為長城保護夯實法治根基

劉華東

為長城量身打造法治“鎧甲”

今年1月起，《山東省齊長城保護條例》正式實施。這段修筑于春秋戰國時期、我國現存有跡可考最古老的長城，穿上了為其量身打造的法治“鎧甲”。山東也成為繼北京、甘肅、山西、寧夏、河北等省市區后，又一個出臺長城保護地方性法規的省份。

自1987年長城被列入世界遺產名錄以來，以《保護世界文化和自然遺產公約》為圭臬，我國已逐步建立起以文物保護法和《長城保護條例》為主體、地方性法律法規為補充的法制體系。2019年，文化和旅游部、國家文物局印發《長城保護總體規劃》，明確了長城保護、傳承、利用相關工作原則、目標、內容及管理要求，為長城保護修繕提供指引。

既然已有國家層面的文物保護法和《長城保護條例》，各地為什么還要出臺長城保護地方性法規？

記者采訪了解到，各地地方性法規的出臺實施，既是在總結長城保護實踐經驗基礎上對上位法相關規定的細化、補充，也充分考慮各地長城保護面臨的具體問題，實事求是劃定保護紅線。《山東省齊長城保護條例》著力解決齊長城保護職責存在保護與利用“兩張皮”、跨邊界管理相互推諉等現象，創新規定線性文化遺產保護相關要求；《河北省長城保護條例》強調規范完善保護責任、健全保護體制機制、發掘長城利用的文化價值和精神內涵、充實監管方式等內容。河北省秦皇島市在全國首創長城保護員制度；寧夏鹽池縣首開古長城認領保護制度；京津冀三地簽署《關于全面加強京津冀長城協同保護利用的聯合協定》，聯手推進長城文物保護與利用……隨著各地法治實踐不斷推進，長城保護管理體制也在不斷完善。

這些為各地長城保護“量體裁衣”的地方性法規，不僅充實細化了長城保護法律體系，也為上位法修訂奠定了良好基礎、提供有益參考。

長城保護法律亟待修訂，已成為不少學者、業界人員的共識。中國長城學會副會長董耀會表示，2022年全國文物工作會議提出“保護第一、加強管理、挖掘價值、有效利用、讓文物活起來”的工作方針。面臨新時代文物保護新形勢和新要求，長城保護條例等相關法律也需與時俱進，加大以法治方式保護長城的力度。2019年7月，中央全面深化改革委員會通過《長城、大運河、長征國家文化公園建設方案》，要求深化長城沿線文物和文化遺產保護法律問題研究和立法建議論證，推動保護傳承利用協調推進理念入法入規，也對長城保護立法修法提出相關要求。

“目前，文物保護法修訂草案已提請全國人大常委會審議。長城沿線各地先行先試出臺的長城保護相關地方性法規，或將成為《長城保護條例》等法律修訂的有益借鑒。”董耀會說。

有效形成監、管、護的保護合力

省級文保單位“三十二長城”被攔腰挖開一個缺口，造成不可逆破壞，竟然僅僅因為兩名施工人員“為節省路程，方便挖掘機通行”。今年8月，山西右玉縣這起破壞長城案件曝光后，在網絡上掀起了幾乎“一邊倒”的輿論譴責。

“天下之事，不難于立法，而難于法之必行。”盡管保護長城的法網越織越密，可是在長城沿線，人為破壞行為并未完全消失，健全長城保護長效機制依舊任重道遠。

未經文物管理部門審批，某影視公司擅自在位于寧夏靈武市寧東鎮清水營村的清水營城址內搭建影視拍攝基地，致使墻體遭到嚴重破壞；在甘肅省武威市涼州區，有的長城墻體被村落和農田包圍，甚至成為當地居民的宅院墻、圈舍墻和人行道；在河北易縣，某石料加工企業非法占用長城保護范圍、建設控制地帶和林地，建設石料加工廠，對長城遺跡的歷史風貌、環境風貌以及林業生態環境造成嚴重損害……今年4月，最高檢和國家文物局曾聯合發布長城保護檢察公益訴訟典型案例，涉及河北、陜西、甘肅、青海、寧夏等多個省區，包括燕、秦、明等多個時期的長城。

在督促保護清水營城址行政公益訴訟案中，靈武市人民檢察院不但通過公開宣告發出訴前檢察建議，促使清水營城址受損部分得到恢復，木質違法建筑全部拆除，還督促當地對清水營城堡周邊長城文化資源保護、利用、研究和管理現狀進行評估，細化長城沿線保護區和管理規定。在甘肅省督促保護長城行政公益訴訟案中，促進整改基礎上，甘肅檢察機關推動武威市政府專門設立長城文化保護研究院，在每個縣（區）設立長城文化保護站，出臺《武威市長城巡查檢查辦法》，強化常態監管。在這些案例中，檢察機關既充分發揮公益訴訟各類監督方式督促公益修復，更注重通過辦案促進健全文物保護長效機制。

寧夏回族自治區人民檢察院第六檢察部副主任張福宇表示：“在開展長城保護方面，檢察機關既依法監督又協調支持，與行政機關形成良性互動，助力行政機關解決履職中遇到的困難，推動其依法履職、嚴格執法、自我糾錯。檢察機關與相關部門在各自履職中，共同推動問題解決，形成保護、利用、研究和管理互相融合、互相促進的良性機制，維護法律統一正確實施，形成長城保護工作的監、管、護合力，有效激發了長城保護動能。”

讓文物保護與文化旅游和諧共生

近日，在北京市延慶區八達嶺長城西段，一處建筑基址出土多枚堪稱簡易版“古代手榴彈”的石雷。據考古人員介紹，這是北京長城考古首次發現“武器倉庫”。

隨著長城國家文化公園建設的不斷推進，從搶救性保護到預防性保護，再到研究性修繕，長城本體保護工作不斷加速升級。長城文化旅游觀光帶、長城文化節、長城論壇、長城音樂會等品牌活動和各類長城文創商品，也讓長城的文化價值不斷得以展現。

而在這個過程中，始終存在著東部與西部地區、開發成熟和未開發長城之間保護力量的不平衡。根據北京市懷柔區發布的數據，9月29日至10月6日攀爬未開發長城專項整治期間，工作人員累計勸阻攀爬未開發長城人員2650人次，車輛305輛次。董耀會介紹：“在西北省份，黃土夯筑的長城風化、自然毀損十分嚴重，如果不能及時進行保護性修繕，倒塌的地方將會越來越多。”

如今，在長城邊開荒種地、私取墻土的行為幾近消失，而隨著交通的便利、人們生活方式的改變，西部風光備受戶外愛好者、影視制作者青睞，又讓長城保護面臨新挑戰。“這些地區長城保護仍處于較粗放的狀態，長城保護的調查整理、內涵挖掘、旅游利用、對外宣傳等工作大多還未有效開展。”張福宇告訴記者，“長城不僅具有重要的文化歷史價值，也具有旅游開發價值。如何在厘清保護邊界的同時，讓人與長城相互滋養，是長城保護中的難點，這也是公益訴訟的又一待破之題。”

采訪過程中，多位受訪對象均表示，隨著實踐發展，長城考古、保護、修繕的資金投入、技術水平、科技含量等越來越高。在此基礎上，更應該進一步深入挖掘長城文化內涵和特殊的歷史文化價值，爭取更多社會力量積極投入到長城保護中。“長城保護任重道遠，僅靠文物部門是遠遠不夠的，還要擴大公眾的參與權和話語權，激發社會各界能量，依法、有序、科學參與長城保護工作，讓大家都能為長城保護做力所能及的事。”董耀會說。

張福宇認為，檢察機關應加強與相關職能部門溝通對接，大力促進文物保護與文化旅游融合，推動地區文化、社會和經濟的提質發展，積極做好公益訴訟檢察的“后半篇文章”。

（摘自10月21日《光明日報》。作者為該報記者）