農村土地信托中政府角色的錯位以及優化

邱俊杰

（江西財經大學法學院，南昌 330000）

2018 年修訂的《中華人民共和國農村土地承包法》（以下簡稱新《承包法》）將土地經營權作為一項獨立的權能予以確立，農村土地“三權分置”理論得到正式確認。2020 年《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）的出臺也落實了有關“三權分置”的要求，為相關利益主體提供更充分的保護，有效激發農戶流轉土地的積極性。本研究討論的土地僅指通過家庭承包方式取得的農用地，不包括農村宅基地、建設用地等土地。相較于農村土地出租、轉讓、入股、互換等常規流轉方式，農村土地信托是一種新型的土地流轉方式，而透過浙江“紹興模式”、安徽“宿州模式”和湖南“益陽模式”等實踐中的經典模式，發現信托有利于發揮土地的效益，推動農業產業結構化調整，農村土地信托制度的必要性和可行性也已經在理論界達成了共識［1］。但是傳統信托模式在實踐中仍暴露出對土地這一特殊信托客體處理上的缺陷，政府身份的越位、缺位是其經典表現。政府角色錯位問題與農村土地信托法律關系建立同時產生，對該問題的探討是完善相關制度的基礎。為實現農村土地信托制度的良性發展，有必要對其問題進行分析梳理，在理解其本質的基礎上進行相應優化。

1 中國農村土地信托實踐經典模式中的政府角色

信托秉持“受人之托，代人理財”的理念，由委托人將自己所有的財產作為信托財產交由受托人代為理財，所獲收益可為“自益”，即由委托人享有；也可為“他益”，即由非委托人享有。在理想化狀態下，應當由擁有土地經營權的農戶作為委托人將土地交由受托人代為理財，農戶作為農村土地信托的委托人符合《中華人民共和國信托法》（以下簡稱《信托法》）的規定，理論界也對此達成了共識［2］。同時，基于土地的公益性，其事關農戶的生存以及中國土地政策，政府作為公權力機關理應成為農村土地信托中的監督者，發揮應有職能。本研究選取浙江“紹興模式”、湖南“益陽模式”、安徽“宿州模式”和江蘇“無錫模式”作為典型樣本進行比較分析（表1），發現政府存在角色錯位，未充分發揮其監督、引導和服務等職能。

表1 實踐中4 種經典信托模式結構對比

政府角色錯位主要表現為越位和缺位2 個方面。一方面，政府越位成為信托當事人，以委托人或受托人的身份參與農村土地信托活動。在“宿州模式”中，區政府以委托人身份參與農村土地信托，集中管理農戶土地并與安徽帝元現代農業投資發展有限公司（以下簡稱“帝元農業公司”）簽訂信托合同，直接擔任信托合同的當事人。在“益陽模式”中，信托公司由益陽市草尾鎮政府直接出資成立，由政府設立的信托公司管理農戶土地，發放土地流轉金，該做法可能會對信托市場和政府公信力帶來不利影響。而“紹興模式”的信托委托人是村委會，該模式是先由村委會與有土地信托意向的農戶達成土地使用權轉讓協議，再由村委會和農業大戶達成土地使用權轉租協議。雖然政府并不是該法律關系的當事人，但村委會和政府之間并非是委托關系，村委會很難以村民集體的利益對抗政府［3］，因此本質上“紹興模式”中政府仍屬于信托當事人。在“益陽模式”中出現了政府頻繁調整土地流轉金的情況，越位干預了本該由市場調節的信托定價［4］。

另一方面，政府越位導致農戶權益保護的缺位。在“宿州模式”中，區政府選擇帝元農業公司作為受托人，但未參與到信托合同的草擬過程中，使農戶的權益未得到有效保護。在“益陽模式”中，政府選擇土地實際經營人時，未選擇合適的土地實際經營人，后期土地承包公司無力支付土地流轉金，導致農戶權益受損。

4 種經典模式中“無錫模式”更符合農村土地信托的理想化狀態，因為“無錫模式”中的合作社是由村集體的農戶自發組成的，信托行為充分反映農戶意志。“紹興模式”“益陽模式”以及“宿州模式”都存在政府越位成為信托當事人的情況，而政府越位成為信托當事人也導致了農戶權益保護的缺位，在越位、缺位行為的相互作用下，最終使政府角色錯位。

在農村土地信托發展初期，受限于農戶認知水平、農村土地信托中介機構缺失等客觀因素，農村土地信托活動的開展需要引路人，政府為促進農業現代化而介入信托活動是其履行職能的表現。從經濟學的角度來看，政府積極參與農村土地信托，以其公信力為依托，能夠打消農戶的顧慮，最大程度發揮土地規模化、集約化的效果，避免單個農戶作為主體而產生高額的運行費用，進而為信托雙方當事人帶來可觀的利益。但由于法律的滯后性，中國法律并未對農村土地信托這一新型土地流轉方式進行詳細的規定。為實現農村土地信托的良性發展，有必要進一步明晰農村土地信托中政府的角色，并在其基礎上推動政府角色的轉變。

2 有限政府理論對政府角色轉變的啟示

有限政府是指政府的社會管理及經濟管理職能應當受到法律和社會的嚴格限制和有效制約。政府與公眾之間是平等自由狀態下的契約關系，公民為了享有更好的生存環境將權力授予政府，獲得授權的政府并不意味著享有公民擁有的全部權利，其擁有的權利只是公民權利的一部分。政府的職能與權利相對應，因此，政府職能是有限的。有限政府理論與當下“放管服”改革的大背景相吻合，“放管服”改革的根本目的是轉變政府職能，其目的實現方式是要求政府成為一個“有限政府”，收縮政府的權利，擴大市場機制。

2.1 政府的能力有限

有限政府意味著政府能力是有限的。受限于人員、編制等客觀因素，政府需要與企業、非營利組織、公民共同治理和共同管理。反觀在農村土地信托中，地方政府不僅要完成招商引資的任務，促成土地流轉，發展地方經濟，還需要保護農戶的權益，地方政府在農村土地信托中仍然扮演全能政府的角色，但全能政府角色與有限政府理論和中國“放管服”改革背景相沖突。合理界定政府在農村土地信托中的主體行為界限，將政府直接參與農村土地信托轉移到利用法律、政策、財政等手段間接參與農村土地信托，充分發揮信托制度的市場調節作用，是政府角色轉變的重中之重。

2.2 政府的目的有限

有限政府意味著政府目的是有限的。政府的核心作用是保護人民的利益，具體到農村土地信托中，地方政府同樣應當體現其人民性，市場經濟以追求私益為目標，但農村土地信托中帶有強烈的公益性，任由市場調節不利于農戶權益的保護。政府作為公共利益的維護者，在農村土地信托中，應堅定地站在農戶的立場上，維護農戶的各項權益。

2.3 政府的權力有限

有限政府意味著政府權力是有限的，國家之所以擁有治理社會的強大力量，關鍵在于它代表著最廣大公民的共同意志［5］。為了防止公民權利受到侵犯，有必要界定權力與權利的邊界，而法律規定是政府行政行為的重要依據。在農村土地信托中，地方政府過度參與微觀經濟領域，這是地方政府未明確其行為的法律邊界的表現，地方政府的行為均應在《民法典》、新《承包法》和《信托法》等法律法規規定的范圍內做到依法行政。

3 政府角色錯位所導致的問題

3.1 農戶主體地位邊緣化，農戶權益保護不足

《信托法》在信托財產的歸屬上明確規定，“委托人將其財產權委托給受托人”，即明確規定了信托財產應當轉移至委托人，信托財產的轉移也意味著農戶在農村土地信托期間不能再占用使用土地，農戶將與土地相“分離”。理論上，農戶雖然與土地相“分離”，但當發生對農戶不利的情況時，農戶能夠依托《信托法》賦予其知情權、撤銷權、終止權等權利，采取提前終止信托計劃、請求賠償等手段及時止損，以維護自身權益。但在農村土地信托實踐中，政府往往居于主導地位，這就導致了農戶在農村土地信托關系中地位的邊緣化，其權利無法順暢行使，權益難以得到有效救濟。

當政府作為農村土地信托的委托人參與信托活動時，與信托公司簽訂信托合同，由于政府充當了信托合同的當事人，導致農戶被排除在農村土地信托合同關系人之外。如在“宿州模式”中，區政府與帝元農業公司簽訂的信托合同約定，區政府為信托的委托人及受益人，當農戶發現信托存在對自身不利的情況時，由于農戶并非信托合同的當事人，因此無法順暢地行使《信托法》賦予的權利。盡管農戶作為理論上的委托人，但在農村土地信托過程中，他們既不是信托的直接委托主體，也不是訴訟中的原告，即使農戶發現委托人存在危害自身權益的可能，也只能寄托于政府行使權利提供救濟，若政府怠于履行權利，農戶的權益便難以得到有效救濟。

當政府作為農村土地信托的受托人參與信托活動時，農戶與政府出資設立的信托公司簽訂信托合同，但由于政府和農戶地位的不平等以及缺少相應的制衡機制，農戶的主體地位同樣被邊緣化。政府設立的信托公司能否維持獨立性并充分考慮農戶的權益，較大程度上取決于政府的自我約束。如在“益陽模式”中，政府出資設立的信托公司在選取土地承包商時，為了完成政府的土地流轉考核指標，盲目下調選取標準，選取的并非是對農戶有利的承包商。面對政府對農戶權益的損害，由于缺乏相應的異議渠道，農戶的權益難以得到有效保護。因此，政府在農村土地信托角色中的錯位，直接導致了農戶主體地位邊緣化，不利于農戶權益的保護。

3.2 政府職能邊界模糊，公信力易受損害

在農村土地信托實踐中，政府肩負發展地方規模經濟和保護農戶權益的雙重職責。為推動農村土地信托發展，促進地方規模經濟，政府直接參與農村土地信托活動，造成了政府既是“運動員”又是“裁判員”的困境，而在該困境下政府職能模糊，易造成政府公信力受損。

一方面政府的常規職能是一般公共服務，具有普遍性和公益性；另一方面成為信托當事人則意味著政府將參與營利性服務。當政府同時扮演這兩種角色時，兩種利益隨之發生了沖突。如“宿州模式”中存在政府為了達成土地流轉考核指標，而忽視個別村民意愿，強行進行土地流轉的情況［6］。長此以往，政府職能邊界的模糊易滋生農村土地信托中的腐敗，削弱人們對政府的信任和支持，導致政府公信力受損。因此，為了明晰政府職能，維護政府公信力，有必要將政府置于流轉雙方之外，提供政府角色轉變的空間。

3.3 農村土地信托政治化，信托效能無法發揮

信托的本意是將財產交給專業人士打理，由專業人士進行評估并參與運作，信托制度優化資源配置功能的發揮，需借助市場調節的力量。但實踐中由于政府角色的錯位，政府過度參與農村土地信托活動，使得農村土地信托政治化。如“益陽模式”中，政府頻繁調整土地流轉金，以確保各農戶收益的平均，平均主義并不等于公平主義，平均主義雖然能在短時間內帶來農村土地信托的繁榮，但政府的行政力量會干涉市場的公平競爭，削弱市場的調節作用［7］，不利于農村土地信托的長遠發展。

同時，面對農村土地信托政治化，當政府作為農村土地信托的委托人參與信托活動時，信托公司也會考慮在運營農村土地時，其決策是否會遭到政府的干擾，能否獨立對信托財產進行運營等問題，這些顧慮在一定程度上會打擊信托公司參與農村土地信托的積極性；當政府作為農村土地信托的受托人參與信托活動時，由政府出資設立的信托公司將會壟斷受托人主體市場，農戶無法憑借自身意志選擇受托人，其余信托公司也無法公平參與市場競爭。由此可見，農村土地信托政治化會抑制信托制度效能，而農村土地信托政治化的根源問題是政府角色的錯位。

4 農村土地信托中政府角色轉變的建議

基于法律制度無法在短時間內改變的現實，應積極探索符合現行法律規定的信托模式，并以此為依托嚴守保護農戶權益原則，明晰政府價值取向，但政府角色錯位問題最終需要回歸到法律層面，通過法律法規對政府行為的邊界予以明確。

4.1 探索“慈善信托+農村土地信托”模式，改變政府參與方式

為實現農村土地信托中政府角色轉變，可以構建“慈善信托+農村土地信托”模式（圖1）。一方面，該模式為政府角色轉變提供足夠的空間，能更好地厘清政府的角色，使政府既不越位也不缺位；另一方面，該模式具有匯集社會資金、提高信托公司積極性、實現“慈善+信托”作用疊加等優勢，可以更好地發揮信托制度鞏固脫貧成果，推動鄉村振興。

圖1 “慈善信托+農村土地信托”模式

第一，政府依托慈善信托減少直接參與，不越位。“慈善信托+農村土地信托”模式即首先由政府對信托公司進行公開招標，選出符合資質的信托公司，政府先行導入扶貧財政資金，與信托公司簽訂慈善信托。慈善信托的目的是扶貧，內容包括信托公司為農戶設計農村土地信托產品以及產業升級等有利于鄉村振興的舉措，由信托公司主動對接農戶，開展農村土地信托活動，政府提供輔助性工作并監督信托公司。政府無需直接參與到農村土地信托中，依托慈善信托讓信托公司積極促成農村土地信托，減少政府的直接參與，降低政府對信托活動的干預。

第二，政府通過間接參與回歸政府本位，不缺位。首先，農村土地信托不同于其他信托產品，土地是農民的根基，是農村發展的基礎，土地收益是農民生存最基本的保障，其承載著社會保障的功能。其次，相較于其他土地流轉方式，信托需要將土地交由專門的信托機構，農戶較難了解到信托公司內部的運作，在信息不對稱的背景下，農戶將承擔較大的風險。因此，政府仍應參與到農村土地信托中，發揮其監督職能，保護農戶權益，嚴格管控土地用途，確保土地制度有序運行。在“慈善信托+農村土地信托”模式下，政府基于對慈善活動的監督義務，成為與農村土地信托交易關系隔離的外部監管者，政府通過《中華人民共和國慈善法》（以下簡稱《慈善法》）第10 章專章規定的“監督管理”，對信托公司是否依照約定使用信托財產進行監督，政府未直接參與到農村土地信托交易關系中，能夠把精力集中在提供更好的服務上。

第三，農村土地信托和慈善信托相結合能夠起到鞏固脫貧成果、推動鄉村振興的作用。首先，慈善信托不排除社會資金的進入，其能夠發揮平臺作用，匯集社會各類資金，探索精準防貧長效機制建設，持續助力鞏固脫貧攻堅成果。其次，慈善信托的設立為信托公司設計農村土地信托產品提供了前期資金支持，信托公司將更積極地與農戶對接，發揮其專業優勢，因地制宜設計農村土地信托產品，確保土地發揮最大效益，增加農戶收入。最后，農村土地信托能夠加快土地流轉，實現農村土地適度規模耕種，加快農業現代化進程；同時慈善信托可配合農村土地信托，開展農業基礎設施扶貧、農業技術教育扶貧、就業扶貧等活動，完善農村產業結構，吸引人口回流，二者相結合發揮“1+1＞2”的效果。

4.2 嚴守保護農戶利益原則，明晰政府價值取向

不同于傳統由政府主導的農村土地信托模式，政府既是代表自身利益的交易方，又是與交易關系隔離的監督者，雙重角色困境使得農戶利益保護不足；在“慈善信托+農村土地信托”模式中，由于政府參與方式的改變，政府角色困境得以打破，根據有限政府理論，政府應做好農戶利益的維護者，嚴守農戶利益保護原則，維護農戶的各項權益。為做好農戶權益的維護者，政府強調從義務和提供救濟2 個方面對農戶權益進行保護。

一方面，強調信托公司的信義義務。在“慈善信托+農村土地信托”模式中，信托公司是慈善信托和農村土地信托的受托人，其管理著雙重資產，處于整個模式的中心位置，連接著其他信托相關人。因此，應強調信托公司需嚴格遵守信義義務，按照合同要求整合雙重信托事務；謹慎運營信托業務，基于自身專業分析，做出最有利于委托人的決策；應避免關聯交易，不得利用信托業務為自身及其所屬公司謀取不正當利益。政府在簽訂慈善信托協議時，對信托公司的信義義務予以強調，表明對違反信義義務的行為進行追責的決心，并在整個信托運行過程中，將信托公司對信義義務的履行作為重點監管對象。同時，根據《中華人民共和國慈善法》第49 條規定，慈善信托的委托人根據需要可以確定信托監察人。因此，讓農戶作為信托監察人參與對信托公司信義義務履行的監督，在強化農戶主體地位的同時，也實現了多元化監督。

另一方面，提供農戶權利的救濟路徑。若信托公司違反慈善信托的信義義務，政府能夠憑借行政力量對信托公司予以問責，督促信托公司履行信義義務；若信托公司違反農村土地信托的信義義務時，由于政府并非農村土地信托的直接參與者，不能利用行政力量直接干預糾紛的解決。在農村土地信托實踐中，農戶相較于信托公司處于弱勢地位，舉證、協商及訴訟等方面的能力較弱，政府應幫助農戶行使權利。當存在糾紛時，可由政府牽頭對農戶或信托公司反饋的問題進行組織溝通，再聯動人民調解員、法律援助律師等共同參與，促使雙方充分協商，以調解方式化解矛盾。若無法以調解方式化解糾紛，鑒于農村土地信托涉及領域過于專業，應強化法律援助部門的職權，積極開展農村土地信托的法律援助工作。

4.3 完善法律法規，明確政府行為的邊界

農村土地信托涉及《信托法》、新《承包法》《民法典》等法律法規，其獨特性和《信托法》的宏觀規定形成了鮮明對比，有必要在《信托法》中對農村土地信托進行專章規定，在填補立法空白的同時，有效銜接《民法典》和新《承包法》等法律法規。

在農村土地信托立法過程中，應從以下幾個方面對政府行為進行規范。第一，明確農戶為農村土地信托的委托人。農戶以其享有的土地經營權作為信托財產進行信托，農戶為信托委托人不違反《信托法》的規定，同時理論界對此已達成共識。實踐中，“宿州模式”為了使區政府作為委托人合法化，采取了間接代理形式，即通過簽訂協議將土地集中交由區政府管理，再由區政府作為代理人與信托公司簽訂信托合同，并在合同中約定區政府為信托的委托人和受益人。政府作為委托人即使在形式上符合法律規定，但農村土地信托中體現的是政府的意志，而非權利人農戶的意志，本質上違背了《信托法》第2條中所規定的尊重委托人意愿。同時，明確農戶為農村土地信托的委托人，也意味著農戶能夠完整享有《信托法》賦予的救濟權利，避免主體邊緣化導致的權利行使不暢問題。因此，明確農戶為農村土地信托的委托人是矯正政府角色、防止政府角色錯位的重要基礎。

第二，農村土地信托的受托人應排除政府出資設立的信托公司。信托公司應以信托為業，即使設立人為政府，農村土地信托仍然屬于商業信托。但依據法權理論，政府是典型的行政法律關系主體，只有在行使職能或維護重大公共利益時，才能通過特定方式成為民商事主體［8］。農村土地信托雖然重要，但還未達到事關國家與民族重大長久利益的程度，因此，受托人應排除政府設立的信托公司。

第三，立法明確政府的職責，避免政府不作為。當農村土地信托逐步走向市場化時，應警惕政府不作為。可通過立法對政府土地用途監管、農戶權益保護和土地登記服務等職責予以明確，督促政府履行其應盡的職責，發揮其宏觀調控的作用。同時，由于農村土地信托涉及金融、土地、農業等多個領域，為了防止各部門推脫責任，可考慮在政府內部設立專門的部門，由該部門對農村土地信托監督進行全方位負責。