城市更新改造模式研究
——以五指山市“州府故園”示范區(qū)綜合改造提升工程為例

鄔越

上海市政工程設(shè)計研究總院（集團(tuán)）有限公司 上海 200000

在中國快速城市化的背景下，城市更新成為一個至關(guān)重要的議題。隨著城市人口的不斷增長和經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，許多舊城區(qū)面臨著日益凸顯的挑戰(zhàn)：老舊的建筑、不合理的規(guī)劃布局、交通擁堵等。在這樣的背景下，城市更新成為了提升城市品質(zhì)、優(yōu)化資源利用的關(guān)鍵手段。

1 城市傳統(tǒng)更新模式分類

1.1 自上而下政府主導(dǎo)型

“中國歷來是一個行政主導(dǎo)的國家”[1]改革開放初期，市場經(jīng)濟(jì)體制尚未完善前，大規(guī)模的推到重建并按照當(dāng)時的設(shè)計理念建造起一座座高層商業(yè)和住宅便是當(dāng)時城市更新的主要手法。加之當(dāng)時大多數(shù)居住區(qū)都是以“單位制”存在，政府在城市更新時掌握著絕對的主動權(quán)和決定權(quán)。“城市更新為地方政府所壟斷，從城市規(guī)劃、改造方案、政策下達(dá)到政策實(shí)施，甚至是后期評價都由政府負(fù)責(zé)，且大部分都是可操作范圍比較大的、拆除重建的更新方式?！盵2]“在公權(quán)和資本的雙重影響下，重視城市空間的交換價值而忽視來自于‘下層’的社區(qū)民意”[3]。

深圳羅湖區(qū)舊城更新屬于完全政府進(jìn)行主導(dǎo)的案例，政府前后歷時十年多經(jīng)理了從保護(hù)與改造并存、到大規(guī)模改造，再到改造與保護(hù)并重的三個階段。1989年，政府以有限的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不僅改善城市格局和風(fēng)貌，還保護(hù)、延續(xù)了城市的歷史文化內(nèi)涵；到1993年，深圳房地產(chǎn)日漸興旺，舊城問題日益嚴(yán)重，于是政府將權(quán)力下放，但由于改造工作中缺乏統(tǒng)一的管理和引導(dǎo)，各開發(fā)單位和居民經(jīng)濟(jì)實(shí)力和操作方法的差異，加上局部利益的放大，改造工作出現(xiàn)僵局，使舊城問題更加復(fù)雜化，環(huán)境更糟，經(jīng)濟(jì)水平下降；羅湖經(jīng)濟(jì)的衰退，加上舊城內(nèi)部多年積攢下的問題導(dǎo)致了許多矛盾，于是政府對羅湖舊城進(jìn)行“亡羊補(bǔ)牢”的工作[4]。

由政府主導(dǎo)的城市更新，前期政府負(fù)責(zé)組織編制相關(guān)規(guī)劃和方案設(shè)計，中期負(fù)責(zé)用地拆遷補(bǔ)償和組織方案實(shí)施。開發(fā)商在更新實(shí)施過程中受到政府監(jiān)督，由開發(fā)商造成的問題尚可在更新進(jìn)行中不斷調(diào)整修復(fù)。唯獨(dú)當(dāng)?shù)鼐用窈蜕鐓^(qū)的意愿未能得到充分的了解和尊重。更新過程中的公眾參與往往只是停留在規(guī)劃方案送審前的意見咨詢階段。然而，從長遠(yuǎn)來看，當(dāng)?shù)氐木用袂∏∈钱?dāng)?shù)爻鞘协h(huán)境的最大使用者以及利益最相關(guān)者。

1.2 自下而上居民主導(dǎo)型

上海田子坊是一個著名的居民進(jìn)行自發(fā)性更新作為根本動力的城市更新案例。2004年盧灣區(qū)在《盧灣區(qū)新新里地區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃》中擬將田子坊所在地塊打造成商業(yè)、居住、文化休閑為主題的綜合性社區(qū)，田子坊將被拆除新建成為高樓大廈[5]在拆遷公示發(fā)出后，一部分居民在簽拆遷協(xié)議前便遷出了田子坊，另一部分條件一般多為老年人的居民則留守于此。但是，由于規(guī)劃建設(shè)的調(diào)整，拆遷工作未能進(jìn)行。最初空置的房屋被個別的藝術(shù)家所租用作為工作室，隨著周圍居民發(fā)現(xiàn)出租的房屋能給自己的生活帶來很大改善，越來越多的居民將自己的房子出入給需要空間的藝術(shù)家，尤其是底層房屋的居民。但是，大量的底層房屋的出租，并沒有為二層以上的住戶帶來利益，反而還要承受出租所帶來的吵鬧，大量底層非法經(jīng)營及“居轉(zhuǎn)非”的出租行為使得田子坊內(nèi)的居民矛盾進(jìn)一步加深，常常發(fā)生居民向政府投訴擾民或者吵鬧謾罵的行為，居民成為負(fù)面事件的制造者。

然而，房主利益群體形成一種產(chǎn)業(yè)后導(dǎo)致房屋租金上漲，最終留下的是更加商業(yè)化的文化產(chǎn)業(yè)，整個田子坊由創(chuàng)意性文化慢慢轉(zhuǎn)向消費(fèi)性文化。商業(yè)開發(fā)的成功不能給身在其中的居民帶來持續(xù)的滿足感，隨著時間的推移，新的利益分配也會給田子坊帶來新的矛盾與問題。

2 城市更新利益相關(guān)者分析

利益相關(guān)者是指受某種協(xié)議影響而產(chǎn)生積極或消極聯(lián)系的個人、群體或單位。對解決利益沖突和管理等問題具有重要意義的利益相關(guān)者分析方法是發(fā)展領(lǐng)域比較流行的一種分析工具[6]。本文就居民、政府、開發(fā)商三個主要群體進(jìn)行分析。

2.1 居民

在中國城市更新過程中，居民希望通過城市更新獲得住房改善、城市設(shè)施和公共服務(wù)的提升、增加的就業(yè)機(jī)會，以及商業(yè)和文化發(fā)展帶來的便利。然而，也面臨著遷居成本和適應(yīng)問題、社區(qū)凝聚力下降、房屋補(bǔ)償不足，以及環(huán)境和文化遺失等挑戰(zhàn)。

2.2 政府

在中國城市更新中，政府希望通過城市更新帶來的城市形象提升、經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動以及土地收益增加，提高城市吸引力、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)繁榮和增加財政收入，同時展現(xiàn)了政府有效管理和發(fā)展城市的能力。然而，城市更新過程中所涉及的拆遷和補(bǔ)償問題、社會輿論壓力、歷史文化保護(hù)和環(huán)境問題，對政府來說是需要綜合考慮的問題。政府需要妥善處理居民的抵觸情緒和合理補(bǔ)償問題，平衡保護(hù)文化遺產(chǎn)和推動城市發(fā)展的關(guān)系。從某種意義上來說，政府組織也是一種經(jīng)濟(jì)組織，有自己的經(jīng)濟(jì)利益訴求，在追求政績和“GDP情結(jié)”的支配下，政府有意識地或無意識地采取一些策略實(shí)現(xiàn)自身的利益，這不可避免地會影響公共利益或者損害居民的利益[7]。

2.3 開發(fā)商

在中國城市更新中，開發(fā)商作為參與者之一，希望通過參與城市更新項目獲得土地資源利用權(quán)，通過的更加專業(yè)的投資方向，更加科學(xué)的開發(fā)模式以及精細(xì)化的運(yùn)營手段獲取利潤和市場地位提升，最終增加品牌價值和美譽(yù)度。然而，開發(fā)商在城市更新中也面臨著不可忽視的失去利益。開發(fā)風(fēng)險是其中之一，城市更新項目的高投資可能導(dǎo)致運(yùn)營風(fēng)險增加，需要對市場波動和政策變化進(jìn)行應(yīng)對。此外，土地征用帶來的土地成本增加可能影響項目的盈利能力，而政府對于房地產(chǎn)價格、規(guī)模和功能的限制性政策也可能對開發(fā)商造成限制和挑戰(zhàn)。另一方面，城市更新涉及居民的遷移和生活改變，開發(fā)商可能面臨社會責(zé)任壓力，需要妥善處理與居民的關(guān)系。

3 城市更新改造模式案例研究

不同利益相關(guān)者有著不同的訴求，本文以指山市“州府故園”示范區(qū)綜合改造提升工程為例探討政府主導(dǎo)和社會投資并且公眾參與相結(jié)合的模式如何平衡不同城市利益相關(guān)者，并實(shí)現(xiàn)城市更新的全面效益和可持續(xù)發(fā)展。

3.1 制定完善的城市更新規(guī)劃體系

從整體城市的角度來看，五指山城市更新中如何制定一個良好的更新規(guī)劃體系，便是實(shí)施城市更新戰(zhàn)略的首要基礎(chǔ)。首先要結(jié)合全市發(fā)展的階段和要求，制定城市更新總體規(guī)劃和中長期規(guī)劃。五指山市政府提出“1+3+X”城市更新行動，1為編制城市更新綜合規(guī)劃。3為3個專題研究：州府文化專題、交通優(yōu)化專題、城市設(shè)計專題。X為后續(xù)重點(diǎn)工程建設(shè)。在城市更新的第一階段聚焦核心區(qū)，開展州府文化和核心區(qū)以及城市設(shè)計專題工作，提出近期建設(shè)項目。第二階段為統(tǒng)籌主城區(qū)，圍繞主城區(qū)開展城市更新綜合研究，完成專題設(shè)計工作，提出總體建設(shè)項目庫。第三階段，針對庫中的各項目開展設(shè)計并實(shí)施建設(shè)。政府能夠自身主導(dǎo)并自定的城市更新規(guī)劃體系能夠完成對城市更新方方面面的部署，保障各項目形成“規(guī)劃一批、開工一批、完成一批、準(zhǔn)備一批”的高速良好的城市發(fā)展態(tài)勢?？焖偻瓿沙鞘行蜗筇嵘?，為后續(xù)提高城市吸引力、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)繁榮和增加財政收入打好基礎(chǔ)。

圖1 五指山市城市更新項目庫

3.2 加強(qiáng)配套設(shè)施規(guī)劃

因?yàn)樯鐣统鞘懈律婕暗骄用窨臻g轉(zhuǎn)移、改善民生、完善城市功能、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善生態(tài)環(huán)境等多元目標(biāo)。因此，要想順利推動城市更新的實(shí)施，就得需要做好配套性基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的規(guī)劃建設(shè)與供給。為了將改造后的地區(qū)打造成一個具備多元功能的綜合服務(wù)中心或城市新興中心，更要將被改造地區(qū)與周邊區(qū)域一道，以人為中心，做好高標(biāo)準(zhǔn)的配套設(shè)施或公共服務(wù)規(guī)劃，才不至于讓改造后的區(qū)域變成有城無市、有建筑沒有人的“空城”或“鬼城”[8]。

配套設(shè)施中首當(dāng)其沖的便是道路交通規(guī)劃。不管是服務(wù)當(dāng)?shù)鼐用襁€是考慮外來人員，做好城市道路交通梳理并配建符合人口規(guī)模的公共交通設(shè)施都是城市更新初始階段首先應(yīng)該考慮的。五指山市采取了四個策略以改善交通情況：梳理核心區(qū)周邊交通組織、構(gòu)建核心區(qū)慢性步行街區(qū)、豐富街道類型、進(jìn)行重點(diǎn)街道設(shè)計。在此基礎(chǔ)上，政府計劃將中心城區(qū)打造為復(fù)合街區(qū)，將原本單一的零售一條街改造為匯集市井生活及新型業(yè)態(tài)的濱河商業(yè)街區(qū)。良好的配套設(shè)施為引入外部資本提供契機(jī)，通過開發(fā)商的更加專業(yè)的商圈構(gòu)建能力將核心區(qū)煥新為以小店經(jīng)濟(jì)、首店經(jīng)濟(jì)、夜間經(jīng)濟(jì)為主打特色的活力特色街區(qū)。構(gòu)建以紅旗路為軸，奧雅路、沿河中路、山蘭路為三條主體功能帶。最終完善的城市功能、現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)恰當(dāng)植入、成功培育的新型業(yè)態(tài)、豐富的營造消費(fèi)場景等方面也能使開發(fā)商在運(yùn)營中收回成本，創(chuàng)造盈利并獲得品牌價值。

圖2 五指山市城市更新交通規(guī)劃

3.3 深度實(shí)施公眾參與

公眾參與在政府主導(dǎo)、社會投資城市更新項目中扮演著不可或缺的角色。五指山在公眾參與的方面主要采取以下幾種：設(shè)計階段的居民意見走訪：在五指山政府的組織下，相關(guān)設(shè)計單位在五指山市內(nèi)隨機(jī)走訪市民，了解市民對于州府故園的認(rèn)同度以及其對城市環(huán)境的意見與需求。在設(shè)計成果初稿完成后在當(dāng)?shù)仉娨暸_以及中心區(qū)廣場進(jìn)行展示。同時，在設(shè)計過程中開展由社會各界認(rèn)識參與的五指山1867沙龍，充分了解城市更新利益相關(guān)者的所思所想，并在設(shè)計當(dāng)中予以不斷改善。規(guī)劃實(shí)施階段，通過不斷舉辦攝影展、文化節(jié)、夜市等居民喜聞樂見的日常活動，讓居民感受到五指山城市更新所帶來的變化，加深對州府故園城市更新項目的理解與支持，從而減少在實(shí)施過程中居民所帶來的阻力。

五指山城市更新通過實(shí)施深度公眾參與發(fā)現(xiàn)潛在問題和挑戰(zhàn)，增強(qiáng)項目的可持續(xù)性和社會認(rèn)同，以及建立政府與市民之間的信任和合作關(guān)系。居民通過公眾參與能夠了解并干預(yù)城市更新項目的具體實(shí)施情況和分享更新后的成果。

4 結(jié)論

五指山城市更新模式可以總結(jié)為政府主導(dǎo)、公眾參與、社會投資的多元共治，共治共更新模式。這種模式具有多重優(yōu)點(diǎn)。政府主導(dǎo)能夠?yàn)槌鞘懈绿峁┟鞔_的指導(dǎo)和規(guī)劃，確保整個過程有序推進(jìn)，確保城市更新過程得到監(jiān)督，保障各利益群體的利益得到尊重。社會投資則為城市更新提供了更多資金來源，豐富了資金池，使計劃更具彈性和靈活性。同時能夠保證項目具有一定的盈利能力，除了在城市環(huán)境整體提升的同時能帶來正向外部效益外，還能保障項目后續(xù)的自給自足，確保城市更新符合城市實(shí)際需求，并增加政策的可持續(xù)性和可執(zhí)行性。最后，深度公眾參與加強(qiáng)了社會凝聚力和民主參與，讓居民參與決策和規(guī)劃，增加對城市更新的認(rèn)同感和參與感，加強(qiáng)了市民對城市更新的監(jiān)督和反饋，確保符合公共利益。這種綜合模式提高了城市更新效率和效果，協(xié)調(diào)各個部門合作，增加市民支持和理解，加快了項目進(jìn)展。這種城市更新模式結(jié)合了政府的權(quán)威性、公眾的參與和社會的資源，使更新更具全面性、靈活性和可持續(xù)性，顯著促進(jìn)城市品質(zhì)提升和社會和諧。