農村社區網格化治理中多元主體協同共治之道

盧 彩

（廣東工業大學法學院）

一、問題提出與文獻綜述

隨著中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾發生變化，經濟社會發展呈現出一系列新特點新趨勢，對基層社會治理提出了新的更高要求。為有效應對社會發展變化帶來的治理難題，基于互聯網平臺支撐的網格化管理成為農村社區治理的重要方式。黨的二十大指出，要“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能……完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺”。這表明以社會多元主體協同、精細化和專業化為特征的網格化治理成為新時期完善基層治理平臺的重要載體和具體方式。然而在治理場域中多元主體協同模式受到一些因素制約，如何突破困境進而實現農村社區網格化治理的協同化與精細化目標仍需探索。當前學術界關于網格化治理的研究主要集中在行為邏輯和運行機制、網格化治理的技術優化等方面，為深入探討網格化治理提供了理論來源與實踐思路。但總體看，關注農村社區網格化治理中多元協同共治問題的研究較少，雖有少數研究將多元協同治理機制作為網格化治理實踐的應對舉措，但大多只是點到為止，缺乏對網格化治理過程中多元協同不足背后深層次因素的探討。基于此，本文對農村社區網格化治理中多元主體協同不足的表現加以闡述，指出各參與主體協同不足的內在原因，并提出相應的解決措施，以推動農村社區網格化治理協同化、精細化。

二、農村社區網格化治理中多元主體協同不足的表現

（一）鄉鎮政府引導作用不夠好

在農村社區網格化治理過程中，政府發揮自身資源優勢和政策導向作用吸納社會力量參與解決居民所面臨的問題，主要承擔著提供資本、確定服務內容、維護公共利益、設立標準、制定法律法規等多種責任。近年來，黨和國家高度關注“三農”問題，制定了一系列惠農政策來增加農民收入，縮小城鄉差距。在這個過程中，鄉鎮政府承擔著繁重的工作任務。但由于部分基層工作人員認識有限，對自身的角色定位和職責認知存在不足，在與社會主體協作過程中，更多關注的是職能減負的問題，將網格化治理中多元主體協作當成“甩包袱”的手段。另外，社區治理模式的創新給政府管理帶來了新挑戰，由于缺少經驗，如何與各方對話、如何協調各方利益以及穩定協同秩序等問題的解決具有一定難度，因而對鄉鎮政府參與公共服務協作過程的積極性有所影響，本應起到的引導作用并不明顯。

（二）企業參與積極性不夠高

在網格化治理過程中，企業能夠提供社區醫療、教育、養老等技術性和專業性服務，推動智慧社區的建設。然而，企業具有逐利的天性，本質上是不愿對獲益不高的項目投入大量資源的。而農村社區的公共事務服務帶有較大的公益性屬性，利潤較低。兩者之間的矛盾給農村社區治理帶來了一定沖擊，不僅會破壞社區公共服務的公益性和均衡性，甚至還會出現企業對利潤較低的部分合約條款敷衍塞責并降低承諾服務質量的現象。

（三）社會組織定位模糊

社會組織作為社區網格化治理中社會服務的提供者和社區活動的組織者，主要采用自主對接和受政府委托兩種方式來為社區提供服務，然而在實際協同行動中或因功能性缺失導致協同失靈現象發生。一方面，社會組織的資金來源主要為社會捐贈和政府補助，這種社會自發機制使其很難獲得足夠的資源來支撐活動的開展，且社會組織發展規模較小，還不能成為公共服務的有力承擔者；另一方面，為獲取合法性關鍵資源，社會組織通過“‘制度性嵌入’與‘關系性嵌入’主動置身政府的政策與關系網絡中”，從而形成對政府的非均衡性依賴關系，主體定位受到影響。

（四）居民個體缺乏主動意識

盡管社區網格化治理多元主體協同機制中明確了社區居民參與的重要性，但實際情況多為政府處于主導者地位而居民個體處于體系邊緣。也就是說，居民個體參與公共事務決策的形式多為有限吸納型參與和告知型參與，而真正具有決策意義的決策型參與并不多見。這嚴重影響了他們對自身社區公共事務決策參與者、監督者以及評價者的身份認知，甚至有少部分人態度淡漠，認為“公共服務事不關己，即使參與也起不到多大作用”。

三、農村社區網格化治理中多元主體協同不足的原因

（一）目標難以統一

清晰的共同目標是行動者協作的起點，然而由于摻雜了組織和個人的因素，共同目標的達成并非易事。政府部門、企業、社會組織、居民個體共同構成了網格化治理的多元主體，顯然每個參與主體的利益目標都復雜而交叉地共存于整體的目標系統之中，并體現于協作行動過程中的價值選擇、行動方式和利益分配中。鄉鎮政府作為基層行政機構，資源的分配使用、政策的貫徹執行都由其負責，工作任務繁重，再加上基層干部素質普遍有待提高，他們的工作重心大都放在完成上級交辦的各項行政事務上，有時會將網格化治理中的多元主體協作當成“甩包袱”的手段；企業作為參與主體，趨利避害的特性難免會使其忽視農村社區治理的公益性屬性；農村社會組織囿于當前的質量與規模，還不能成為公共服務的有力承擔者，他們更多關注的還是自己的組織發展，缺乏真正的治理實踐的參與；居民個體是為了滿足個人利益訴求。多元主體間目標的顯著差異使協作的磨合階段變得曲折而漫長。

（二）“權力點”相對固化

“權力點”是指權力以點位形式在不同主體間轉移和變動，并影響協同行為的實施。受傳統觀念影響，農村基層一些年齡偏大、資歷較深的干部思想較為保守，他們在農村社區協同治理過程中的資源分配和話語權上的優勢，影響了協作體系的“權力點”在不同協同主體之間的流動。同時各協同主體特別是社會組織因依賴政府的培育和扶持而具有強烈的依附性特征，于是就會在合作互動過程中明顯處于弱勢地位，無法利用利益博弈來實現“權力點”的流動，導致各主體的協同自治能力較低。

（三）主體之間缺乏足夠信任

信任是一個組織權威和凝聚力的重要影響因素。當前農村社區網格化治理中關系復雜的協作系統內多方信任有所缺失。一方面，在協作過程中，協作者往往基于自身利益來決定行動，這無疑會對協作體系的信任度產生較強的影響。例如，企業的逐利性特征導致其在行動過程中會表現出較強的自利性趨向；社會組織也逐漸呈現利他性退化、營利性增強的傾向。另一方面，服務能力不足也導致信任缺失。當前，農村社區由于發展較慢，各方面條件相對較差，無論在人力資源還是資金保障上都還比較欠缺，在實際的項目設計與運行上存在專業性不足、工作能力較低等情況，不能有效解決農村社區的現實問題和滿足其服務需求，居民會因此而對其產生不信任感和疏離感。

（四）主體關系模糊復雜

隨著經濟發展和社會進步，大量有能力的農村年輕人選擇到城市工作，造成農村人口在年齡結構上的分布不合理。由于人力不足，農村社區網格化治理的協作主體會同時參與多個協同體系，而部分主體本身素質不夠高，難以有效協調多種治理事務，在面臨多重角色的沖突時容易造成自我認知困難，導致協同行為的無序化、不協調和不統一。與此同時，在農村社區網格化治理多元協作體系中，協作者的法律地位、權責范圍以及協作過程的運作規則、合作途徑等還不夠明晰，更多的是依賴面子和人情這種柔性力量和私人交流的情感性非正式關系進行協同參與，導致協同行動存在一定的盲目性和隨意性。

四、農村社區網格化治理中多元主體協同共治之道

（一）重塑理念共識以整合目標差異

堅持以人為本、人民至上，積極整合多元主體在農村社區網格化協同共治過程中的價值認知和價值訴求。首先，基層政府應進一步提高工作能力，優化治理結構，改變疲于應對各類繁雜事務的現狀，保證政府組織在實施社區治理時發揮足夠的引導作用，科學調控資源以提升社區公共性。其次，加強文化宣傳，積極培養企業的社會責任感，引導企業樹立收益源于社會也應回饋社會的價值理念，秉持以人為本的理念為農村居民提供高質量服務。最后，面對當前農村社會組織發展較為遲緩的現狀，政府部門應完善相關機制，為社會組織的發展提供資源保障，強化其公共性價值訴求。同時還應加強對居民個體的宣傳教育，發揮基層黨組織優勢，主動幫助他們提升認知，理性參與社區公共事務治理。由此，各主體參與協作都是在社區公共利益導向下開展，能夠產生較強的凝聚力與向心力。

（二）建立制度規范以促進權力流動

實現協同治理需要放權并確保權力的有序流動。一方面，應構建農村社區網格化多元協同共治的制度體系，確定協同主體地位及其權責邊界，促進社區治理過程中的“權力點”根據管理過程和合作活動的需要而在不同主體間有序流動。另一方面，建立健全管理、監督各協同主體權責行為的政策法規，推行協同主體行為監督法治化，為規范協同主體權力行使提供有效的制度保障，切實提升權力的運轉效率。

（三）健全考核標準以打造協同信任

基于當前農村社區網格化治理中多元主體間信任不足的現狀，一方面，要通過完善獎懲機制建立起協同主體共同遵守的信任契約。由協同主體以及社區居民公開評審并根據評審結果對守信主體進行物質和榮譽獎勵，對失信主體依法追究其經濟和行政責任，增強整個協作體系的凝聚力。另一方面，積極培育和發展農村社區的公益性、服務性、互助性社會組織，加強對社會組織能力建設的培訓與考核，提高社會組織的公共參與能力、資源獲取能力和專業服務能力，以“有為”在社會生活中求“有位”，有效滿足居民日益多樣化的服務需求，增強協同信任度。

（四）完善網格體系以明晰主體關系

主體角色明確、權責清晰是有序參與農村社區網格化協同共治的基本保障。首先應進一步明確協同的運作規則及主體職責范圍。借鑒“小微權力清單制”，編制農村社區網格化治理中各協同主體的責任和權力清單，使參與主體的行動能夠在明確范圍內有序進行。其次，進一步完善網格職能框架，杜絕陷入“全能網格”“網格泛化”怪圈，堅持協作主體主業主責，提高協作主體工作的專職化、專業化程度，促進主體協同行為協調。最后，建立長效聯動機制。想方設法吸引高校畢業生到農村社區進行網格化治理實踐。新時代的大學生具有豐富的理論知識，掌握科學創新的管理方法，可以進一步緩解治理主體缺乏和治理不足的情況，壯大農村網格化治理主體力量，推動農村社區網格化協同治理水平的提升。