日本建筑基準法體系的探討與啟示

陳昵恪

（山東省建設工程質量安全中心，山東濟南 250001）

0 引言

建筑法體系是否健全是決定一國建筑行業、乃至經濟社會整體能否健康發展的重要因素,我國歷經多年發展已形成以《建筑法》為核心，《建設工程質量管理條例》等行政法規為輔助，《建筑工程施工許可管理辦法》等部門規章為補充的建筑法體系，但近年來現行建筑法體系的短板逐漸暴露，有關法律法規有待進一步完善。日本《建筑基準法》的作用與定位和國內《建筑法》類似，本文通過探討其主要內容及與我國的差異，為日后國內進一步完善建筑法體系提供參考。

1 日本建筑法規的發展歷史

1.1 近代以前

近代明治維新以前，日本沒有真正意義上的建筑法，但存在若干建筑相關法令，制定目的多與防火防震或封建身份等級制度相關。公元701 年，文武天皇時期參考唐律令制定的《大寶律令》中的《營繕令》，有禁止私人在宅邸建造監視鄰居用樓閣的規定[1]，被認為是日本最早的建筑法令；公元1030 年，后一條天皇時期頒布過限制地方官宅邸規模和禁止下級官員在宅邸四周建設圍欄的法令；公元1603 年，江戶幕府頒布過限制商人住宅規模和禁止瓦片屋頂的法令。

1.2 近代至第二次世界大戰期間

1868 年明治維新后，日本在向歐美國家學習的同時對建筑法制化進行諸多探索，其中，1873 年神奈川縣頒布的《家作建方條目》①被認為是日本近代建筑法規的先驅；1886 年大阪府頒布的《長屋建筑規則》被認為是日本近代第一部真正意義上的建筑法規；1886 年滋賀縣頒布的《家屋建筑規則》除正文條款外還附有部分構造標準及文書樣式，被認為是日本第一部符合現代意義的建筑法規；1906 年起，由東京府知事委托建筑學會②耗時6 年多編制的東京市建筑條例是《市街地建筑物法》的雛形。上述地方法規為日后國家層面建筑法的制定奠定了基礎[2-3]。

1919 年，日本正式頒布《市街地建筑物法》，它是日本第一部國家層面的建筑基本法，與其施行令、施行規則共同構成日本近代建筑法體系的核心。由于整頓市區規劃的迫切需求等原因[4]，《市街地建筑物法》含有相當多的城市規劃內容，這一特色也被后續建筑法繼承；條款設定側重于政府行政管制而非對建筑本身的規范要求，適用范圍最初限于當時的東京市、大阪市等6 個主要城市及由中央政府指定的特定區域。

《市街地建筑物法》自頒布后有過3 次修訂，1943 年因第二次世界大戰期間日本本土防空防火需求，日本頒布《市街地建筑物法及同法施行令戰時特例》暫停施行《市街地建筑物法》及其施行令中涉及用途區域的條款，直到戰后1946 年才得以恢復。

1.3 第二次世界大戰結束后至今

為實現戰后重建的目標，日本戰災復興院③于1945 年起開始負責建筑法的修訂，期間主要參考了《市街地建筑物法》及其施行令對建筑實體的規定、1947 年建筑法草案內容以及美國建筑法規中關于行政程序設定的部分。日本最終于1950 年廢止《市街地建筑物法》，正式頒布《建筑基準法》及其施行令及施行規則，后者與《建設業法》《建筑士法》等諸多建筑行業法律共同構成了完整的日本現代建筑法體系。

為回應社會熱點事件和經濟社會發展，《建筑基準法》及其施行令、施行規則發生多次修訂，主要包括：1959 年導入建筑檢查和報告制度；1980 年導入新的建筑物耐震設計方法和建筑設備耐震要求；1998 年導入中間檢查、型式適合認定和構造方法認定制度，向民間企業開放建筑確認檢查業務；2006 年強化建筑確認和檢查程序，加大對部分違法行為的處罰力度；2018 年提高對建筑物和市區防火能力的要求，放寬對利用存量建筑的審查力度。

2 建筑基準法體系簡介

建筑基準法體系是日本現代建筑法體系的核心，層級位階與國內類似，分為法律、行政法規、地方性法規以及補充性文件，具體如下：

2.1 法律

《建筑基準法》是日本國會制定的法律，定位與國內《建筑法》類似，適用于全國范圍的建筑物及建筑設備，條款設定分為制度條款和技術條款，前者主要是對行業秩序和行政程序的規定；后者又分為單體條款和集團條款，單體規定是對單一建筑構造、內部設備、防火防震等方面的要求，全國適用；集團規定是對特定功能區內所有建筑的用途、建蔽率、容積率等方面的要求，區域適用。

《建筑基準法》與我國《建筑法》的主要不同之處在于：一是制定主旨不同，前者是為了設定建筑物的最低使用標準，后者是為了維護行業秩序；二是條款設定不同，前者包括行業法規和建筑標準，后者僅限于行業法規，建筑標準依賴于標準體系；三是是否存在跨領域內容，前者除建筑法規外還包括部分城市規劃內容，后者僅由建筑法規組成。

2.2 行政法規

《建筑基準法施行令》和《建筑基準法施行規則》是行政部門制定的行政法規，是對《建筑基準法》條款細節的補充。前者是日本內閣制定的政令，詳細規定了《建筑基準法》中各項規定的實施方法和技術要求；后者是由國土交通大臣制定的省令，規定了《建筑基準法》及施行令所涉及的申請書、報告書等行政事務文書的內容和樣式。

2.3 地方性法規

條例和規則是日本地方自治體④為了便于《建筑基準法》及其施行令、施行規則在地方實施而制定的地方法規。前者經地方議會決議制定，后者由地方政府首長制定，為與上位規則區分，地方規則一般取名為細則。都道府縣、市町村和東京都下設的23 個特定區等地方自治體均可制定地方性法規。

2.4 建筑基準法相關行政文書

行政部門發布的告示和通達是此類文書的主要形式，兩者都是對《建筑基準法》體系的補充，區別在于告示是向社會發布《建筑基準法》及其施行令涉及的技術要求；通達是上級行政部門對下級部門的對行政實務的指導（圖1）。

圖1 建筑基準法體系層次架構示意圖

3 主要制度內容及與國內差異

3.1 建筑主事和特別行政廳制度

建筑主事是由特定行政廳任命的、具備專業能力和資格的公務員，主要負責轄區內建筑確認申請審查和現場檢查業務，截至2020 年3 月，日本全國共有建筑主事1429 人。

特定行政廳是建筑主事所屬的地方政府首長，負責轄區內臨時建筑物許可、道路指定等許可類行政業務，實踐中具體業務由各職責部門負責。

3.2 建筑確認和檢查制度

建筑確認制度的定位類似于國內施工許可審查制度，規定指定規模工程的建設單位在開工前，必須向審查機關提交確認申請，由后者審查建筑在用地、構造、用途等方面是否符合法律法規的要求。

建筑檢查制度的定位類似于國內工程質量安全監督制度，分為中間檢查和竣工檢查，規定指定規模工程的建設單位在特定階段完工和整體竣工后，必須及時向審查機關提交檢查申請，檢查方式包括材料檢查和現場檢查，檢查合格才能進入下一階段。

上述兩項制度與國內的主要差異有：一是收費情況，日本的建設單位會根據建筑規模大小向審查機關繳納一定的費用，國內于2008 年停止收費；二是實施主體，與國內由行政機關負責不同，日本在1998 年將建筑確認檢查業務向民間企業開放。主要原因一是建筑主事等建筑行政職員數量受人員編制限制，不能滿足日趨龐大的業務需求；二是政府收費低于實際成本，相關支出成為地方財政負擔[7-10]。此類經政府批準、可承接建筑確認和檢查業務的民間企業被稱為指定確認檢查機構，截至2021 年4 月日本全國共有130 家。

3.3 結構計算適合性判定制度

結構計算適合性判定制度的定位類似于國內施工圖審查制度，要求建設單位在提交建筑確認申請的同時，應向審查機關提交申請，是否通過審查是完成建筑確認程序的必要前提。

結構計算適合性判定在2006 年以前是建筑確認審查程序的一部分，后因2005 年末曝光的“結構計算書偽造事件”⑤暴露了當時的建筑確認制度存在建筑主事專業能力不足、指定確認檢查機構側重自身利益而疏于審查等缺陷[11]，因此引入了第三方專業機構獨立審查。此類機構由國土交通省或地方政府指定，被稱為指定結構計算適合性判定機構，截至2021 年4 月日本全國共有52 家。

此項制度與國內的主要差異有：一是實施主體不同，日本經歷了由行政審查向第三方技術審查的變遷，我國在此基礎上自2019 年開始探索取消施工圖審查；二是與施工許可審查的順序，日本是同時進行，我國尚保留施工圖審查的地區，該環節設置在施工許可審查之前、同時、之后的情況均存在；三是審查內容不同，日本僅審查結構安全內容，我國還額外審查消防、人防、節能等內容。

3.4 型式適合認定制度

型式適合認定制度類似于國內的產品和建設工法認證制度，是對建筑主要構造部位的設計規格、建筑設備等可量產產品的非強制認證，建設項目使用認定產品的場合可大幅簡化建筑確認和檢查環節。制造或建造認定產品的企業亦需要相應審核，通過者被認定為型式部材等制造商。

此項制度的優點一是可有效縮短項目工期，二是有助于企業產業化發展進而打造行業品牌；缺點一是大量使用會限制建筑設計的自由度；二是由于認定產品的技術資料作為企業專利而不予公開，因此會增大項目未來改造的難度，固化業主與企業的關系，埋下數據偽造和違規施工等隱患。

3.5 定期報告制度

定期報告制度是適用于既有建筑的強制報告制度，規定建筑物的業主應定期聘請專業人員檢查其所有物的質量安全狀況，并向政府上報檢查結果。適用范圍包括由不特定多數人或老弱病殘使用的體育館、學校、醫院等特定建筑物，其中配置的建筑設備、防火設備和警報設備，以及多種升降機和游戲設施，報告周期視用途和功能不同分別為6 個月至3 年不等。此項制度為政府提供介入既有建筑的運維管理的契機，有利于政府對既有建筑的質量安全實施監管，在防患事故于未然方面發揮積極作用。

3.6 建筑協定制度

建筑協定制度是建筑領域的區域自治制度，是指一定區域的土地所有者和借地權者出于提高并維持居住環境的目的，在全員同意且不違反相關法律法規的前提下，可對區域內所有建筑物的用地、結造、用途、形態等要素締結協議，經特定行政廳核準生效且對后來者同樣有效。常見協議內容包括為防止肆意開發而約定最低建筑基地面積，為了確保居住環境而約定僅可開發住宅建筑等（圖2）。

圖2 建筑基準法體系下的建筑行政流程

4 中日建筑法體系比較

4.1 條款設定方面

日本的體系適用對象更加廣泛，條款設定與城市規劃、技術標準等領域的結合更加緊密，因此整個體系的可執行性更強，但也帶來條款龐雜繁瑣、解讀困難等問題。

國內的體系適用范圍較窄、適用對象較少，條款設定相對寬泛，有時對行業典型問題難以起到普遍指導作用，但近年來開展工程建設標準化等改革工作也使得我國在這方面較日本具有一定優勢。

4.2 更新機制方面

日本的體系更新機制較為完善，能夠利用行業協會、研究所、委員會等專業組織對現行體系制度進行系統檢討，進而對外界變化作出及時反饋，最終對體系作出自上而下的修訂，具有較好的政策統一性和連貫性。

國內由于省情復雜而缺乏高效的更新機制，體系修訂的頻率較低、速度較為緩慢，應對外界變化經常一事一辦、一地一辦，往往先由個別省市摸索出臺地方性政策，經過一段時間實踐才能上升至國家層面的修訂，最終推廣至其他省份，同時地方在制定超前政策時經常受限于國家層面法律法規的不完善而難以施展、畏于突破。

4.3 鼓勵創新方面

日本的政策激勵性較國內更強，型式適合認定制度適用范圍廣，專利壟斷和行政審查傾斜的特征使其對建筑領域創新研發起到較大推動作用，幫助積水住宅、日吉華株式會社等企業成為本國乃至國際市場的行業龍頭，但上述特征也導致行業內顯著的馬太效應和潛在誠信問題⑥。

相較而言，國內建設工法認證制度的適用范圍限于施工工法，應用場景主要集中在評優評獎、市場準入和招投標等方面，缺少行政審查方面的傾斜，同時工法評審往往與新技術推廣綁定，有時需要企業無償公開技術，多種因素疊加導致國內建筑企業研發熱情不高、科創投入和創新競爭力低于國際同行。

4.4 既有建筑質量管理方面

日本在這方面的制度建設較國內更為完備，定期報告制度能夠有效保障既有建筑持續安全使用，降低當地常見的火災震災等災害及其帶給人民群眾的危害損失，但也存在建筑所有者因為費用問題而刻意逃避檢查等問題。

相較而言，國內在這方面的制度建設曾在過去較長一段時間處于空白期，缺少國家層面的準入考核標準，行業發展和行政管理較為無序，但自2021 年以來國家和地方陸續出臺多項政策對這一領域進行規范，不少地區已開始探索定期驗樓制度。

5 對國內的啟示

5.1 進一步健全完善建筑法體系，加快更新速率

首先，應進一步落實中央和地方各自在制度建設方面的主體責任，中央應提高建筑法律法規的修訂效率，針對社會熱點和行業痛點適時發布行政解釋，地方應根據實際情況制定具體實施計劃，兩方合力使體系更新制度化、常態化；其次，應堅持繼承和發展相結合的修訂方針，繼承實踐中行之有效的舊制度，增加能夠反映行業社會發展的新制度，在條款制定方面適當突破行業立法壁壘，擴大體系適用范圍和適用主體；最后，應細化實施性條款中的模糊描述，減少兜底性條款，強化違法違規行為的處罰力度，以此增強行政實務的可操作性，形成行業參與者的統一認知。

5.2 完善既有建筑檢查制度，閉環全生命周期管理

應完善并強化建筑的全生命周期管理制度，落實行政部門監管責任，制定全國統一標準對從業機構及人員進行考核評價，明確檢查項目和應對措施；厘清業主、物業與政府間的責任職權，可探索推廣以建筑所有者、社區、街道等為單位定期購買服務驗樓為主，政府不定期抽檢為輔的“強制驗樓”體系，經濟困難的場合應考慮給予適當補貼。

5.3 強化行業認證制度建設，逐步擴大應用領域

應進一步強化認證制度在建筑行政場景下的激勵應用，適當優化使用認證產品項目的審批和監管程序，為符合條件的企業提供“綠色通道”，提供快速便捷服務，鼓勵企業將技術革新成果轉化為品牌效應；加強對企業科創研發項目的政府評價激勵政策，加大對企業研發費用加計扣除的優惠政策力度；落實科研人員全職業生涯鼓勵機制，宣傳擴大“以獎代補”政策的覆蓋面。

6 結語

當前國內現行建筑法體系適用范圍狹窄、不能覆蓋建筑全生命周期等短板，給行政部門審批監管、建筑行業健康發展和人民群眾生命財產安全都埋下不小的隱患，亟需更新修訂。本文基于歷史沿革、層級架構和主要制度三個方面對日本現行建筑基準法體系進行梳理和解讀，發現其具備體系架構全面、更新機制科學、各項制度較為完備、可執行性強等優點，也存在條款臃腫、激勵政策偏頗、既有建筑檢查制度不周全等問題，值得國內學習和借鑒。

注：①《家作建方條目》的制定受美國醫生兼教士杜安·西蒙斯推動，有較多公共衛生因素考量，主要內容與防火和衛生有關，頒布初期僅適用于當時的神奈川縣橫濱港內外范圍；

②日本建筑學會創立于1886 年，初名為造家學會，1897 年更名為建筑學會，1947 年更為現用名；

③1948 年，戰災復興院與原內務省國土局、調查局總務課及第一課整合為建設院，建設院于同年被廢除，由新設立的建設省承接其業務。2001 年，建設省與運輸省、國土廳、北海道開發廳整合為現在的國土交通?。?/p>

④地方自治體是指依據日本憲法享有自治權、獨立于國家的地域性統治團體，主要構成包括居民、議會和行政機關；

⑤一級建筑士姊齒秀次基于個人利益長期偽造結構計算書且建筑主事和指定確認檢查機構疏于審查，導致21 棟在建和完工建筑抗震等安全性不達標，2015 年末問題曝光后導致廣泛社會輿情；

⑥較為有名的案例包括2007 年NICHIAS 株式會社偽造耐火參數取得型式認定，2019 年大和房屋工業現場施工違規事件。