菏澤市老舊小區改造實施策略研究

李邦嶺，李紅霞，王敬佩，陳柱

（菏澤學院，山東菏澤 274000）

1 研究背景及現狀

1.1 研究背景

隨著城市發展和人口增加，我國許多老舊小區面臨著配套設施老化陳舊、環境臟亂差、物業管理跟不上等問題。為改善居民生活品質，提升城市層次，國家開始實施城鎮老舊小區改造工程。2015 年習近平總書記在中共中央城市會議中提出“加快老舊小區改造”。在此之后，中共中央、國務院高度重視這項工作，每年都陸續出臺相關政策文件和召開相關會議，持續推進老舊小區改造工作。

1.2 研究現狀

老舊小區改造是對城市中歷史悠久、建筑老化、設施陳舊、環境臟亂差的小區進行綜合改造，旨在提升居民生活質量和小區居住環境的過程。1989 年，吳良鏞[1]在對北京舊城居住區整治途徑中提出了城市有機更新的概念。2007 年，李倢[2]首次提出了老舊小區改造的相關概念。隨后，蔡云楠等[3]、仇保興[4]、蔡淑頻等[5]一些國內的學者在老舊小區改造方面進行了研究和探索，上海、廣州等一些國內熱點城市也進行了一系列老舊小區改造的試點，均取得了不少的經驗和成果。

據統計，截至2022 年底，我國5.3 萬個老舊小區已完成了改造。今年，這個數字還在持續增長，最近住建部又發文明確了2024 年的老舊小區改造重點。根據國家和省要求，2020 年，菏澤市開始深入推進城鎮老舊小區改造工作，結合菏澤市實際情況，制定《菏澤市城鎮老舊小區改造實施方案》，編制全市老舊小區改造5 年規劃（2021—2025 年），計劃利用5 年時間菏澤市改造老舊小區276 個，2815 棟單元樓，78873 戶，改造面積約447.28 萬m2，全市符合改造條件的老舊小區基本改造完成。2022 年[6]，菏澤市完成改造90 個項目、約3.1 萬戶、321.4 萬m2，涉及9 個縣區。2023 年[7]菏澤市計劃完成153 個、3.6 萬戶的老舊小區戶改造提升任務。

2 菏澤市近兩年進行老舊小區改造情況調研

2.1 菏澤市老舊小區存在的問題

菏澤市老舊小區存在如下問題。

（1）基礎配套設施落后，老化損壞嚴重，有些設施已經與現代化的城市不配套，一些建成較早的小區地勢低洼，大雨后容易積水。

（2）小區環境差，有些小區無物業管理，小區內道路破損嚴重，無景觀綠化，停車雜亂無章，電線私搭亂扯，安全風險突出。

（3）樓內無暖氣天然氣，生活不方便，房屋外墻無保溫，居住舒適度差。

2.2 菏澤市老舊小區改造實施策略

針對這些問題，近兩年菏澤市在老舊小區改造過程中聚焦“三個革命”。①“樓道革命”，消除安全隱患，有條件的加裝電梯。②“環境革命”，完善配套設施、整修路面、加裝路燈、解決線桿線纜問題等，改善小區居住環境。③“管理革命”，通過引進專業化高質量的物業服務公司，持續保持改造效果，讓居民享受高品質生活。圍繞群眾關切問題和民生所需，菏澤市因地制宜，堅持一個小區一個改造方案，進行分類實施，統籌推進，對實施小區的雨污分流、弱電入地、供水、供電、供熱、外墻保溫、屋面防水、道路更新、綠化、消防等改造應改盡改。

2.3 菏澤市水利花苑小區改造回顧

菏澤市水利花苑小區是一個24 年前建成的老小區，隨著時光的流逝，小區日益老化的問題日益凸顯，配套設施老化、私墾菜地、私搭亂建、停車位緊張、小區環境臟亂差等問題突出，小區因規模小無盈利而無物業管理愿意入住，小區居民居住品質較差。

針對水利花苑小區的情況，菏澤市牡丹區北城街道積極探索治理模式，通過街道干部和社區工作者成立專班，逐戶調研走訪，廣泛征集問題征求意見。并根據走訪調研情況制定了本小區的改造實施方案。

2.3.1 引入物業公司，讓失管小區有人管

小區所屬街道黨工委班子、社區干部、黨支部成員深入小區，召開“馬扎議事會”，傳達物業公司入駐開展服務理念，現場交流管理模式，得到了與會群眾的理解與支持，國有物業公司入駐后，小區黨支部和業主委員會，建立定期坐班制度，收集群眾問題，進行歸檔分類，按照輕重緩急、難易程度，制定銷號清單，逐個解決。

2.3.2 小區配套設施提升改造

根據制定的老舊小區改造方案，通過政府招標選定施工隊伍，對小區實施全面提升改造。

實施雨污分流項目，更換新下水道蓋板，優化管網鋪設，通過改造，加快了污水收集率，有效解決了小區下雨內澇的問題，同時也避免污水污染河道和地下水，提升了城市水環境治理能力；將菜地和飼養的家禽等全部清理，清理出來的地面全部硬化，規劃成停車位，通過統計小區共有車輛120 輛，通過治理，規劃出136 個車位，從根本上解決了小區的停車問題；對小區樓房外墻增加外墻保溫板，并粉刷統一顏色的外墻涂料，提高了樓房的保溫性能，節省了能源，提升了居住的舒適性，同時又美化了住宅外觀；在小區內增設快遞保險柜和直飲水機，居民只需投幣或購買水卡后刷卡就能獲取直飲水，給居民帶來了實惠和便利。

2.3.3 提升小區文化內涵建設

社區通過與住建部門協調，幫助小區建設支部活動場所，使小區黨支部有了活動室，業主自己也有了“議事廳”；打造小區文化墻，號召居民參與，開展“畫作匯展”活動，發動小區居民提供書畫作品并展覽，切實提升居民小區共建參與感，營造小區濃厚文化氛圍；在每個單元門口張貼了“紅色公示牌”，詳細指明小區所屬支部、所屬網格、小區黨群服務驛站的具體位置以及聯系方式；將“共產黨員戶”標牌張貼在黨員家門口醒目位置，一方面亮明黨員身份，更好地為居民服務，在工作、生活等各方面爭當“排頭兵”。

3 當前形勢下菏澤市老舊小區改造過程中面臨的現實困境

3.1 資金來源單一，政府壓力大

目前，菏澤市老舊小區改造資金籌集渠道主要包括中央、省地方財政配套資金，政策性貸款，小區專項維修資金，社會資本投入和居民直接出資等方式，老舊小區改造是一項投入大、周期長、收益不確定性高的工程，社會資本參與的積極性普遍不強。在實際改造過程中，基本都是靠政府財政資金，在近期新冠肺炎疫情影響、國際國內經濟形勢下行等多重因素的綜合影響下，各級政府都面臨著較大財政壓力，老舊小區改造完全依靠政府財政資金，政府財政不堪重負。從整體上看，充分激發市場活力、吸引各類社會資本參與、破解“資金籌措”困境是菏澤市老舊小區改造急需解決的一道難題。

3.2 改造內容改造形式單一

目前，菏澤市老舊小區改造形式主要是小區環境提升，路面硬化，雨污分流等配套基礎設施的提升改造，形式較為單一。對于老舊小區后續發展的關注不足，對改造后小區的商業設施和公共服務方面的考慮較少，對小區居民更深層次的需求考慮不足，如小區配套社區養老、幼兒托管、商業空間預留等。

3.3 群眾參與度低，一定程度影響了改造進程

菏澤市老舊小區改造過程中，一般是政府承擔主導角色，政府制定改造方案后，由于參與渠道、激勵機制、參與能力等方面的原因，社區居民參與度較低，一些群眾的需求和心聲無法完全表達，一定程度影響了改造的進程。

3.4 改造后維持產業欠缺，后續乏力

通過老舊小區改造使小區空間環境得到了更新提升，但改造完成后小區后期運營缺乏盈利產業，后期運營管理成本壓力大，一旦沒有了政府財政資金支持，小區可能會陷入運營的困境，缺乏可持續性。

4 菏澤市老舊小區改造困境的解決路徑探索

4.1 探索“企業主導、政府居民補充”的籌資模式

在老舊小區改造過程中，為破解改造資金籌措難題，須發揮“企業+市場”的作用，探索采取企業主導、市場運作、政府資金與居民資金補充參與的機制。社會企業具有較強的資金能力和技術資源，通過引進社會企業資本資金，按照“誰出資、誰受益”的原則，制定合理的投資回報機制，推動電力、通信、自來水、燃氣、供暖等企業參與改造；探索合理參與方式，吸引社會資本參與養老、托幼、便利店、快遞等社區公共服務。通過探索新形勢的資金籌措模式，既有效緩解了政府財政壓力，又提升了小區服務品質，還有利于促進消費拉動內需。

4.2 形成“統籌物質環境與精神建設”的改造清單

在老舊小區改造過程中，應形成統籌物質環境與精神環境的改造清單，在優先滿足小區基礎類和完善類改造的前提下，再進行內涵品質提升類改造。首先應解決小區道路、停車場、線路管道、綠化、外墻保溫等基礎設施的改造，解決群眾急需的民生問題。其次是小區提升類的精神建設改造，以提升小區內涵品質為目標。例如，菏澤市水利花苑小區將改造前閑置的空間利用建設黨群服務驛站，為小區居民提供議事的地方，同時也為小區群眾提供了休閑娛樂的場所。通過打造小區文化墻，號召居民參與，開展“畫作匯展”活動，切實提升居民小區共建參與感，營造小區濃厚文化氛圍。

4.3 搭建“政府引領、多層次聯動”的改造平臺

老舊小區改造體現了政府的意志和居民群眾的訴求，具有“上下聯動”的特征。在改造過程中，應提升群眾參與意愿，凝聚群眾改造共識，應由政府主體轉向工作參與，應建立政府引領、企業介入、居民參與的多方合作機制，搭建“政府引領，多層次聯動”的改造平臺。

菏澤市在老舊小區改造過程中抽調與老舊小區改造工作相關部門的骨干人員，組建領導小組，設立菏澤市老舊小區改造工作辦公室，全力推進該項工作的實施，從部門的聯合審批，到具體的施工協調推進，再到竣工后的驗收，以及之后的運行管理等，讓每一件事都有單位管，每一環節都有部門問，每一措施都有人員落實。對于納入項目儲備庫的小區，由街道辦事處、社區、小區黨支部、業主代表深入小區，充分征求群眾意見，形成問題任務清單，再結合物業、規劃部門、設計部門，共同研討，多層面論證，確定改造內容，一區一策，一樓一議，做好規劃設計，拉出清單，在小區公示，進行意見征集反饋，保障業主的知情權，動員業主的參與權，贏得業主的積極參與和配合。

菏澤市在老舊小區改造過程中，還引入一定的社會力量參與，堅持“保本微利可持續”的原則，充分滿足居民的訴求。例如，水利花苑小區在改造過程中成立國有物業公司對小區進行兜底管理，同時對小區視頻監控等配套設施建設引入社會企業投入，節省了部分改造資金。

4.4 探索建立社區產業可持續運營體系

在老舊小區改造的規劃階段應考慮制定相應的產業規劃，引入社區可持續化運營體系，保障小區后期的可持續運營，持續提升小區品質。例如，重慶市南橋苑老舊小區[8]在改造過程中創新開展了“閑置房屋租賃”業務，小區經營管理者將小區閑置房屋以租賃方式收存起來，投入資金統一裝修改造，再委托第三方專業運營機構對外出租。項目裝修改造及業主租金均由市場主體投資支付，后續運營維護均由市場主體負責。租賃期間，項目業主可獲得250 余萬元租金，并還可以根據項目經營情況獲得額外的利潤分紅。在老舊小區改造中應注重盤活小區內閑置房屋及土地資源，通過整合小區閑置土地和房屋，置入社區服務、幼兒托管、小區商店、車位出租等功能業態，通過植入商業功能運營持續獲得收益，實現小區后期高品質持續運營。

5 結語

老舊小區改造是菏澤市城市化進程中的重要工作，對提升菏澤居民生活品質、群眾幸福指數、促進城市發展質量具有重要意義。通過老舊小區改造在籌資模式、形成“統籌物質環境與精神建設”的改造清單、搭建多層次聯動改造平臺、建立社區產業可持續運營體系等方面的路徑探索，為菏澤市在下一步的老舊小區改造中提供借鑒。菏澤市在后續實施過程中仍需不斷總結經驗，完善相關政策和策略措施，才能更好更科學地持續做好老舊小區改造工作。