核電工程水土保持方案取得批復難點分析及應對措施

楊 發，劉 強，袁忠東，徐佳林，劉成剛，胡 煒

(中核核電運行管理有限公司，浙江 海鹽 314303)

0 引言

國務院在2016年發布了政府核準的投資項目目錄，明確要求核電廠由國務院核準[1]。為進一步明確核電廠項目核準的流程，國家發展和改革委員會在2020年發布了《核電站項目核準(核報國務院)辦事指南》。在指南中明確要求申請核電廠項目核準時必須附送以下文件[2]：

1)自然資源主管部門核發的建設項目用地預審與選址意見書，項目所在地人民政府或其有關部門認定的《項目社會穩定風險評估報告》，項目所在地省級發展改革部門對項目社會穩定風險評估報告的意見；

2)項目招標基本情況表；

3)地震行政主管部門對可研階段地震安全性評價報告的批復；

4)水利行政主管部門對項目取水許可申請和水土保持方案的批復；

5)海洋行政主管部門對核電項目建設用海預審的意見；

6)軍事設施主管部門出具的軍事設施影響審查意見；

7)根據核電行業特點需要附送的其他文件：核安全監督管理部門出具的廠址選擇審查意見書；國家核應急辦對項目廠址區域應急方案的意見；省政府對廠址周圍規劃限制區的批復。

該要求意味著如果沒有取得水行政主管部門對項目水土保持方案的批復意見，那么就不具備申請核電廠項目核準的條件，更無法開展后續的核電廠建設工作。根據《開發建設項目水土保持方案編報審批管理規定》，征占地面積在50公頃以上或者挖填土石方總量在50萬立方米以上的開發建設項目或者限額以上技術改造項目，水土保持方案報告書由國務院水行政主管部門(即水利部)審批[3]。隨著國家對環境保護越來越重視，水利部對水土保持方案的編制要求也越來越高。據統計，2022年水利部審批的水土保持方案一次通過率約為40%。為了切實保證水土保持方案編制質量，水利部水土保持監測中心印發了《生產建設項目水土保持方案技術審查要點》。該審查要點對水土保持方案的編制和專家評審提出了非常詳盡的要求。部分核電廠在上報水土保持方案后由于各種原因沒有通過評審，影響了水土保持方案的批復時間，進而影響項目核準時間。因此在水土保持方案取得水利部批復的整個工作中，必須關注相關的難點并進行分析，采取有針對性的措施以便確保水土保持方案按期取得水利部的批復。

1 核電工程水土保持方案取得批復的流程

水利部官方網站的審批服務大廳對生產建設項目水土保持方案審批提供了服務指南。在服務指南中明確要求申報材料包括《生產建設項目水土保持方案審批申請》和《生產建設項目水土保持方案》兩份文件。此外，在服務指南中以流程圖的形式說明了整個辦理流程。綜合申報材料和辦理流程，整個核電工程水土保持方案取得批復的流程為：業主提供前期設計資料和支持性文件→編制單位編寫項目水土保持方案→業主單位提交申報材料→水利部接收并進行審查申報材料→水利部受理申報→水利部水土保持監測中心組織技術評審→水利部制作審批文件→業主單位領取審批文件。

2 難點分析

2.1 水土保持方案的編制工作難點分析

水土保持方案可以由生產建設單位自行編寫或者委托具備相應技術條件和能力的單位編制[3]。由于核電項目的占地面積較大，工程子項較多，施工周期較長，水土保持措施較復雜，一般由生產建設單位委托具備專業技術能力的單位編制。水土保持方案共包括綜合說明、項目概況、項目水土保持評價、水土流失分析與預測、水土保持措施、水土保持監測、水土保持投資估算及效益分析、水土保持管理共計8個章節，重點是水土流失的預測和治理[4]。水土保持方案的內容涵蓋全部的永久占地和臨時占地，包括廠區工程、邊坡工程、海工工程、交通工程、生產配套服務區和臨時用地等子項工程。方案的編制者必須獲得上述內容的相關資料，并根據資料內容編制相關的章節。但是在方案的編制中，存在以下的難點。

2.1.1 資料的設計深度不足

根據《生產建設項目水土保持方案技術審查要點》的要求，水土保持方案的施工組織章節必須明確施工生產區和生活區、施工道路、施工用水(電)水(電)源、供水(電)工程的布設位置、數量、占地面積。但是，一般來說編制項目的水土保持方案時，各個子項工程的設計深度為可行性研究階段，沒有施工設計深度的內容。另外，工程占地評價中重點分析包括給排水在內的多項內容是否存在漏項。在可行性研究階段也沒有相關的設計圖紙。因此，作為水土保持方案編寫的資料存在著設計深度不滿足要求的情況，需要通過一定的方法解決。

2.1.2 缺少支持性材料

水土保持方案的土石方平衡評價章節要求余方應開展綜合利用調查并提出明確合理的綜合利用方案，最大限度減少永久棄方，不能利用的，應說明棄渣數量和分類堆存方案。核電項目海工工程產生的淤泥，一般是作為無法利用的余方直接進行海洋傾倒的。按照要求，水土保持方案中應對淤泥海洋傾倒進行說明并提供支持性的材料。在工程實踐中，淤泥海洋傾倒是在施工階段才開始的。根據生態環境部廢棄物海洋傾倒許可證核發事項說明，在工程立項完成后才能進行海洋傾倒申請。因此，在水土保持方案編制階段提供支持性材料有一定的困難。

2.1.3 余方的數據標準不一致

在水土保持方案評審過程中，十分關注余方的去處。為此，水土保持方案中的土方與石方都是以自然方為基礎的，以保證所有的土石方都有明確的去處。但是在工程設計中，土石方的數據是以挖方和填方為基礎的，存在著因松散系數導致的數據變化。如果不注意兩者的區別，會導致土石方數據無法反映真實的情況。

2.1.4 編寫者對資料有疑問

水土保持方案的編制者根據以往的經驗，對于資料的數據存在疑問。比如，道路建設過程中會在山體中挖隧道，會產生一定的土方和石方。道路設計單位提供的土方和石方的比例與以往方案編制過程中提供的數據相差懸殊。編制者會對資料中的數據產生疑問，進而影響水土保持方案中土石方平衡相關內容的編制。

2.2 水土保持方案評審中發現顛覆性問題

根據水利部在官網上發布的生產建設項目水土保持方案審批服務指南，水土保持方案獲得批復的流程見圖1。

圖1 水土保持方案獲得批復流程圖

從圖中可以看出，開展技術評審是整個取文工作的核心環節。在服務指南中，明確提出水土保持方案如果出現以下情況不予行政許可：

1)水土流失防治目標、防治責任范圍不合理的；

2)棄土棄渣未開展綜合利用調查或者綜合利用方案不可行，取土場、棄渣場位置不明確、選址不合理的；

3)表土資源保護利用措施不明確，水土保持措施配置不合理、體系不完整、等級標準不明確的；

4)生產建設項目選址選線涉及水土流失重點預防區、重點治理區，但未按照水土保持標準、規范等要求優化建設方案、提高水土保持措施等級的；

5)水土保持方案基礎資料數據明顯不實，內容存在重大缺陷、遺漏的；

6)存在法律法規和技術標準規定不得通過水土保持方案審批的其他情形的。

因此，為了順利獲得水利部對水土保持方案的批復，必須在技術評審環節避免出現不予行政許可的內容。在上報水土保持方案后，水利部會挑選水利系統的專家組織召開方案的評審會。在評審會上，業主單位、水土保持方案的編制單位和相關設計單位各自介紹項目情況。在會上專家會根據方案的內容和匯報情況提出一些問題，尤其是關于表土資源利用、主體工程占地評價、中轉場和表土堆場相關要素及選址合理性評價、土石方平衡、水土保持措施工程量及投資、水土保持流失措施體系、水土保持監測內容、監測及監理費用、水土保持措施總體布局圖等信息。通過業主和方案編制單位的解釋，專家評估方案是否存在不予行政許可的情況。

專家在評審會上針對水土保持方案八個章節的內容進行審查以便確認方案中是否存在不予行政許可的內容，并提出針對性的修改意見。如果在評審會上發現方案中存在顛覆性的問題，必須要對整個方案進行大的修改，這樣需要花費較長的時間。如果評審意見是不予通過，一般要在三個月后重新提交。這樣就大大延后了取得水利部對水土保持方案批復的時間，甚至會延誤項目核準。

2.3 水土保持方案的上報影響其他項目取文

生產建設項目水土保持方案審批可以通過互聯網辦理或者窗口辦理。一般來說自受理申請之日起10個工作日內做出行政許可決定。10個工作日內不能做出決定的，可以延長10個工作日[5]。水土保持方案由水利部受理后會在網站上公示10個工作日。在水利部對水土保持方案做出準予行政許可的決定后，在網站上也會公示一個月的時間。

水土保持方案上報水利部后會在網站上公示，那么項目相關的信息即已公開。有時，水土保持方案編寫完成后，項目還沒有到全面公開的階段，水土保持方案上報后的公示可能會影響其他取文工作的順利開展，進而影響最終核準的時間。

3 應對措施

3.1 水土保持方案編制工作難點的應對措施

針對水土保持方案的編制工作難點，主要采用以下四種方式進行解決。

3.1.1 聯系設計院開展專題的深入設計

由于項目未到初步設計或者施工圖設計階段，因此推動設計院完成全部內容的初步設計或者施工圖設計是不現實的。但是，一般來說水土保持方案所需的資料只有少部分需要更深入地設計。因此，應該采用對局部資料進行深入設計的方式解決。為此，業主應該與水土保持方案的編制單位一起梳理需要更深入設計的資料清單。通過與各個設計院對接，甚至是駐院現場協調的方式推動所需資料的深入設計，以便水土保持方案編制單位及時取得所需要的資料。

3.1.2 委托具有資質的單位編制傾廢工程可行性咨詢報告

雖然在水土保持方案編制階段無法提供海洋傾倒許可作為淤泥去向的支持性材料，但是可以委托有資質的單位編制傾廢工程可行性咨詢報告作為支持性材料。通過工程所在位置和產生的淤泥總量以及工程持續的時間，綜合考察附近海洋傾廢區的容量和與廠址的距離，得出適合項目傾廢的傾廢區。由此，為淤泥提供了一個現實可行的處置方案。

3.1.3 統一土石方數據的測算標準

為了確保土石方工程的數據與水土保持方案中的數據采用相同的測算標準，應該組織水土保持方案編制單位和土石方工程相關的設計單位一起開會。由水土保持方案的編制單位明確土石方數據的測算標準，然后由土石方工程相關的設計單位提供數據。水土保持方案的編制單位確認數據無誤后，在方案中引用。

3.1.4 組織資料提供單位進行解釋

為了消除水土保持方案編寫者對現有資料的疑問，可以組織編寫者和資料提供單位進行面對面的交流。請編寫者提出疑問，資料提供單位進行解答或修正。編寫者對解答或者修正后的數據進行評估，直到資料中的數據符合水土保持方案的編寫要求。

3.2 水土保持方案評審中發現顛覆性問題的應對措施

在水土保持方案上報到水利部之前，可以組織由全國水利系統專家組成的人員先開一個咨詢會。咨詢會的形式盡可能與評審會的形式一致。請各位專家針對方案提出廣泛的意見，尤其是《生產建設項目水土保持方案技術審查要點》中著重強調的條目，應按照最嚴格的標準提出要求并形成咨詢會意見。水土保持方案編制單位根據咨詢會專家意見進行修改，業主和相關設計單位提供文件支持。修改后的方案避免了可能出現的顛覆性錯誤，大大提高了水土保持方案的規范性。

3.3 水土保持方案的上報影響其他項目取文的應對措施

水土保持方案獲得水利部的審批是整個核準準備工作的一部分，應該從核準條件的整體綜合考慮水土保持方案上報的時機和方式。在水土保持方案編制完成后，可以繼續完善方案，做好評審會的準備，在合適的時間上報水土保持方案，或者采取無需公示的方式上報，避免因公示影響其他取文工作的順利實施。

4 結論

核電工程水土保持方案是取得核準的必要條件。但在方案編制、評審、上報水利部等環節會存在一些難點，在整個過程中，必須關注這些難點可能導致的工作延誤、工作停滯或者對其他取文工作的影響。通過積極發揮方案編制單位和各個設計院的工作積極性，努力做好和水利行政主管部門的溝通與協調，積極準備方案評審會，正確把握水土保持方案的上報時機和方式，確保水土保持方案能夠順利、及時獲得水利部的批復，為整個核準條件的具備做出貢獻。