廣東省過渡期控制性詳細規(guī)劃管理實施細則制定研究
——以茂名市為例

耿 浩

廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計研究院有限責任公司 廣東 廣州 510290

1 引言

廣東省作為改革開放的前沿地區(qū)，在三十多年的快速城鎮(zhèn)化過程中不斷完善以控規(guī)為核心的規(guī)劃許可制度，形成了較為完善的依法規(guī)劃、依法許可的規(guī)劃管理秩序。目前，廣東面臨控規(guī)管理及編制體系與當下城市發(fā)展的客觀需求不適應(yīng)的突出矛盾，為做好國家詳細規(guī)劃管理要求出臺前的過渡期工作，廣東自然資源廳印發(fā)了《廣東省自然資源廳印發(fā)關(guān)于加強和改進控制性詳細規(guī)劃管理若干指導(dǎo)意見（暫行）的通知》（粵自然資發(fā)〔2021〕3號），要求各地結(jié)合自身控規(guī)管理實際制定本市實施細則。本文以“提高茂名市控規(guī)管理效能促進功能布局正向優(yōu)化”為中心，梳理了廣東省控制性詳細規(guī)劃運行的現(xiàn)實難題，在現(xiàn)有法律法規(guī)框架下，結(jié)合茂名控規(guī)管理實際，探討茂名市控規(guī)實施細則制定要點，以期為廣東省控規(guī)管理改革提供新思路。

2 廣東省控制性詳細規(guī)劃管理體系面臨現(xiàn)實困境

2.1 控制性詳細規(guī)劃管控內(nèi)容過于全面和剛性，與開發(fā)需求脫節(jié)

傳統(tǒng)控規(guī)的編制內(nèi)容包括精細全面的專項內(nèi)容控制和地塊建設(shè)控制，對經(jīng)營性用地和公益性用地管控一視同仁[1]，未區(qū)分控制，在土地出讓前、出讓后不同階段無差別管控，導(dǎo)致公益性設(shè)施落地難、經(jīng)營性用地供求不匹配，與后續(xù)開發(fā)需求脫節(jié)。

2.2 編審程序嚴格且審批周期長導(dǎo)致時效性差

圖1 當前控規(guī)審批流程示意圖

控規(guī)編制調(diào)整周期長，導(dǎo)致控規(guī)管理時效性差。根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法的規(guī)定，控規(guī)必須由市縣級以上人民政府審批。根據(jù)《廣東省城市控制性詳細規(guī)劃管理條例》，對控規(guī)確定的建設(shè)用地性質(zhì)、建設(shè)用地使用強度和公共配套設(shè)施的規(guī)劃要求進行調(diào)整的，需要由原組織編制控制性詳細規(guī)劃的城市規(guī)劃行政主管部門或鎮(zhèn)人民政府提出建議，并經(jīng)縣（市）城市規(guī)劃委員會審議通過報原批準的人民政府同意。按照現(xiàn)有控規(guī)編審流程，控規(guī)編制和修改平均周期需要1-2年左右的時間，不能適應(yīng)市場的不確定性。

2.3 管理審批力量有限，信息化建設(shè)和管理相對滯后

廣東多數(shù)城市未能建立統(tǒng)一的控規(guī)管理平臺。隨著控規(guī)管理不斷完善，控規(guī)技術(shù)審查工作成倍增長，難度和復(fù)雜程度日益增加，同時控規(guī)信息化建設(shè)和管理相對滯后，增加自然資源主部門日常管理難度和廉政風險。

3 粵港澳大灣區(qū)城市控規(guī)改革實踐經(jīng)驗

3.1 佛山探索控規(guī)分層編制、分級管理的動態(tài)編制制度

（1）分層編制，建立控規(guī)動態(tài)編制制度

佛山針對原控規(guī)事前編制、全覆蓋、靜態(tài)藍圖式導(dǎo)致的問題，將控規(guī)分為單元控規(guī)和地塊控規(guī)兩個層次[2]。單元控規(guī)作為多規(guī)合一的技術(shù)協(xié)調(diào)平臺，制定城市的發(fā)展底線和公共利益等剛性要求，實現(xiàn)城鎮(zhèn)建設(shè)用地全覆蓋。地塊控規(guī)在不降低控規(guī)強制性管控內(nèi)容的前提下，根據(jù)項目實際需求制定建設(shè)地塊的各項控制指標和管理要求。

（2）分級管理，保障規(guī)劃的嚴肅性和靈活性

佛山針對自身“強鎮(zhèn)弱市”的管理實際，建立“市政府-區(qū)政府”兩級統(tǒng)籌管理主體體制。以市政府為統(tǒng)籌主體，市自然資源主管部門組織編制單元控規(guī)和特定地區(qū)地塊開發(fā)細則，并統(tǒng)一由市政府審批；以區(qū)政府為實施主體，區(qū)自然資源主管部門組織編制一般地區(qū)地塊細則，并由區(qū)政府自行審批。既從上向下保障了控規(guī)實施的底線，又給予了各區(qū)政府根據(jù)自身發(fā)展需要實施控規(guī)的靈活性。

3.2 東莞探索建立控規(guī)調(diào)整分類管理機制

（1）保障底線：分類管理控規(guī)內(nèi)容，明確調(diào)整的“負面清單”

東莞確定了“公共優(yōu)先、促進實施”的總體原則，將控規(guī)內(nèi)容劃分為一類管控內(nèi)容、二類管控內(nèi)容和指導(dǎo)性內(nèi)容進行分類管理，以規(guī)劃修改涉及管控等級及具體情形界定調(diào)整級別。同時堅守底線思維，明確不予調(diào)整的負面情形清單，一方面保障控規(guī)調(diào)整合法依規(guī)，另一方面打消市場不合理的預(yù)期，有效捍衛(wèi)發(fā)展底線[3]。

（2）強化導(dǎo)向：保護生態(tài)環(huán)境、完善公共配套及支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展

東莞控規(guī)局部調(diào)整遵循了“保障公益設(shè)施、支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展、平衡建設(shè)總量”的原則。對公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)落地加強支撐，增加公共服務(wù)設(shè)施用地及調(diào)整公共服務(wù)設(shè)施布局，按照控制性詳細規(guī)劃局部調(diào)整執(zhí)行，縮短公服類項目落地建設(shè)時限。加強對產(chǎn)業(yè)發(fā)展支撐，工業(yè)控制線內(nèi)的工業(yè)、倉儲等產(chǎn)業(yè)用地增容也按照控制性詳細規(guī)劃局部調(diào)整執(zhí)行。

（3）高效審批：不同修改情況調(diào)整對應(yīng)的審批流程適當簡化整合，提高審批效率

結(jié)合控規(guī)內(nèi)容分類，將控規(guī)調(diào)整劃分為重大調(diào)整、一般修改、局部調(diào)整三類，并實施差異化的審批流程。在符合上位規(guī)劃和技術(shù)標準的前提下，局部調(diào)整無需進行必要性論證和規(guī)委會審議程序，審批時間可縮短至一個月內(nèi)；一般修改可同時進行控規(guī)調(diào)整必要性論證和編制控規(guī)調(diào)整草案程序，審批時間可縮短至三個月內(nèi)。同時結(jié)合實際情況和地方需求，適度進行事權(quán)下放。其中，局部調(diào)整由市政府授權(quán)市自然資源主管部門（功能區(qū)管委會）審批；特定地區(qū)的控規(guī)修改草案和必要性論證報告審查職能下放至功能區(qū)自然資源主管部門[4]。

4 茂名市控制性詳細規(guī)劃管理實施細則制定要點

根據(jù)《廣東省自然資源廳印發(fā)關(guān)于加強和改進控制性詳細規(guī)劃管理若干指導(dǎo)意見（暫行）的通知》（粵自然資發(fā)〔2021〕3號），指導(dǎo)意見嚴守保障公共利益的底線思維，以提升控規(guī)修改審批工作效率為突破口，聚焦改進控規(guī)編制方法、優(yōu)化控規(guī)動態(tài)維護、提升控規(guī)審批效率、強化控規(guī)管理四個方面明確工作重點。結(jié)合茂名控規(guī)管理實際，本次控規(guī)實施細則制定主要圍繞分層管控、規(guī)范調(diào)整、優(yōu)化審批、廉政防范四個層面的核心任務(wù)開展工作。

4.1 分層級明確管控要求

構(gòu)建以控規(guī)單元為主體的編制、管理、調(diào)整機制。在城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍內(nèi)結(jié)合行政管理界線、自然地理界限、城鎮(zhèn)功能完整性等劃分用地面積合理、相對穩(wěn)定的控規(guī)單元。控規(guī)的編制主要根據(jù)國土空間總體規(guī)劃的要求，確定單元主導(dǎo)功能、總建筑面積及住宅建筑面積、公共服務(wù)配套設(shè)施、道路交通等市政基礎(chǔ)設(shè)施和空間環(huán)境等控制要求，將發(fā)展底線與公共利益落實至空間，指導(dǎo)地塊開發(fā)細則編制。在滿足生活圈設(shè)施服務(wù)半徑要求的基礎(chǔ)上，地塊的總建筑面積、容積率、綠地面積、公共服務(wù)配套設(shè)施、市政基礎(chǔ)設(shè)施等規(guī)劃指標可在控規(guī)單元內(nèi)進行綜合平衡。

4.2 規(guī)范實施局部調(diào)整和技術(shù)修正

規(guī)范制定控規(guī)局部調(diào)整、技術(shù)修正情形，降低控規(guī)修改的程序門檻，提升控規(guī)修改審批工作效率。列入控規(guī)局部調(diào)整情形的，原則上應(yīng)限定在：經(jīng)營性用地調(diào)整為公益性用地，公益性用地之間性質(zhì)調(diào)整（對社會民生影響較大的鄰避型、厭惡型設(shè)施除外，下同），工業(yè)、物流倉儲用地之間性質(zhì)調(diào)整，同一控規(guī)單元內(nèi)公益性用地位置調(diào)整或置換，以及適當調(diào)整公益性用地使用強度，適當提高工業(yè)、物流倉儲用地使用強度等情形。列入控規(guī)技術(shù)修正情形的，原則上應(yīng)限定在：因地形圖、土地權(quán)屬、建設(shè)現(xiàn)狀等信息錯漏需要更正，以及因道路交通、市政、水利等工程實施需對藍線（總量不減少）、綠線（總量不減少）等規(guī)劃控制線或地塊邊界進行微調(diào)等情形。

4.3 優(yōu)化控規(guī)審批流程

適當下放審批權(quán)，適當采用更為簡潔的審批程序。控規(guī)的局部調(diào)整，可經(jīng)市縣自然資源主管部門審查同意后，報原審批機關(guān)或其委托機關(guān)審批。控規(guī)的技術(shù)修正，可由市縣自然資源主管部門審批。

4.4 有效防范廉政風險

提前預(yù)判主要廉政風險點，落實防控措施。《廣東省自然資源廳關(guān)于加強控制性詳細規(guī)劃管理廉政風險防范的通知》就詳規(guī)單元劃分、局部調(diào)整和技術(shù)修正情形及調(diào)整次數(shù)、局部調(diào)整及技術(shù)修正必要程序等方面明確了廉政風險點，并提供相應(yīng)防控措施及建議。結(jié)合茂名實際，提前界定不得列入局部調(diào)整和技術(shù)修正情形的情形，并明確同一控規(guī)單元內(nèi)的近期歷次局部調(diào)整情況應(yīng)在每次局部調(diào)整報告中匯總整理并上報規(guī)委會審議。

5 茂名控規(guī)實施細則制定實踐

5.1 分層編制，理清控規(guī)編制層級

（1）建立分層管控制度

茂名采用分層管控模式，以控規(guī)單元和地塊兩個層級進行編制。控規(guī)單元作為國土空間總體規(guī)劃傳導(dǎo)的基本單元和地塊開發(fā)細則編制、調(diào)整的依據(jù)，確定單元主導(dǎo)功能、總建筑面積及住宅建筑面積、人口規(guī)模、公共服務(wù)配套設(shè)施、道路交通等市政基礎(chǔ)設(shè)施和空間環(huán)境等控制要求；地塊開發(fā)細則指導(dǎo)具體地塊開發(fā)建設(shè)，依據(jù)控規(guī)單元的管控要求，確定地塊的土地使用性質(zhì)、用地兼容性、建設(shè)用地面積、容積率等內(nèi)容。

（2）明確單元劃定原則

為防止控規(guī)單元劃分過大，出現(xiàn)以“在控規(guī)單元內(nèi)進行綜合平衡”為由，隨意調(diào)整容積率、綠地面積、公共服務(wù)配套設(shè)施等關(guān)鍵指標，提出單元面積劃定要求，對于以居住、商業(yè)、公共服務(wù)等功能為主的生活區(qū)，建成區(qū)單元面積以0.3-1平方公里為宜，新區(qū)單元面積以1-3平方公里為宜；對于以物流倉儲、工業(yè)用地為主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)區(qū)，單元面積以3-6平方公里為宜。

5.2 強化公共優(yōu)先和產(chǎn)業(yè)支撐導(dǎo)向，創(chuàng)新控制性詳細規(guī)劃局部調(diào)整和技術(shù)修正情形

5.2.1 優(yōu)先保障并支持各類公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施落地

突出對公益設(shè)施建設(shè)的支持，新增公益性設(shè)施用地及優(yōu)化公益性設(shè)施布局、公益性設(shè)施用地容積率調(diào)整，均按控規(guī)局部調(diào)整執(zhí)行，加快公益性項目落地建設(shè)。

5.2.2 提高產(chǎn)業(yè)用地集約節(jié)約利用水平

強化對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的支持，茂名市工業(yè)控制線內(nèi)的工業(yè)、倉儲用地容積率調(diào)整不超過3.0和線外不超過2.5的調(diào)整、新型產(chǎn)業(yè)用地容積率不超過4.0的調(diào)整、工業(yè)用地和倉儲用地之間相互調(diào)整、非公益性用地調(diào)整為工業(yè)倉儲用地等情形，執(zhí)行控規(guī)局部調(diào)整程序，大幅降低企業(yè)增資擴產(chǎn)需要進行規(guī)劃調(diào)整的時間成本和資金成本。

5.2.3 促進公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)營性用地的同步實施

公益性用地位置的置換、地塊邊界的微調(diào)、附設(shè)設(shè)施位置調(diào)整、道路線形和豎向調(diào)整等情形，按照控規(guī)局部調(diào)整執(zhí)行，促進公共設(shè)施與經(jīng)營性用地同步落地。

5.3 嚴守底線，明確調(diào)整“負面清單”

明確不予調(diào)整的“負面清單”。對于突破強制性標準要求、涉及控規(guī)單元主導(dǎo)功能及建設(shè)總量調(diào)整、涉及各類紅線等強制性內(nèi)容、涉及降低設(shè)施服務(wù)水平、涉及社會民生影響較大的鄰避型設(shè)施調(diào)整、涉及公益性用地調(diào)整為非公益性用地等七類情形，明確不得執(zhí)行局部調(diào)整、技術(shù)修正簡易程序，必須嚴格執(zhí)行修編程序。

5.4 分級調(diào)整，依據(jù)控規(guī)調(diào)整內(nèi)容，制定差異化審批管理流程

5.4.1 針對修編、局部調(diào)整實施差異化審批

控規(guī)修編主要針對控規(guī)單元。修編程序落實相關(guān)法律法規(guī)，嚴格執(zhí)行法律法規(guī)規(guī)定的審批程序，包括修編必要性性論證、市政府同意啟動修編、組織編制、草案審查、專家評審、規(guī)委會審議、市政府審批、入庫備案等環(huán)節(jié)。

局部調(diào)整包括單元控規(guī)局部調(diào)整和地塊控規(guī)局部調(diào)整[4]。相比控規(guī)修編程序，局部調(diào)整減少了調(diào)整必要性論證程序，并可根據(jù)具體情況減少規(guī)委會審議環(huán)節(jié)，大大節(jié)省了審批時間。

5.4.2 探索審批權(quán)適當下放，加快技術(shù)修正審批程序

探索技術(shù)修正審批權(quán)下放。將技術(shù)修正審批下放至市自然資源主管部門，并強化技術(shù)審查。技術(shù)修正程序包括提出建議、編制修正方案、方案審查和征求意見、市自然資源主管部門審批、入庫備案等環(huán)節(jié)。

5.5 加強信息化管理，落實人工留痕制度

加強規(guī)劃管理信息化建設(shè)。統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式，完善入庫標準體系，建立全市統(tǒng)一的規(guī)劃管理信息系統(tǒng)。形成成熟的管理辦法，構(gòu)建平臺及時反饋和動態(tài)更新機制。構(gòu)建信息預(yù)留接口，做好與正在建設(shè)的國土空間規(guī)劃“一張圖”實施監(jiān)督信息系統(tǒng)、工程建設(shè)項目審批管理系統(tǒng)的銜接。

落實人工留痕制度。控規(guī)修改成果納入信息化系統(tǒng)，并建立控規(guī)局部調(diào)整和技術(shù)修正臺賬，形成人工留痕，避免局部頻繁調(diào)整，積累產(chǎn)生負面影響。

5.6 探索第三方審查制度

自然資源主管部門可委托具有相應(yīng)資質(zhì)的技術(shù)機構(gòu)進行第三方技術(shù)審查。探索建立第三方審查機制，分階段明確審查內(nèi)容要點。其中，必要性審查階段對規(guī)劃修改、調(diào)整的必要性進行審查；草案審查階段對規(guī)劃草案是否落實上層次規(guī)劃要求和規(guī)劃草案是否符合國家、省、市相關(guān)標準和規(guī)范要求進行審查；批前成果審查階段對成果內(nèi)容審查、各方意見落實情況、歷次調(diào)整報告、數(shù)據(jù)庫進行審查。第三方技術(shù)審查機構(gòu)對其審查結(jié)論依法承擔響應(yīng)的法律責任，由市自然資源主管部門建立第三方技術(shù)審查機構(gòu)誠信名單。

5.7 建立符合地方需求的技術(shù)標準體系

加強技術(shù)標準體系建設(shè)。在控規(guī)實施細則基礎(chǔ)上，組織制訂《茂名市控制性詳細規(guī)劃編制成果技術(shù)導(dǎo)則》、《茂名市國土空間規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定》、《茂名市留白用地負面清單》、《茂名市控制性詳細規(guī)劃入庫和維護辦法》、《茂名市控制性詳細規(guī)劃第三方技術(shù)審查工作辦法》等管理和技術(shù)標準，形成以實施細則和技術(shù)導(dǎo)則為核心的“2+X”標準體系，支撐控規(guī)管理全流程工作。

6 結(jié)語

廣東省在過渡期引導(dǎo)各地市制定的控規(guī)實施細則，是在國土空間規(guī)劃背景下國家詳細規(guī)劃管理要求出臺前的先行探索。目前廣東省已啟動城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)詳細規(guī)劃評估工作，以“詳細規(guī)劃單元”為抓手，科學(xué)劃分詳細單元，并出臺詳細規(guī)劃單元劃定指南、詳細規(guī)劃編制指南等控規(guī)改革的相關(guān)技術(shù)管理文件，將進一步推動包括茂名在內(nèi)的廣東各地市實現(xiàn)控規(guī)的有效管理和實施。