規劃水資源論證難點分析及實踐思考

鐘佳志,朱安邦,姜 科

(深圳市城市規劃設計研究院股份有限公司,廣東 深圳 518000)

0 引 言

水是基礎性的自然資源和戰略性的經濟資源,水資源的可持續利用是社會經濟可持續發展的保證。中國水資源時空分布極不均勻,人均水資源保有量在國際上處于較低水平。隨著城鎮化進程和工業化發展,各類水資源、水環境問題逐漸顯現。水資源成為制約中國諸多城市居民生產生活發展的重大因素,如何在生態文明理念的指引下協調人、水、城、產的關系,尋求可持續的發展模式顯得尤為迫切。在此背景下,水資源論證是貫徹落實水資源剛性約束要求、促進經濟社會發展與水資源條件相適應必須開展的一項重要工作。自1997年開始進行水資源論證工作以來,通過不同層次不同深度互相關聯的水資源論證工作,逐步建立健全了水資源論證體系,在推動相關規劃科學決策和建設項目合理布局中發揮了重要作用,有力促進了水資源節約保護和合理開發利用。

規劃水資源論證作為中國水資源論證制度體系中重要的一環,是規劃審批工作的前置條件和重要依據,是加強用水管理,實現“四水四定”必須開展的一項重要工作。各地在開展規劃水資源論證工作過程中發現了以下突出問題:對于水資源論證體系把握不明確,混淆了建設項目水資源論證、規劃水資源論證、水資源論證區域評估之間的關系;對于規劃水資源論證重點把握不充分,使得論證整體程度不夠;管控指標及引導性指標選取不合理,使得評價的合理性較弱等。通過梳理中國水資源論證體系,詳細分析了規劃水資源論證的重點和難點,提出了相應的解決措施,并根據案例分析探索了規劃水資源論證的創新機制。

1 水資源論證體系

長期以來,各地區在建設發展過程中,區域水資源條件往往不被重視,水污染情況亦缺乏關注,更缺少有效的制度規范,顯著加劇了水資源的供需矛盾。為了實現水資源優化配置和水生態保護,促進經濟社會可持續發展,以1997年國家計劃委員會(簡稱“國家計委”)制定《水利產業政策》作為標志,國務院多部委開展了建立建設項目水資源論證制度的探索,發布了多個指導文件[1]。2002年,水利部和國家計委聯合發布了《建設項目水資源論證管理辦法》,標志著建設項目水資源論證制度正式建立和實施[2]。

建設項目水資源論證主要對建設項目的取水水源、取水合理性、退水情況及其對水環境和其他用水戶權益的影響進行分析。但由于論證范圍和論證深度僅著眼項目本身,不足以解決項目建設可能產生的累積影響、間接影響和誘導影響[3],更無法解決區域發展規劃和整體布局調整帶來的水資源問題。

2007年,黃河水資源保護科學研究所結合建設項目水資源論證工作實踐和水資源管理特點,提出了規劃水資源論證的初步框架[4];2016年,水利部、國家發展與改革委員會(簡稱“國家發改委”)《“十三五”水資源消耗總量和強度雙控行動方案》正式提出建立健全規劃和建設項目水資源雙論證制度;2021年頒布的SL/T 813-2021《規劃水資源論證技術導則》則為規劃水資源論證工作提供了技術依據。

規劃水資源論證通過早期介入規劃的制定過程,把水資源管理的源頭從建設項目推進至區域、流域發展規劃和行業發展規劃階段,體現了“從源頭和過程控制”,有利于促進經濟布局與水資源條件相適應、經濟規模與水資源承載能力相協調,是彌補項目層次水資源論證不足的必要手段。

隨著中國改革開放程度不斷深入,為進一步提高審批服務效率,促進建設項目盡快落地。2015年,國務院首次提出了“放管服”改革的要求。為深化“放管服”改革,2020年,水利部制定印發《關于進一步加強水資源論證工作的意見》,要求重點推進規劃水資源論證、建設項目水資源論證和水資源區域評估。3類水資源論證工作在論證范圍、論證深度和論證尺度上有所不同,相互聯系,形成了完整的水資源論證體系,各自側重點見表1。

表1 三類水資源論證的側重點

上述3類水資源論證工作也具有明顯的層次和指導關系,具體體現在:

(1) 已開展規劃水資源論證的區域,如變化影響較小,滿足管理要求的,可不再進行水資源論證區域評估。

(2) 已進行規劃水資源論證并納入規劃內的建設項目,可合理簡化建設項目水資源論證內容,或填寫建設項目水資源論證表。

(3) 已實施水資源論證區域評估范圍內的建設項目,采用取水許可告知承諾制,具體要求由地方主管部門制定。

2 規劃水資源論證難點

2.1 論證必要性問題

在實踐中發現各地對哪些項目需要進行規劃水資源論證仍不明確,常常出現應當進行規劃水資源論證的項目沒有進行論證,部分取用水量很小,對區域水資源管理影響很低的項目卻又被要求進行規劃論證的情況,造成了資源浪費。針對此情況,應從定性和定量兩方面評估項目是否需要進行規劃水資源論證。

從定性的角度來看,符合以下條件的項目應進行規劃水資源論證工作。

(1) 對于國家經濟社會發展相關的工業、農業、能源等專項規劃,以及對城市總體規劃、重大產業布局和各類開發區規劃等會產生重大影響的規劃,在編制過程中都應進行規劃水資源論證。

(2) 已審批的相關規劃,規劃內容有重大調整的,應當重新開展論證。

(3) 屬于省、市人民政府基于實行最嚴格水資源管理制度,擴大水資源論證工作范圍的規劃。如深圳市要求城市總體規劃、開發區規劃、重大產業基地規劃、重點發展項目應編制規劃水資源論證專題,其他規劃應在規劃報告中設立單獨章節進行規劃水資源論證。

(4) 有專門法律規定,明確需展開規劃水資源論證的規劃。如《中華人民共和國黃河保護法》要求黃河流域內涉及水資源開發利用的規劃,如未經論證或者經論證不符合水資源強制性約束控制指標,規劃審批機關不得批準。

從定量的角度來看,對于取用水量確實較小的規劃項目,不建議做規劃水資源論證。但考慮到水利部進一步強化規劃水資源論證的要求,建議對于取水量較少且取退水確對周邊影響較小的規劃,可改為填寫規劃水資源論證表,進一步探索建立水資源論證工作的信用評價制度。

2.2 論證重點問題

在規劃水資源論證實踐中發現,在進行水資源論證的過程中,往往存在論證重點不清晰、論證深度不足、部分規劃項目難以入手的問題。這主要是因為不同類型規劃論證所參照的基礎和評判的依據不相同,在內容和重點上也存在差異[6]。針對不同規劃類型,應選擇明確的論證內容、界定清晰的論證對象和科學合理的論證深度。

(1) 對于宏觀性的規劃,水資源論證應在規劃需水量的基礎上,考慮區域的水資源承載能力,涉及境外調水的,應著重考慮流域水量分配的要求。重點論證規劃所在區域可為規劃提供的取水水源及可供水量,對規劃布局和規模等提出意見和建議。

(2) 對于工業、農林畜牧、能源、交通、市政、自然資源開發等專項規劃,需基于專業特點,從需水規模和用水效率指標合理性,水資源配置方案可行性、合理性以及與流域綜合規劃、水資源綜合規劃的符合性和協調性,規劃實施影響等方面論證規劃方案布局、結構和規模的合理性。

(3) 對于重大產業、項目布局的規劃,重點從產業布局與流域區域水資源條件的適應性、用水工藝與節水技術的先進性、水資源配置方案的合理性及可靠性,以及取退水對水資源水生態、第三方取用水影響等方面,論證規劃的產業結構、發展規模、項目布局等的合理性。

(4) 對于開發新區、重點區域發展等規劃,重點分析規劃需水量及用水結構的合理性、節水先進性、區域水資源條件及承載狀況、水資源相關管控指標等,評估水資源配置方案合理性、可行性,分析水資源對規劃實施的保障程度,論證水資源條件支撐規劃實施的可達性和合理性。

2.3 管控指標符合性問題

2011年中央1號文件和中央水利工作會議明確要求實行最嚴格水資源管理制度,確立水資源開發利用控制、用水效率控制和水功能區限制納污“三條紅線”。規劃水資源論證過程中需要闡述規劃所在區域的最嚴格水資源管理三條紅線控制指標及指標落實情況。

各省市在執行最嚴格水資源管理制度的過程中,雖然取得了積極的成果,但是上一階段的水資源“三條紅線”劃定時間節點為2020年,2020年后的控制目標應根據下達指標情況另行制定。而新一階段的工作目標下達進度較慢,直到2022年才通過《水利部 國家發展改革委關于印發“十四五”用水總量和強度雙控目標的通知》《廣東省“十四五”用水總量和強度管控方案》等文件,將水資源開發利用控制紅線、用水效率控制紅線兩條指標分配到市一級,而區一級分配指標還未下達。此外,部分地區新一階段水功能區限制納污紅線指標還未下達,這主要是由于在上一階段中,大部分地區已經完成了水環境整治和黑臭水體消除工作,水功能區水質達標率已經處于較高水平,進一步下達指標的意義不大,應該進一步細化相關指標,以發揮“回頭看”的監督作用,確保生態文明建設落到實處。

此外,如何進行水資源管控指標符合性判定,是目前水資源論證的一大難點。如前所述,水資源管理“三條紅線”僅劃分到區一級,但對于規劃水資源論證工作,尤其是對于部分較小的規劃項目而言,區一級的管控指導意義較差。將管控指標通過時間和空間兩個尺度分解會具有更好的實際操作指引性。例如,一方面,各區可以將區用水總量控制線分配到街道層面;另一方面,通過每個社區現狀用水水平和分配用水控制總量的比較,可得到允許新增用水量的定額,再將此定額進行年際分配,則可確定出該街道每年允許新增用水定額。該指標可以直接指導規劃項目的符合性判定,也有助于推動計劃用水與定額管理結合向定額管理轉變,強化用水定額在水資源管理中的約束作用,加快水平衡測試推廣工作。

2.4 節水評價指標的選擇問題

規劃水資源論證工作的另一關鍵點為節水評價,應結合不同規劃的類型和特點,合理選取節水評價指標,進行綜合評價。由于對于指引性指標的選取無強制性規定,各編制人員在指標個數和指標數值的選取上具有很大的自主性,一定程度上造成了評價過程的混亂,使評價結論缺乏說服力。參考水利部辦公廳《規劃和建設項目節水評價技術要求》《廣東省規劃和建設項目節水評價技術指南(試行)》、DB44/T 1461-2021《用水定額》,總結出6類共20項評價指標,并根據規劃類型進行選用推薦,詳情見表2。建議在評估中應至少選取4個指標,通過綜合分析選用指標與管理指標、相關標準、相關規劃的相符性,結合水資源條件及水資源承載狀況,節水指標選取的先進性,客觀科學地作出節水評價。水資源超載地區或缺水地區選用指標應對照國內(外)同類地區先進水平,其他地區選用指標應優于國內同類地區平均水平。

表2 節水評價推薦選用指標

3 深圳市規劃水資源論證案例

深圳市南山區某更新項目位于南山區粵海街道,項目預測日均用水量3 849 m3/d。因暫無水資源論證區域評估結果,同時為深圳市城市更新重點片區重點項目規劃,屬于深圳市有條件地區逐步擴大水資源論證工作范圍,需要進行規劃水資源論證。由于該項目規模較小,上位資料指導性較低,在規劃水資源論證工程中遇到了一些典型問題,并探索出部分創新經驗。

3.1 水資源管控指標符合性

根據《深圳市2021年～2030年用水總量控制指標分配方案》,深圳市用水總量采用廣東省下達的21.13億m3/a控制指標,分配給南山區年用水定額為2.30億m3。另根據《2020年深圳市水資源公報》,2020年南山區用水量合計2.19億m3(扣除農業及生態用水),顯然該指標無法直接應用于本項目的水資源管控指標符合性分析。

鑒于此,有必要將該指標分配到更小的面積以及逐年時間尺度上。《深圳市南山區分區規劃》中為了細化市政工程規劃,將南山區全區分為11個分區,后續市政詳規也在該分區基礎上將市政業務(負荷)、設施從分區層面來落實,并通過法定圖則基礎水量、城市重點片區水量、城市更新水量3個方面確定了各分區遠期自來水和再生水使用占比情況。通過將現狀用水量、遠期用水量定額、遠期再生水使用量按照各分區占比進行分配,可以得到各分區規劃水平年(2030年)允許新增用水定額,詳見表3。

表3 允許新增用水量計算

參考南山區再生水系統建設進度,將此新增用水定額總量基于逐年減少的原則進行年時程上的分配,可得該分區中每年新增用水增量定額,該值可以輔助管理部門進行計劃用水決策,如圖1所示。

圖1 NS4分區年允許新增用水量分配Fig.1 Allocation of annual allowable new water consumption in NS4 zoning

通過分析項目所在分區內近期其余3處需新增用水項目的資料,得出該片區內項目新增用水為8 953 m3/d,小于2025年前該片區可分配新增用水量15 479 m3/d的限額,因此符合區域水資源管控指標。

該論證方法避免了因管控指標和項目規模不匹配導致的規劃水資源論證深度不夠的問題,真正做到了以水定城、以水定地、以水定人、以水定產,有助于推動計劃用水與定額管理結合向定額管理轉變,強化用水定額在水資源管理中的約束作用。

3.2 節水評價

本項目為城市更新項目,為了使節水評價結論較為綜合全面,選用了針對該類項目具有代表性的再生水代替自來水比例、節水器具普及率、城市居民生活用水量、供水管網漏損率4個指標進行綜合評價。

非常規水資源方面,由于本項目位于再生水管網布置區域內,要求綠化用水、道路清掃、洗車用水使用再生水,集中商業、辦公樓宇沖廁用水建議使用再生水。綠化澆灑用水根據GB 50015-2019《建筑給排水設計標準》中綠化要求計算;洗車用水根據DB44/T 1461-2021《用水定額》中小型車洗車標準計算;商業樓宇沖廁用水比例按照GB 50336-2018《建筑中水設計標準》替代率計算。總計得項目內再生水使用量780 m3/d,再生水替代自來水比例為20.26%,可滿足廣東省建設節水型社會15%的評價標準和國家節水型城市考核指標20%的要求。

項目現狀為城中村,節水水平較差,未廣泛使用節水器具。通過整體拆除重建,本項目規劃新建筑的衛生器具全部采用節水型衛生器具,則節水器具普及率為100%,符合《廣東省規劃和建設項目節水評價技術指南(試行)》中節水型社會評價標準中節水型社會評價標準為100%的要求。

規劃范圍內人均用水量約為217 L/(人·d)。符合《廣東省規劃和建設項目節水評價技術指南(試行)》中國家節水型城市考核指標對城市居民生活用水量在150～220 L/(人·d)的要求。

現狀規劃范圍內部分供水管網漏損情況嚴重,高于深圳市平均水平。通過拆除重建、統一重新敷設供水管網,可以控制供水管網漏損率低于7%,符合深圳市節約用水規劃指標體系中供水管網漏損率目標。

3.3 實施影響分析

本規劃水資源論證為科學評價規劃實施影響分析,通過取、供、用、耗、排平衡分析,從如下幾方面進行綜合影響評價并提出相應策略建議,使得論證整體邏輯清晰,確保了規劃水資源論證落到實處。

(1) 通過分析規劃布局與項目水資源空間分布、供水水源布局規劃、供水實施規劃、水資源配置成果的適應性,論證項目對水源環境造成的影響。

(2) 根據本規劃區給水量預測,論證對區域現狀和規劃供水設施的負荷影響。

(3) 通過承載力分析,論證規劃對區域供水干管系統和對第三方取用水的影響。

(4) 通過退水分析,論證規劃對排水系統承載力和污水處理設施的影響。

(5) 通過海綿城市分析,論證低影響開發下區域雨洪韌性。

4 結 語

規劃水資源論證作為中國水資源論證制度體系中重要的一環,是促進經濟發展方式轉變,建設節水社會的重要制度支撐,也在實踐過程中發現了各類問題。如何將規劃水資源論證做到實處,真正做到“以水定城、以水定地、以水定人、以水定產”,實現人與自然的和諧共生,還有賴于技術同儕和管理部門積極合作,探索新機制新模式。