城市規劃管理存在的問題及對策

張蕾

（忻州市規劃事務中心，山西忻州 034000）

0 引言

改革開放以來，我國經濟快速增長，城市化建設持續推進，但中西部城市發展不平衡，甚至差距很大，其中之一的因素是城市規劃管理。城市規劃管理不僅是進行城市空間以及各類資源的利用和統籌，還具有公共利益重新分配的重要作用，是政府城市管理的重要手段。

1 城市規劃管理概述

1.1 城市規劃管理內涵

城市規劃管理就是在一定的地域范圍和社會制度下，以政府為核心的公共管理部門為了促進城市經濟、社會全面協調可持續發展，制訂實施城市規劃，通過法制、經濟、行政等手段，整合社會力量促進各種要素的相互配合，對城市規劃區內空間資源和各項建設活動進行領導、計劃、組織、控制的動態過程[1]。簡而言之城市規劃管理是指從宏觀層面做出決策，并認真落實政府關于城市建設的規劃編制管理、規劃實施管理以及規劃監督管理。

1.2 城市規劃管理的意義

城市規劃管理能指導城市各項基本建設，指明城市的發展目標和規模，促進城市用地和建筑的效益，保障和提高居民生活質量，提供政府依法行使職能的依據，實現城市協調可持續發展。作為國家城市的管理者，各級政府部門要確保政策的正確性和公共性，保障社會和人民的公共利益。但由于我國建國以及改革開放時間較短，城市規劃管理過程還缺乏對城市整體空間的把控，不能較好地對城市空間資源進行優化配置利用，制約了我國實現公共利益的最大化。基于此，研究提高城市規劃管理水平，對實現空間資源的合理配置，城市發展實現政府管理目標具有重要意義。

2 當前城市規劃管理實踐中存在的問題及其原因

2.1 城市規劃編制過程中的問題

（1）城市規劃編制隊伍存在不足。我國城市規劃編制中具有高級別資質的專業隊伍較少，尤其兼備理論、實踐、經驗的高水平人才也較少，而且目前城市規劃范疇逐步過度到國土空間規劃，范疇的擴大也需要從業人員水平的不斷提高。

（2）城市規劃編制結合地方實際不夠。我國城市規劃學科和行業多是學習國外理論、案例，缺乏我國特色理論；在編制過程中，許多資質單位對城市歷史價值挖掘不深入，而且存在盲目追求大、新、洋，缺乏對城市特有資源的調查、分析。

（3）城市規劃編制預見性不夠。由于我國城市總體規劃編制周期和近年來城市化快速發展的不匹配，城市規劃編制的預期和城市建設實際出現不一致，指導引領作用正在逐步失效。

（4）城市規劃編制銜接性不夠。不同主管部門的不同規劃側重點不一樣，相關標準、概念不完全吻合，會在后續工作中產生一些矛盾，而且由于城市規劃本身和其他一些因素的發展性，可能會在后續實施中出現一些剛性約束不夠[2]。

2.2 城市規劃實施過程中的問題

（1）城市規劃實施中的不確定性。當前我國人員、資本、物資、技術等的流動不確定性影響到城市發展的用地規模以及規劃實施，從而導致規劃實施過程中需要不斷調整修改城市規劃。

（2）城市規劃實施中的各方干擾。城市規劃實施過程中涉及開發方、管理方、編制方三方平衡，在追求商業利益和公眾利益以及技術要求過程中，各因素的干擾會對規劃實施產生影響。

（3）城市規劃實施中的溝通不足。主要是城市規劃管理部門雖然按照程序推進，但與相關利益群體溝通不足，后續仍會產生社會管理問題，即規劃實施控制性不強。

（4）城市規劃實施技術問題。由于城市規劃帶有很強的專業性和地域區別性，主管部門工作人員面臨技術水平和行政管理兩重壓力。

2.3 城市規劃監管過程中的問題

（1）城市規劃管理部門監管體制的不足。城市規劃管理部門由于機構、職能、人員數量等規定，以及內部審批監管職能的分環節分部門，面對近年來城市快速開發建設情況，無法對每一個項目做到完整細致跟蹤監管。

（2）開發方追求利益帶來的監管問題。大多數開發方追求的是個人經濟利益的最大化，在實際建設中會盡可能的增加建筑面積，但驗收環節測量發現時監管已經有了滯后性；同時過去很多城市政府部門以罰代管也造成了許多歷史遺留問題。

（3）城市規劃監管中社會公眾監管不足。目前，政府管理方式正在從傳統行政命令型向服務型轉變，但目前監管過程中仍存在公眾參與管理不足的問題。

2.4 新形勢下城市規劃管理出現的新問題

近年來，我國實行了精簡政府部門、提高管理效能的行政機構改革，其中國土資源部門和城市規劃部門合并成為自然資源部門，但改革初期由于城市規劃管理的地方屬性以及職能的移交，也一定程度造成了上下級業務政策指導性不強[3]。

2.5 原因分析

（1）法律規定方面。自《中華人民共和國城鄉規劃法》2007 年制定到現在已16 年，我國城市發展日新月異，城市規劃也經歷了多規合一和國土空間規劃的探索和實踐，可以說規劃引領作用得到了強化。但總體來看，城市規劃管理配套的法規、政策以及組織機構、職能配置方面較弱，實際管理中人治色彩比較濃。同時，機構改革以及國土空間規劃的編制，是否對城鄉規劃法部分內容有影響也需要下一步在實際工作中考量。

（2）意識思維方面。①城鄉規劃法的宣傳力度不夠，公眾沒有認識到城市規劃和自身的密切關系，沒有進行主動反饋和監督。②從城市規劃的編制方和管理方對規劃的理念和意義認識的還不夠到位，導致對城市規劃的超前性、宏觀性、控制性、指導性研究的不夠深。③從城市規劃管理方的角度來看，沒有很好的從思想認識上區別開城市規劃技術工作范疇和城市規劃管理范疇，就會使實際工作更加繁雜。

（3）技術手段方面。在城市規劃編制過程中，許多城市應用的還是傳統數學計量模型、GIS、RS 等方法，對新興起的一些大數據分析等技術方法和實踐經驗的掌握和吸收還不夠充分；在城市規劃實施過程中，沒有大范圍依托大數據平臺建設智慧決策和規劃管理的相關平臺、系統，無法應用科學技術實現規劃管理的局部突破；在城市規劃監管過程中，缺乏對衛星遙感技術以及其他相關測繪技術的了解，暫時無法實現新技術結合外業巡查達到精準執法的水平。

（4）體制管理方面。①機構改革后國土空間規劃目前還未形成應用成果，且改革后續的部門職能銜接還需要進一步磨合。②在城市規劃管理的過程中，公眾參與的體制機制還不夠完善，公眾發聲的方式和平臺搭建還需研究，對于一些違反規定程序的處罰措施也還不夠完善。③由于過去部分地方城市規劃管理部門也沒有單獨建制，城市規劃管理人員綜合素質和業務水平也有所欠缺，需要系統性的培訓和規范。

3 當前完善城市規劃管理的對策

3.1 提高重視程度，不斷提升規劃編制完整性和合理性

（1）要提高城市規劃管理隊伍的綜合素質和業務能力水平。首先要打造一支復合型城市規劃管理隊伍，滿足未來城市快速發展對城市規劃技術和城市規劃管理需求，綜合整個流程對城市規劃編制從源頭上提供最科學、最務實的編制方案。

（2）要以管帶促倒逼城市規劃編制水平的不斷提升。城市規劃管理過程中要不斷總結經驗，提高技術能力和管理水平，反向要求城市規劃編制單位不斷提高自身規劃編制水平、結合新技術創新工作方式，提供更加優質的城市規劃方案，促進整個城市規劃行業鏈條升級。

（3）要統籌研判城市規劃的實踐性和預見性。目前的國土空間規劃編制中要合理統籌城市規劃，牢固樹立可持續發展的理念，科學劃定基本農田保護紅線、城市開發邊界和生態保護紅線，超前預測城市未來發展的各種變化與可能性，統籌考慮與土地利用總體規劃、國民經濟與社會發展規劃等的銜接關系，站在區域城市的角度謀劃城市發展方向，嚴格城市規劃剛性和留足彈性。

3.2 規范實施，合理應用規劃管理城市建設

（1）要嚴肅城市規劃的實施過程，發揮規劃引領性。要進一步完善城市規劃實施的地方性法規和技術規定等，做到有法可依；要制定科學的實施程序并嚴格執行，既要防止出現隨意審批、過度干預和濫用職權等行為，又要體現政府管理部門對城市規劃實施過程的控制性。

（2）要有效建立城市規劃管理協調機制，降低行政成本和社會成本。城市規劃實施過程中會涉及許多部門，要持續優化部門間配合，堅持問題目標導向，不斷降低政府部門內部的行政成本和社會群眾的辦事成本，從而提高城市規劃實施的社會滿意度。

（3）要將“互聯網+”、大數據、聽證制度等新技術、新手段引入城市規劃實施過程中。同時在城市規劃實施過程中完善信息公開制度、群眾參與程序，充分了解有關利益群體的想法，提前解決可能存在的隱患和矛盾。

3.3 加強監管，促進城市規劃的共管共監共建

（1）要推進監督執法隊伍完善和機制建設。要充實城市規劃監督執法隊伍，加強思想政治教育、規劃和執法業務培訓；要推進監督執法過程中的互聯互通，在城市規劃管理全鏈條過程中，審批環節各內部科室要與監督執法科室做好信息互通，及時跟進項目建設情況，同時加強和其他監督執法部門的溝通協調，形成執法合力；要暢通社會群眾監督和反饋的渠道，充分調動社會群眾的積極性，方便城市規劃監督執法隊伍快速反應到位。

（2）要建立有效嚴格的監督執法處罰制度。城市規劃執行的好壞關鍵在于監督執法，監督執法隊伍要能靈活法律原則與各種執法方法結合，努力做到查處違法行為快速到位、程序到位，對于屢罰屢犯的開發方可以列入“黑名單”，提高違法違規成本。同時加強與公安、司法、法院之間的聯系，強化城市規劃執法案件的處理。

3.4 綜合研判，持續完善城市規劃管理的水平和質量

（1）要深化城市規劃管理的公共服務理念。要把公共服務理念融入城市規劃管理各項政策措施中，協調城市與人的相互關系，保障城市社會、環境、經濟的協調和可持續發展；要將理念貫穿到城市規劃管理部門、工作人員的社會職責和崗位職責中，喚醒社會群眾主人翁意識，共同參與城市規劃和市政管理中，促進城市物質、精神文化的共同發展。

（2）要強化城市規劃管理的延續性。城市規劃是一項涉及面廣、內容復雜的發展性科學研究，城市規劃管理中需要解決的問題在不斷發展變化，需要不斷強化城市規劃管理的延續性，科學應運大局思維、系統思維，將整個城市發展看成一個有機的、聯系的、連續的整體，充分考慮到城市發展各階段受到的影響，將上一個階段的城市規劃進行評估，作為下一個階段城市規劃的藍本，保持政府工作延續性，促使城市規劃管理腳踏實際的解決城市發展中遇到的公共問題。

（3）要推進城市規劃技術服務和公共管理的高位匹配。目前，城市規劃管理逐漸由技術管理為主轉向政策執行管理為主，為更好的解決城市公共問題，應進一步強化城市規劃技術服務和公共行政管理的界限，避免既當運動員又當裁判員的尷尬，也從程序上減少行政干預。可以推行技術審查與行政審批相分離的制度，同時構建審查審批評估監督機制，定期對審查機構以及審批部門進行評估，使城市規劃管理過程陽光透明、公平公正。

（4）要突出城市規劃對城市特色風貌的引領。在城市規劃管理過程中，要不斷提高規劃鑒賞水平，堅持加強建筑設計管理和保護歷史文化風貌。建筑設計管理方面，要遵循“適用、經濟、綠色、美觀”的原則，并具備國際視野和民族自信，促進我國城市規劃中建筑設計理念的交融和升華[4]。歷史文化風貌方面，要有序實施城市修補和有機更新，促進建筑物、天際線、街道立面、色彩和環境更加協調、優美，要加強文化遺產保護傳承和合理利用，保護古建筑、古遺址、近現代歷史建筑，更好地延續歷史文脈，展現城市風貌[5]。

4 結語

城市規劃管理工作質量高低與城市發展密不可分，因此，如何針對城市規劃管理工作中存在的問題進行分類具體的分析是重點也是難點，本文針對較為突出的問題進行了研究并提出了優化措施。

下一步，在具體的城市規劃管理工作中，可以從以下3 個方面深入分析。

（1）建立并完善規劃法律制度，針對相關問題制定有效合理的實施方法和管理程序。

（2）不斷提升城市規劃管理工作人員的業務能力和增加其規劃知識儲備，從而有利于更合理地把控城市空間布局。

（3）讓公眾參與城市規劃中，對城市規劃管理工作起到監督作用，這樣可以充分利用城市公眾的意見等資源，讓更多的公眾了解城市的規劃和建設。