；全面提升片區整體形象，打造韶關城南門戶“新名片”；強化生活居住功能，補齊社區生活公共服務配套短板，需落實上位規劃對城南片區的發展要求；加快推進城南片區主次干路網體系建設，提升區域道路交通水平；推動城鄉融合發展，改善人居環境品質，以三舊改造推動矮石路片區城市風貌提升，優化現有村居、商業及住宅混雜的格局，高質量促進城鄉融合。

1.3 改造成效

該項目在正確的把握了區位條件的前提下，對規劃范圍內土地綜合開發利用，實現了資源利用與城市活力最大化，并在開發過程中兼顧了生態資源保護與利用。進一步編制了詳細的土地利用總體規劃方案，并對用地與規劃指標新進行了調整，增加了相應的公共服務設施與市政基礎設施，并對道路與綠化進行了進一步詳細的規劃（圖2），改善了交通條件并解決了困擾居民已久的內澇問題。最終建立了生態宜居的品質社區、配套完善的高端社區、活力共享的人才社區。

圖2 項目周邊廊道分析圖

圖3 省級政策時間圖

整治解決村居危房、地塊內澇等安全隱患問題；改造后幼兒園、商店等配套設施集中化，提供完善的生活服務，有效提升村民及周邊居民生活品質。通過成片連片開發整合周邊零星地塊，整體推動舊改項目發展，提高土地利用效率，提升周邊土地價值。在社會、經濟、村莊方面實現了巨大的效益。

由上文可知，通過“三舊改造”原先的破舊村莊已然改頭換面，并從多方面產生了較為客觀的效益，而且通過調查發現，韶關市目前改造項目中存在市政設施老化或不能滿足當前使用需求、配套設施不完善甚至缺乏、建筑存在質量較差等問題，因此進一步展開“三舊改造”十分必要。

2 廣東省三舊改造政策導向

2.1 省級政策

廣東省于2009年出臺《廣東省人民政府關于推進“三舊”改造促進節約集約用地的若干意見》粵府〔2009〕78號文、2016年出臺《關于提升“三舊”改造水平促進節約集究約用地的通知》粵府〔2016〕96 號文、2018 年印發《關于深入推進“三舊”改造工作的實施意見》粵國土資規〔2018〕3號文、2019年出臺《關于深化改革加快推動“三舊”改造促進高質量發展的指導意見》粵府〔2019〕71號文。

2.2 市級政策

在廣東省整體政策基調的基礎上，各地市根據自身條件特征，分別制定了適合本地市相關政策。

（1）廣州市

廣州市在省政府政策的基礎上，出臺《廣州市城市更新辦法》，鼓勵多渠道融資支持城市更新自主改造、鼓勵現代產業，推動制造業高質量發展、倡導政府收儲與自主改造相結合[4]。

（2）韶關市

韶關市在政府政策文件的基礎上，發布韶關市失去“三舊”改造實施細則（試行），進一步細化年度實施計劃編制和審批程序、建立了項目退出機制、完善了成片改造單元規劃編制和審批程序、調整和完善了改造項目申報審批具體審批程序、明確舊村莊引入合作伙伴改造的程序，并進一步調整完善“三舊”改造地塊數據庫。

3 存在問題

為解決當前城市轉向高質量發展中所遇的土地瓶頸問題，在“自上而下”的推動力與政策優惠的拉力下，“三舊”改造在廣東省的推進成為必然。然而在追求經濟高質量增長和高效率發展的雙重目標驅動、GDP 政績考核掛帥的情況下，廣東省“三舊”改造的任務路長且艱，主要體現在以下幾方面：

3.1 改造用途單一

從當前“三舊”改造項目的改造結果來看，呈現出了明顯的房產項目集聚趨勢，所改造的低效用地用途相對單一，所改造用途多為房產項目[5]。所改造的地塊存在眾多開天窗現象，并未形成連片的面積較大的區域，對于城市更新改造整體作用不大。

3.2 宏觀統籌與公民參與度不高

在整體的“三舊”改造實施工作中，舊城鎮、舊廠房、舊村莊所改造的比例處于明顯的不平衡狀態，眾多的項目明顯集中于舊城鎮的改造，而其他兩種項目則相對沒有得到應有的關注[5]。且改造項目過多的集中于舊城鎮，使得公眾整體的認識不足，社會公眾等利益主體可表達自己意見的途徑并不多，導致他們積極性必然不會太高。

3.3 改造資金來源渠道狹隘

政府極力推行“三舊”改造等城市低效用地再開發無疑是對城市更新有著重要的作用，但由于種種原因導致某些地區公眾參與度不高、實施較為混亂，導致作為改造資金來源的政府與房地產開發商較難順利開展工作，再加上韶關部分地區經濟發展程度不高、復雜程度高、回報周期長且回報較少等問題，使眾多的開發商更是不愿涉足[6]。

4 成因分析

4.1 “三舊”改造相關政策不完善，脫離現實需求

在實際工作中缺乏基層政策的支持。《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國建筑法》等法律，對于住房用地、建設用地以及商業用地都有相應的面積入庫規劃要求，但相關法律所規定的標準對于區縣來說實現較為困難，雖然根據實際情況對其進行了略微調整，但在連片改造方面仍然是困難重重，極大的延緩了城市更新工作的開展[7]。

4.2 公民參與機制不健全

由于目前眾多地市仍然處于更新改造的初級階段且發展頗緩，因此缺乏相應的制度保障，單一的政府決策，造成了消息的閉塞，阻礙了公眾的進一步參與。更有甚者，會強硬地將作為改造主體的公民排斥在外，極大的引起了改造主體的不滿，進一步加劇了城中村、破舊鄉村的改造難度。此外，政府還缺乏科學的引導，眾多公民主體普遍對公眾參與的觀念、內涵、價值觀和行動力等缺乏正確認識。

4.3 改造規劃協調性不足，運行模式不適宜

城市更新規劃利益驅動現象明顯，對人文生態缺乏關注。城市更新改造自引進多元力量之后，傳統的追求人地和諧的理念模式逐漸被取代。在多方力量參與下，利用便成為了尤為重要的一點，加之，在實際改造過程中由于自然、經濟、社會等因素的差異，各地改造進度參差不齊，人文社會因素便再次受到了輕視，逐漸形成了一個以利益為主的城市更新改造惡性循環。

5 優化措施

5.1 根據實際情況科學調整改造策略

首先要基于當地實際情況合理調整改造政策與策略，進一步強化政府的引領作用，夯實城市更新政策基礎，保證改造工作有序推進。各地市也可借鑒廣東省內優秀“三舊”改造案例進行政策修改。其次，各地市要保證自己所頒布政策有一定的靈活度，在具體實施過程中若遇到不合實際的、脫離現實的應適時改動、及時更新。最后，對于所頒布的政策要嚴格執行，最大程度保證政策的法律力度，不隨意更改。

5.2 規范改造程序，積極盤活低效用地

首先加強土地權屬管理，對于各類違法建筑應及時完善其產權，進一步完善征地補償機制，對于存在安全隱患的建筑適時拆除，對于不存在安全隱患的公共服務類、公益民生類違法建筑進一步放寬使用條件與確權門檻。其次，進一步拓寬征地處理渠道，采取多樣化處理，將政府主導、自行改造、市場運作等地塊處理模式相結合，進一步推動“三舊”地塊、低效用地的盤活利用。最后，還要建立嚴格的改造后監管制度與動態評估機制，樹立改造項目“前期策劃-立項審批-實施建設-管理運營-評估監管”的全流程、智慧化管理體系。從事前事中事后全方位對改造項目進行監管。

5.3 明確改造目標，對接城市未來發展

正是由于長期以來城市發展的無序與粗放問題才導致城市中低效閑置土地積壓嚴重，引發了“三舊”改造問題，因此我們必須開拓新路，走節約集約發展的城市更新之路，在這之前明確的改造目標則是必不可少的。以“三舊”改造為抓手實現土地資源供給側改革、借助土地資源實現鄉村振興、推進粵港澳大灣區城鎮建設、扭轉土地資源浪費的趨勢。與新一輪國土空間規劃緊密結合，從上位規劃至鄉村規劃，層層推進，實現土地資源、資本、資產的一體化管理，最終實現土地效益最大化的目標。

5.4 簡化改造流程，移除改造阻礙

應根據各地市實際改造狀況與改造過程中存在的問題，及時對改造流程進行調整，適當放權至下級政府，加快審批速度。同時，也可以進一步拓寬可進行改造的項目范圍，在整體要求不變的情況適當降低可改造地塊門檻，對于城市的整體更新也不失為一個好的選擇。再次，應具體問題具體分析，針對特定的改進工作，可以將改造地塊有序分割，按條件進行整改，解決可能存在的改造阻礙。

5.5 明確改造主體，完善改造機制

首先確定項目改造主體，目前存在的多種改造主體有市場、政府、集體等，可進一步劃分為“退二進三”、筑巢引鳳、升級改造、更新重建等。不同的改造主體也會有不同的改造措施與改造進度，應針對其采取不同的措施。進一步完善三舊改造的基本流程，形成三舊項目的申請、審核、立項、環評、規劃、建設、實施的信息化監管管理系統流程。將三舊改造規劃與三舊改造標圖建庫數據相結合，發揮三舊辦的管理和協調功能，促進三舊項目正常開展。

5.6 加強多方溝通，搭建反饋平臺

時刻保持與改造主體的聯系通過多種形式進行宣傳，引導被改造主體積極參與到“三舊”改造的建設和管理中，及時獻言建策，使改造更為符合民意。此外，加強除政府外其他組織的參與度，讓其他的社會資本共同參與城市更新與低效用地再開發工作中，并與其積極配合。最后，搭建反饋平臺，及時聽取社會各方的意見，“從上至下”、“從下至上”保證政府、社會組織、改造主體之間的互動交流，有效體現精細化管理在城市有機更新中的作用。