行政信賴保護原則的要件適用研究

盧政峰，張 墩

（大連海洋大學海洋法律與人文學院，遼寧 大連 116023）

一、問題的提出

隨著公共行政理念的轉變，現代國家已然不拘泥于對社會秩序進行規制的單一指向功能，國家治理逐步由傳統的消極形態向積極形態轉變。在“守夜者”到“服務者”的身份轉換過程中，公權與私權的壁壘被不斷弱化，為實現社會資源的有效配置以及公共服務的高效運行，給付行政、分配行政等新型行政行為應運而生。但公共利益的實現并非是線性穩定發展的過程，在一定的時空范圍內，公共利益與私人利益的實現常常是以此消彼長的狀態而存續。行政主體作為行政職能的實施者，天然具有實現自身職能的優先傾向，因此實踐中有關行政主體隨意裁撤行政行為造成公民特別犧牲的行為層出不窮。現代行政的首要目的為限制公權、保障私權，行政主體作為政府公信力之代表，理應恪守該項目的之基本要求，涵射至行政行為的裁撤上，便是對公民正當的信賴利益予以保護的問題。行政信賴保護原則作為公民信賴救濟的基本理念，最早發端于德國，于20 世紀在我國學界初見端倪，歷經演化最終形成公法領域最重要的基本原則之一。行政主體對行政行為的撤銷與廢止，均會對相對人處境的改善亦或權利的持有造成一定的貶損，因此信賴保護原則在對相對人的救濟中有著不可替代的作用。

雖信賴保護原則在我國歷經沉浮，以為實務與理論界所接受和采納，《行政許可法》亦通過立法證成了信賴保護原則于公法領域適用的正當性。但法律移植并非簡單的法規流動，其與一國制度的本土環境與內生資源休戚相關。作為我國法制移植的產物，信賴保護原則于初期并未構建起本土適用的規范環境，適用與否主要依賴于法官的心證取向。應在移植的過程中摒棄固化的“西方主義思想”，從實證研究角度出發矯正本土移植偏離的問題。2004 年《行政許可法》頒布并實施，其中第8 條和第69 條被視為是信賴保護原則于我國實定法中的體現，但此種“散落式規定”的方式，并不能有效涵蓋信賴保護原則的具體內涵。若不對信賴保護原則予以規范位階性解釋，則難免法律適用的沖突[1]。而且在構成要件的設定上，學界存在著“三要件說”“四要件說”等多種觀點，均無法成為主要的觀點為司法適用所正確采納，最終加深了實務適用的困惑。因此，有必要從信賴保護原則的理論淵源出發，厘清信賴保護原則適用所存在的問題，據此提出構建我國信賴保護原則體系的完善措施。

二、信賴保護原則的理論淵源

信賴保護原則源起于德國，是指對行政主體業已作出的行政行為，在行政相對人產生正當合理之信賴時，行政主體不得撤銷該行政行為，如撤銷則應當予以補償相對人之信賴損失。其最早可追溯到二戰結束時期，彼時德國學界深刻反省戰時納粹強權主義對私權的限制與剝奪，據此要求重塑法治思想與制度[2]。得益于戰后經濟的發展與民眾思想的啟蒙，“有限政府”理念與“福利國家”理念開始于公民社會蔓延。政府不再是“事無巨細”的管家，其職能空間不斷受到壓縮與削減，并悄然實現了由“管理式”服務向“合作型”服務的轉變，愈來愈多的私人主體參與至行政管理之中，共同完成對公共事務的經營。在此種高度契合的管理模式下，行政主體與公民的關系不再是簡單的“命令—依從”關系，而是體現為互相依存、高度融合的合作關系，類似于私法領域的“合同”關系，誠信原則逐步成為類型化行政行為所不可或缺的基本要素。此外，行政公定力思想在此過程中占據著不可或缺的作用。行政公定力，是指行政主體業已作出的行政行為，無論該行為是否合法，均應推定為合法有效，相對人也應恪守尊重服從的義務。以行政行為的效力范圍為依據，行政公定力可區分為有限公定力和完全公定力，有限公定力認為在行政行為具有明顯且重大的瑕疵時，公民得以拒絕遵從該行政行為，其公定力之效力范圍僅限于合法行政行為；完全公定力則主張行政行為的合法與否均不影響行政公定力的產生。行政公定力理論蘊含著豐富的學理價值，在行政行為不斷增多、公民對行政主體效能要求提高的背景下，完全公定力強調行政效率的優先，已然成為學界的主流觀點。不僅促進了行政主體職能的高效行使，更以行為合法的預設性，產生了基于行政公定力所產生的社會信任損失應予救濟補正的觀點，為行政行為的信賴保護原則提供了效力依據[3]。

在具備了信賴保護原則理論生成的法制土壤后，早期德國并未顯現有關信賴保護原則立法的蹤跡，而是在判例的領域得以晨光初現。德國信賴保護原則之伊始最早可溯源至1956 年的“寡婦撫恤金案”，彼時柏林民政局向一位寡婦作出承諾，只要該寡婦由民主德國遷往柏林居住便可領取一定的福利補貼。隨后寡婦基于對該承諾行為的確信實施了遷居行為，并于一定時期內獲取了相應的補貼。但后來柏林民政局發覺寡婦實質并不享有取得補貼的資格，隨之終止了補貼的發放并要求寡婦返還已取得的補貼。對此寡婦將柏林民政局訴至法院，法院在審理后認為雖停止發放補貼是合法行政的基本要求，但寡婦已產生對獲得財政補貼的合理信任，該信任行為應予保護，隨之支持了寡婦的訴訟請求。據此開啟了德國學界研究信賴保護原則的先河，與之相關的理論研究如雨后春筍般涌現。德國亦隨后在《聯邦行政程序法》等法律中對信賴保護原則予以制度化，逐步構筑起體系化的規范。如《聯邦行政程序法》第48條、49 條規定，行政主體撤銷或廢止行政行為時，對相對人所產生的信賴利益，應當與撤銷所要保護的公共利益進行權衡[4]。日本在1989 年規定的《行政程序法綱要案》中，將信賴保護原則作為行政程序法的立法目的之一予以規范化。考量域外信賴保護原則立法后，將視野轉向域內立法的現狀，不難發覺我國在信賴保護原則的制度化上，落后于域外國家的立法。學界普遍認可的我國信賴保護原則之立法雛形，為行政許可法第8 條和第69 條規定。但這兩項規定僅就信賴保護原則于行政行為中的適用范圍做了列舉式規定，并未就信賴保護原則的構成要件以及具體適用作闡釋或詳盡性規定，落后于域外立法之規定。

三、信賴保護原則適用的困境厘清

（一）法理依據的賦權沖突

從信賴保護原則的理論源起出發，其并未具有明確且統一的法理依據，存在著“誠實信用說”“法安定說”等不同的依據。依據層級的不同以及價值取舍的差異，不僅導致了司法適用的躊躇，更難以為信賴保護原則的立法以及適用提供實定化準據。故有必要對信賴保護原則的法理依據進行厘清，從中擇取適宜我國適用的法理依據。

1.誠實信用說

考民法誠實信用原則之內涵，不難看出信賴保護原則與誠實信用原則二者在范疇上有著異曲同工之妙。民法上亦存在信賴保護之說辭，最早可追溯至16 世紀時期，明顯先于行政信賴保護原則之萌芽時期[5]。因此，不少學者認為行政法上之信賴保護原則乃民法之衍生，共同奠基于民法誠實信用之學理。日本鹽野宏指出，信賴保護原則是私法領域誠實信用原則于行政法領域的適用[6]。亦有部分學者指出，行政主體實施“出爾反爾”的行政行為類同于民法的規定，可視為行政主體對相對人的不誠實行為，證成了信賴保護原則之民法規范于公法領域適用的可行性①Vg1.stich,Vertrauensschutz im Verwaltungsrecht.S.169.。中國的臺灣行政法院在行政程序法的制定過程中指出，行政行為，應以誠實信用之方法為之，并保護人民正當合理之信賴。亦有部分學者持反對論調，認為行政法上的信賴保護原則理論明顯區別于民法之理論，二者不可作等同之理解。但因學界部分觀點認為行政信賴保護原則之依據在于民法誠實信用原則，故有必要對該依據進行梳理分析，以達問題分析之實質效果。早期以誠實信用原則構建行政信賴保護原則范疇的方式，在一定程度上緩解了信賴保護原則理論依據空缺的問題，也增進了民眾對行政信賴保護原則適用的理解。但類推適用民法基本原則的做法已然無法面對法解釋學的質疑，誠實信用原則當屬民法領域的一項基本原則，盲目將私法領域原則引介至公法領域之中，有突破部門法哲學范疇之嫌。而且允許誠實信用原則的引介，則開啟了私法原則引介的先河，易產生法秩序的混亂。以私法平等原則為例，公法領域為高權關系，行政主體與相對人均處于不平等之主體地位，平等原則的引入將忽視對行政主體高權的限制，相對人的權益將難以得到有效保障，產生更為實質的不平等關系。此外在法律位階層面，欲要使信賴保護原則較好地救濟相對人的信賴損失，甚至于允許違法行政行為的存續，則其應當上升到與依法行政行為同階的程度。緣由在于存續保護明顯是對依法行政原則的違背，若依據誠實信用原則，則信賴保護原則仍停留在部門子原則層面，將產生部門子原則違反憲法性原則的沖突。

2.法的安定性原則

法的安定性原則是指，法律的適用實施必須具有可預測性，應能使社會達到安定有序的狀態。其緣起最早可追溯至1946 年。囿于戰時納粹政府出爾反爾、政令朝令夕改使得民眾苦不堪言，德國學界痛定思痛，分析戰時納粹強權對法律的踐踏問題，以期完善立法而得以約束強權。法學家拉德布魯赫教授發表了《法律的不法與超法律的法》一文，強調民眾的行為應交由實在穩定的法律所規制，不應受政府意識的偏離而左右，倘若民眾跟隨不安定之法律而行為，則難以有效保障公民正當預測之權利[2]。隨之，法的安定性思想走進德國法學界的視野。區別于單純通過限制國家權力的早期法治國思想，現代法治國更為強調社會安定與公民權利的保障。故隨著大量給付行政等民眾參與度更高的行政行為出現，單純倚靠權利的克減與限制以滿足公共管理需要的行政行為已然被法治國所摒棄。法治國亟需構建新的理論體系以應對新型行政行為的出現，而這恰巧給予了法的安定性原則生成的土壤。在此種相互成就的發展歷程中，法的安定性原則賦予了在法治國框架內救濟公民對政府信賴落空的可能性，開始登上信賴保護原則的舞臺。

法的安定性原則與法治國思想相輔相成，作為憲法性原則而占據著統攝的地位。通過法的安定性原則的援引，看似解決了誠實信用原則適用位階層級欠缺的難題，但卻引發了更為深層的詰問。緣由在于法的安定性意指公民對于政令的變更以及變更帶來的不利后果應能夠合理預見并及時做出調適，在此基礎上政令本身不能遭到破壞，否則違法的政令并不能使公民自身做出合理的預見。而實踐中大量的信賴損失案件，均是行政主體事先設定違法行政行為，隨后以行為違法為由隨意裁撤的。在違法行政行為中，法的安定性原則并不能被援引用以救濟公民的信賴損失，這無異于是對公民救濟權利的不合理限制與剝奪，猶如陷入了“一邊高談權利保障，一邊高談權利貶損”的怪圈，形成了不可調和的矛盾。

（二）構成要件的實證脫離

承接前述，囿于我國早期行政立法缺失，行政訴訟多參照民事訴訟之規定的緣由，信賴保護原則于萌芽初期是以法律移植的方式所引介而來。法律移植可分為主動型移植與被動型移植，主動型移植意指受植主體積極、主動地進行法律移植；被動型移植是指受植主體消極、被動地進行移植。在此基礎上，移植性立法雖能借鑒域外先進經驗，在短暫時期內迅速構建信賴保護原則適用的基本體系與立法規定，但其適用不當亦存在一定的弊端。影射至我國信賴保護原則的構建上，便是過分注重移植的外源性以及全盤性，忽視本土性與內生性的建構導向。我國信賴保護原則仍沿用較為傳統的“三要件”學說，于適用中卻存在一定的局限性。

1.負擔行政行為的規制缺失

信賴基礎，本質為使公民產生信賴的各種行政行為與意思表示，其作為信賴保護原則的前提已為學界所認可，但在范疇研究上卻存在著一定的爭議。如部分學者指出，應將信賴基礎首先限定于授益行政行為，緣由在于只有在為行政相對人設定權益或免除義務的授益行政行為中，方能產生撤銷行為限制或剝奪相對人權益的法律效果。而對于行政主體對行政相對人設定義務或限制、剝奪相對人權益的負擔行政行為，行政主體撤銷行為后相對人的不利地位會得到一定的改善或減免，故學界認為負擔行政行為并不存在信賴利益損失的問題，因為相對人較行為裁撤前處境已然得到優化。其實不然，在行政主體裁撤不合法負擔行政行為后，仍舊可能存在信賴利益損失的問題，如公民實施負擔義務的過程中，亦有可能放棄自身本就合法的生產、自由出行等權利，造成自身財產、自由的不合理受損。

2.利益衡量要件的規范沖突

以三要件學說為基底搭建的信賴保護原則，于施行初期適應了法治國理念下對政府誠信行政的現實要求。但隨著現代行政任務的變遷、政府職能的下放，愈來愈多的私人主體參與至公共事業的經營之中，行政衡量已非簡單的權益相加，而是以公私交融等更為混雜的情形出現。對此，部分學者主張應將利益衡量要素置于信賴保護原則的構成要件之中，作為信賴保護原則的第四個要件而存續。其在信賴基礎、信賴表現、信賴值得信任的前三個要件上與三要件學說并無二致，僅增設了利益衡量的第四個要件。探討的是在公共利益與信賴利益產生沖突時，應當如何進行價值取舍的問題。根據利益衡量的結果，信賴保護原則衍生出了兩種權益保障的方式：其一，若信賴利益大于公共利益，則應當予以存續保護；其二，若信賴利益小于公共利益，則應當予以財產保護。至此有關三要件學說與四要件學說的學理之爭便不絕于耳。三要件論者主張利益衡量僅為信賴保護原則適用的方法，不應升格為單一構成要件；其次，公益與私益的衡量蘊含著豐富的主觀色彩，基于主觀閱歷、生活經驗等的偏差，二者的相較是一個“仁者見仁、智者見智”的問題，利益衡量要件難以客觀實在化。雖利益衡量升格為構成要件將極大證成利益衡量于信賴保護原則中的重要性，但衡量基準的匱乏亦使得利益衡量的不確定性驟增，最終給予不正當衡量可趁之機[7]。

四、信賴保護原則適用的體系構建

（一）基本權利保障說的引介

盡管信賴保護原則溯源于民法的誠實信用原則，但是作為公法上的基本原則，其并非是私法上平等主體之間的簡單套用，應從公法之法理邏輯出發，反映主體地位之不平等性，使得權利保障向私人主體傾斜，最終達到限制公權、救濟私權的基本價值取向。而且在賦權依據的位階上，誠實信用原則僅作為部門子原則而存在，并不能使得信賴保護原則產生憲法性依據，達到統攝公法領域行為的法律效果。此外，法安定性原則作為現代法治國的產物，要求行政主體不得隨意裁撤行政行為，避免造成法秩序的混亂；而依法行政原則要求法律施行的純潔性，要求對違法行政行為采取撤銷等“零容忍”的法律態度。兩者雖均涵蓋憲法性依據的法律地位，但于信賴保護原則的適用中卻存在著不可調和的局限性。那么我們是否能夠從其他法理依據層面建構信賴保護原則的憲法性地位呢？答案顯然是肯定的，信賴保護原則的實質在于救濟相對人的信賴損失，而信賴損失亦可客觀化為財產損失與人身損失，循憲法基本權利保障說的基本原則，便可賦予信賴保護原則憲法位階之法律地位。

基本權利保障說可分為財產權說與自由權說，其中財產權保護說最先源于德國公法領域的一則判例，聯邦法院在該判決中明確指出，基于作為憲法的《基本法》第14 條對公民財產權保障的指涉，只有在公民對法律的修改可得預見并未產生持續穩定的信賴，且立法者具有合理理由時，方才考慮對公民信賴損失予以保護的問題。至此，聯邦法院通過判例的方式，賦予了信賴保護原則財產權保護的憲法性地位。我國憲法第十三條亦規定，公民合法的私有財產不受侵犯，國家依照法律規定保護公民的私有財產權。因此，透過我國憲法關于財產權保障的規定，將其作為信賴保護原則的理論基礎，將使得信賴保護原則的構建具有憲法位階的地位，解決傳統信賴保護原則位階沖突的問題。但財產權保護的適用也存在著一定的局限性，其僅能在公民自身財產性權益受損時提供規制措施。信賴損失也存在著非財產性的損害，如婚姻家庭、職業自由、學校教育等方面亦存在著行政規制的身影。以“田勇訴北京科技大學拒絕頒發畢業證、學位證案”為例，被訴學校按照學校規章制度，依法對考試作弊的田勇給予開除處分的處罰決定，這本無可厚非。但退學處理涉及田勇的受教育權，從保障相對人合法權益的角度出發，學校理應送達、宣布及聽取當事人的申辯意見，而被告既未給與程序保護，也未實際給田勇辦理遷移學籍、戶籍、檔案等退學應當辦理的手續。致使田勇受到處分后，其依舊在學校享有參與教學、住宿以及學習的權利，在此種與其他學生并無二致的“處分”情形下，田勇已然產生了學校并未實際給予退學處分的合理信賴，學校未頒發學位證與畢業證的行為已然構成對信賴利益的貶損。但此種基于受教育權而衍生出的取得學位證、畢業證的權利，具有人身依附性以及人格性的特征，并不能客觀化為財產上的損失。因此財產保護說并不能涵蓋所有信賴利益損失的問題，學者們依舊在憲法基本原則中尋覓能補充財產保護說不足的憲法性依據，隨之自由權說開始走入學者們的視野。

所謂自由權說，是指行政主體不得肆意干涉公民對行政行為合理信賴的自由，公民享有不得被非法限制和剝奪自由的權利。在德國公法領域中，有關自由權的憲法性規范規定在《基本法》第2 條第1 款中，其核心在于規定公民享有不負擔憲法未規定不利狀態的請求權，且不問這種不利狀態的表現形式。德國學者格雷貝茨指出，基于該規定涵攝的廣泛性，作為貶損相對人信賴利益的行政行為自然作為“不利狀態的表現形式”之一為該條款所歸納，隨之證成了憲法基本自由權作為信賴保護原則的理論基礎。我國憲法亦在條文之中規定了人身自由權的規定，如憲法第三十七條指出，公民的人身自由不受侵犯，禁止以非法拘禁和以其他方法非法剝奪或限制公民的人身自由等。此外，我國憲法對人身自由權并非采取消極承認方式，其亦通過責任的分配強調了國家積極保護公民人身自由權的必要性，即當行政主體隨意裁撤行政行為造成公民自由受限時，便是違反了對憲法財產權保障的基本要求。

因此通過基本權利保障說的援引，可使得財產權說與自由權說相得益彰，彌補信賴保護原則法理依據不足的問題，共同構筑起信賴保護原則的憲法位階地位。在憲法財產權與自由權的雙重引用下，也使得信賴保護原則居于與依法行政原則同等位階的憲法性地位，二者將無法產生位階沖突的法律問題，進而轉化為依法行政原則與基本權利保障說如何取舍擇一適用的問題。而依照法律原則適用的最優性，依法行政原則與信賴保護原則并非是非此即彼的沖突方式，可根據個案情形的不同進行選擇，在此茲不贅述。

（二）四要件學說的重構

針對信賴保護原則的行政法適用問題，當前我國仍舊是以三要件學說為主流觀點。在三個適用要件的構成上，學界卻存在著不同的論斷。主流觀點參照中國臺灣地區的規定，認為三要件應當由信賴基礎、信賴表現以及正當性構成。但無論從既有的三要件學說還是四要件學說出發，均是對信賴基礎（行政主體的原行為）、信賴表現（相對人產生信賴）以及正當性（信賴是否合理）進行闡述，已然無法適應日新月異的行政審判實務需要。對此學界有學者指出，三要件應當由信賴基礎、信賴行為與國家行為的偏離構成[8]。劉飛教授亦指出，傳統學理對行政行為偏離這一實質化要件的忽視，造成了信賴保護原則構成要件的割裂，難以統一為完整的學說，應當對行政主體作出新行政行為造成信賴基礎的偏離加以關注。因此有必要對信賴保護原則的構成要件體系進行完善，將行政行為的偏離列入構成要件之中，完善信賴保護原則之構成要件體系，推動法律邏輯的整合與司法實務的適用。

1.信賴基礎

信賴基礎是指行政主體做出的任一行政行為亦或意思表示，是信賴保護原則得以搭建的前提性要求。通說認為，邁耶以行政活動為根基，不受抽象行政行為與具體行政行為兩分法的掣肘，創設了行政行為的概念，賦予了行政行為安定性的法治國要求[9]。信賴保護原則孕育于法治國理念，理應囊括所有行政行為。但在負擔行政行為的準用上，絕對排除與絕對適用的觀點均不可取，應當進行具體分析：其一，在行政主體作出更為有利的負擔行政行為中，如屬幅度不同的同一處罰種類，則不存在信賴保護原則的必要。例如某行政主體在對相對人依法處以一千元罰款后，發現該罰款的作出違法，相對人已然構成罰款一萬元的幅度，在撤銷前一處罰行為后，是否應予更為嚴重的處罰。部分學者認為，相對人已然對罰款千元的處罰產生了合理的信賴，行政主體不可因處罰的不當而施以更為嚴重的處罰，否則將造成相對人信賴利益的損失。其實不然，在此種情形下，相對人基于錯誤的處罰在一定期限內免除了繳納較大罰款的義務，已然享受了如利息等的緩繳利益[1]。若基于相對人的信賴而免除繳納應繳罰款的義務，顯然有失偏頗，難以達到懲戒與公平正義之法效，故應當排除信賴保護原則的適用。其二，若是相對人在信賴原行政行為基礎上，已經處分了自身的權利亦或某項財產性利益，即使行政主體作出撤銷原行政行為的決定，仍然無法恢復至撤銷前的原本狀態，損失已經無法避免的情形下，公民的信賴損失仍應得到救濟。最典型的莫過于資格罰，如某行政主體對某果品加工企業作出了責令限期整改的處罰決定，企業因信賴整改后可恢復生產，因此仍舊與供貨商簽訂供貨合同。但隨后行政主體認定該行政處罰決定違法，對涉案企業作出了責令關閉等更為嚴重的處罰，企業因此造成了大量鮮果的積壓與腐爛，產生了信賴損失。在此基礎上，基于信賴損失與公共利益的衡量，該企業鮮果積壓腐爛的損失為合理的損失有著不可歸責性，因此應當對其予以信賴保護。反觀前述的短期免除繳納義務的行為，經與公共利益的衡量，我們不難得出保護信賴利益小于公共利益，偏向信賴利益將使得公共利益遭遇極大貶損的結論，因此應當不予信賴保護。故對于負擔行政行為所產生的信賴保護原則問題，應當持審慎的實證態度，充分檢視行為撤銷后是否產生了信賴利益的損失，再結合利益權衡理論，得出有無信賴保護的必要，是否應予救濟的結論，而不應一昧采取全盤排除亦或全盤適用的錯誤思想。同理還應將信賴基礎擴張至違法的授益行政行為，依據在于合法授益行為的作出以及撤銷的補償通常存在實定法上的依據，相對人完全可以基于實定法的規定請求補償，而違法的授益行政行為往往缺乏實定法的保護，理應適用信賴保護原則達到保障私權的法律效果。

2.信賴基礎的偏離

信賴基礎的偏離是指行政主體變更作為信賴基礎的行政行為，使得行政行為傾向或偏離預設的軌道。究其根源，信賴保護的產生實質是以國家偏離行為的作出為軸的。易言之，唯有國家作出了新的行政行為，偏離了原有的信賴基礎，方能產生信賴利益損失乃至啟動信賴保護原則的問題。因此行政行為的偏離作為信賴保護原則的連接點，發揮著承前啟后的關鍵作用。若國家并未作出新的行政行為偏離信賴基礎，信賴利益則自始不受貶損并不產生救濟的問題。

而且在信賴保護原則的立法方面，其亦得到了實定法規范的一定體現。目前有關的信賴保護原則的規定指涉，公認的是《行政許可法》的第8條與第69 條。這兩項規定均彰顯了行政主體改變原行政行為，造成信賴基礎變更，應當對相對人的信賴損失予以救濟的立法意圖。從法解釋學的角度出發，立法將行政主體變更行政行為偏離的寫入，表明了信賴基礎偏離在信賴保護原則中作為連接點的重要性。而且信賴基礎的偏離與相對人的損失之間是否具有因果關系，也實質影響著信賴損失的認定問題。假若相對人的損失并非由信賴基礎的偏離所造成，而是由于可歸責于自身的原因，則不具有信賴保護原則的問題。

3.信賴表現

意指相對人基于對行政主體的信任，針對行政主體業已作出的行政行為，調適亦或處分自身的權益以契合行政需要的行為。首先信賴表現成立的前提為相對人知曉該行政行為，原因在于行政主體作出的行政行為，必須是意思表示明確的行政行為。若行政行為屬于過程性的內部行政行為，其并未對外公開，處于程序過程之中，行政主體的意思必定存在模糊、易變之可能，公民不可能得知并產生對政府公權之信任，進而作出與之配套的信賴表現行為。此外，若準予在過程性的內部行政行為中適用信賴保護原則，將極大貶損行政主體在此過程中調適自身不合理行為之權能，剝奪行政主體糾正自身行為之能動性[10]。其次，針對信賴保護原則無需對信賴表現進行審查，僅需相對人知曉信賴基礎的存在的觀點。其實不然，信賴保護原則的規范指向在于保障相對人的合理信任行為，進而促進政府威信的樹立。若僅要求相對人知曉行政行為，則無異于摒棄了信賴保護原則產生之根基。在此基礎上，要求相對人知曉并無法滿足信賴保護原則之要求。主觀上的信任并不能產生實際損失，倘若信賴表現之成立不以相對人實際處分為成立要件，則人人得以基于“主觀上信任”而請求行政主體補償損失。易言之，相對人對行政行為的信賴是以客觀行為所證實的，如在“寡婦案”中，若沒有相對人遷往西柏林的行為來推定主觀意愿，法院也無法得出寡婦是否產生信賴的結論，進而作出公正合理的判決[11]。故信賴表現不是信任本身，而是相對人將信任作為行為依據，方可值得保護[12]。因此相對人惡意欺詐、脅迫或者以其他不正當方法而獲得信賴的行為，作為信賴保護原則的阻卻事由而存在。追本溯源，信賴表現要件的提出與民法誠實信用原則的引介休戚相關。作為道德要求規范化的產物，誠實信用原則以交易雙方的忠實義務為本質要求，因而轉引至信賴保護原則中便體現為行政主體與相對人之間互負誠信之義務，信賴應當正當的要求。

4.利益權衡

反對者認為，利益權衡僅可作為補償標準而存在，本身并不對信賴保護原則的適用與否產生影響，不應當作為構成要件而存在。其實不然，利益權衡理論有必要作為第四個構成要件而存在，以求行政信賴保護原則體系的完善。當前我國《行政許可法》第8 條及第69 條，僅是建構了行政主體撤銷行政行為造成信賴損失，應當予以補償的規范化路徑。換言之，立法并未規定違法行政行為存續保護以及公益與信賴利益進行權衡比較的問題。在此基礎上，立法的空缺也進一步造成了實務適用的混亂問題，甚至有觀點認為，行政許可法僅就行政行為存續對公民損失予以賠償進行規定，表明了信賴利益應當全盤讓位于公共利益的立法指向。但此種機械適用依法行政原則的做法顯然違背了權益保障的基本要求，如蔣成旭學者指出，行政許可法條款的設立彰顯了立法者尊崇信賴保護原則的本意，只是未能詳盡列明而導致規定不全，否則對于信賴利益明顯大于公共利益的情形規定實在有些以偏概全[1]。因此，在現有規定無法擴張解釋到利益權衡、存續保護與財產保護時，應將利益權衡作為信賴保護原則的第四個要件，證成利益權衡于信賴保護原則中適用的重要性與必要性，推動利益權衡理論于司法實務的適用。

結語

觀行政訴訟適用沿革，從行政公定力出發，行政主體所作出的各項行為均受政府公信之依托，信賴保護原則作為憲法性原則進行規制的地位昭然若揭。首先，對于依法行政原則與信賴保護原則的位階沖突問題，究其根源均是為了滿足公民權利的可救濟性與行政公權的可規制性。通過財產權說與自由權說的引入，可使得信賴保護原則超越部門法原則的基礎地位，上升為公法領域普遍適用的基本原則。其次，在傳統三要件學說與四要件學說的爭議上。對于信賴基礎偏離的忽視以及利益權衡實定法規定不足的問題，在完善構成要件學說的基礎上，便可解決立法規制空缺的問題。綜上所述，通過從法理位階到構成要件的完善，可從形式上和實質上完成對案件審理邏輯的推進，最終完善行政信賴保護原則的構成要件，證成其適用的可行性。