重大危機情境中政府緊急采購政策擴散的影響因素研究

王增文 歐陽娟

(武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院,湖北 武漢 430072)

一、問題提出

重大突發(fā)公共危機暴發(fā)后,快速完成搶險救災(zāi)以及保障災(zāi)區(qū)民眾對應(yīng)急物資與服務(wù)的需求是對政府應(yīng)急管理能力的重要檢驗。2020年初,新型冠狀病毒感染疫情(以下簡稱“新冠疫情”)來勢洶洶,傳染人數(shù)在短期內(nèi)激增,醫(yī)用設(shè)備、口罩、防護服等防疫物資的極度緊缺成為廣大民眾關(guān)注的焦點,也是政府疫情防控面臨的棘手問題。在既有應(yīng)急物資儲備與保障體系無法快速滿足“峰值需求”帶來的挑戰(zhàn)時,2020年1月26日,財政部辦公廳出臺了《關(guān)于疫情防控采購便利化的通知》(以下簡稱《通知》),首次從中央層面提出啟動疫情防控緊急采購程序,《通知》指出:各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織使用財政性資金采購疫情防控相關(guān)貨物、工程和服務(wù)的,應(yīng)以滿足疫情防控工作需要為首要目標(biāo),建立采購“綠色通道”,可不執(zhí)行政府采購法規(guī)定的方式和程序,采購進口物資無需審批。該項政策得到了地方政府的迅速響應(yīng)。疫情防控緊急采購政策通過簡化采購程序,有力彌補了我國的應(yīng)急物資缺口。一方面,通過采購“綠色通道”大規(guī)模、大批量地進口海外口罩、防護服、護目鏡、醫(yī)療器械、紅外測溫儀等防疫物資在一定程度上緩解了我國的“燃眉之急”;另一方面,通過對以火神山醫(yī)院、雷神山醫(yī)院和多家方艙醫(yī)院為代表的緊急工程采購迅速擴張了病患收治能力,成為扭轉(zhuǎn)我國疫情防控形勢的關(guān)鍵一步。

《中華人民共和國政府采購法》第85條規(guī)定:對因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購,不適用本法。該規(guī)定雖然提及了緊急采購,但我國并沒有建立一套系統(tǒng)完善的緊急采購保障體系來規(guī)范突發(fā)時期的政府緊急采購活動。新冠疫情暴發(fā)后,如何完善我國的緊急采購制度成為學(xué)者們研究的聚焦點,研究學(xué)科主要涉及法學(xué)、管理學(xué)、經(jīng)濟學(xué)等。法學(xué)領(lǐng)域的研究者主要偏向基礎(chǔ)概念和責(zé)任明晰的研究,包括明確緊急采購的授權(quán)啟動范圍、程序、監(jiān)督救濟[1],政府與企業(yè)簽訂的應(yīng)急物資供給協(xié)議性質(zhì)的確定[2]等。管理學(xué)領(lǐng)域的研究者建議從緊急采購運行機制、人員與機構(gòu)建設(shè)以及配套保障等方面入手構(gòu)建一套緊急采購管理體系[3]。從經(jīng)濟學(xué)切入的研究者大多采用演化分析方法建立優(yōu)化政府緊急采購決策的相關(guān)模型,例如項寅就針對疫情演化的動態(tài)時變特征,構(gòu)建了疫情應(yīng)急資源采購-分配模型,為政府在疫情中的供應(yīng)商選擇、訂單數(shù)量決策和資源分配提供集成的優(yōu)化方案[4],扈衷權(quán)等利用供應(yīng)鏈中的數(shù)量柔性契約,建立了政企合作下的應(yīng)急物資采購定價模型,為政府緊急采購政策的制定提供科學(xué)依據(jù)[5],還有學(xué)者考慮到突發(fā)事件背景下的應(yīng)急物資供應(yīng)風(fēng)險,建立了多源應(yīng)急物資采購雙層規(guī)劃模型[6]。

已有研究認(rèn)識到建立緊急采購制度的必要性,對我們了解危機時期政府緊急采購制度有重要的啟發(fā)價值。從研究邏輯看,現(xiàn)有研究成果多在應(yīng)然層面討論如何完善政府緊急采購制度,如何作出最優(yōu)決策,普遍缺少與相關(guān)理論耦合的深度對話,也缺乏基于實證數(shù)據(jù)的地方政府緊急采購實踐的實然性研究。雖然有學(xué)者基于對危機形勢研判的經(jīng)濟理性來測算地方政府啟動緊急采購的最優(yōu)決策方案,但在重大危機情境中地方政府的決策往往會受制于其所處的政治體制結(jié)構(gòu),那么到底有哪些因素會影響地方政府對緊急采購政策的采納?事實上,地方政府在新冠疫情中首次大規(guī)模啟動緊急采購程序是一種面向危機場景的獨特政策擴散過程,所以有必要結(jié)合政策擴散理論對其進行分析。國內(nèi)外政策擴散研究雖然已經(jīng)有了比較系統(tǒng)成熟的研究成果,但對危機情境中的政策擴散研究缺乏足夠的探討,目前國內(nèi)危機情景中政策擴散影響因素的實證研究主要以健康碼[7]和復(fù)工復(fù)產(chǎn)政策[8-9]作為研究對象,這兩項研究得出的結(jié)論都是府際關(guān)系對政策擴散起到負(fù)向作用,疫情嚴(yán)峻程度在控制其他變量時對政策擴散的影響并不顯著,筆者認(rèn)為不同屬性的政策以及所處的危機階段不同,政策擴散的影響機理也會有所差異,緊急采購是危機響應(yīng)最前端的反應(yīng),相比于現(xiàn)有研究中“復(fù)工復(fù)產(chǎn)”“健康碼”這些危機響應(yīng)中后期的政策,其更能夠體現(xiàn)危機對政策擴散的直接效應(yīng)。本研究以230個地級市為研究樣本,構(gòu)建了由府際關(guān)系、治理主體、治理資源與公共危機4個維度組成的政策擴散影響因素模型,運用事件史分析方法探索新冠疫情期間政府緊急采購政策的行為特點及其影響因素,既能夠為未來應(yīng)急采購制度的完善提供理論依據(jù),又能夠豐富危機情景下政策擴散的案例庫,深化對危機情境中政策擴散的規(guī)律性認(rèn)識。

二、理論分析與研究假設(shè)

學(xué)術(shù)界對政策擴散影響因素的研究經(jīng)歷了由單因素理論到綜合理論模型再到整合理論的發(fā)展階段,單因素理論將影響因素歸納為內(nèi)部決定因素與外部擴散因素兩大理論模型,后來Berry等將這兩大模型整合統(tǒng)一起來,形成了州政府政策創(chuàng)新擴散的總模型[10]。內(nèi)部決定因素考慮的是地區(qū)內(nèi)部的政治、經(jīng)濟、社會和技術(shù)等因素,主要包括政治體制[11]、政策主導(dǎo)者特質(zhì)[12]、地方經(jīng)濟實力[13]、轄區(qū)人口[14]、數(shù)字化水平[15]等。外部擴散因素關(guān)注外界壓力對政策采納和推進的影響,包括縱向府際關(guān)系壓力[16]、鄰近政府影響[17]、全國性或區(qū)域性交流網(wǎng)絡(luò)[18]等。隨著學(xué)科的交叉融合發(fā)展,政策擴散理論被廣泛運用于各類政策領(lǐng)域,學(xué)者們也逐漸意識到不同屬性的創(chuàng)新政策發(fā)生擴散的難易程度不同,政策類型[19]、政策議題的顯著性[20]、政策收益與執(zhí)行成本[21]等也會影響政策擴散。這些都是常規(guī)狀態(tài)下容易考慮到的影響因素,但研究危機情境中政府緊急采購政策采納的影響因素應(yīng)基于危機治理本身,根據(jù)重大公共危機事件的特點構(gòu)建新的理論框架。公共危機治理的核心就是在一定的制度結(jié)構(gòu)內(nèi),以政府為中心的治理主體運用行政權(quán)力調(diào)動一切相關(guān)資源和力量對所面臨的公共危機事件進行妥善處理。制度結(jié)構(gòu)、治理主體、治理資源和公共危機構(gòu)成了公共危機治理的基本要素,在現(xiàn)有研究中,制度結(jié)構(gòu)通常用來考察橫向、縱向府際關(guān)系對政策擴散的影響,因此,本研究將從府際關(guān)系、治理主體、治理資源和公共危機4個維度建構(gòu)理論框架并提出相應(yīng)的研究假設(shè)。

(一)府際關(guān)系

政策擴散是一種府際政策傳遞的過程,垂直和水平兩個方向的府際關(guān)系都會影響地方政府的政策采納。從縱向府際關(guān)系來看,我國是單一制國家,具有高度的中央集權(quán)特征,中央和上級政府對地方政府享有財政控制權(quán)和人事任免權(quán),這也使得中央欲推行某項創(chuàng)新政策時往往可以通過行政指令式的強制手段達(dá)成政策輻射推廣目的,這種縱向政府壓力在危機時期的作用會更加顯著。常態(tài)化時期為實現(xiàn)遼闊地域的有效治理,在權(quán)威體制之下,地方政府仍舊享有一定的決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)[22],例如可以根據(jù)轄區(qū)的具體狀況自主安排政府采購的進程和力度。然而,面對突發(fā)性危機,中央政府需要在極短的時間內(nèi)整合和調(diào)動各方力量,此時高度動員的運動式治理模式開啟,政治邏輯“取代”了科層理性[23],權(quán)威體制的剛性達(dá)到最大化,上級政府對緊急采購政策采納構(gòu)成政治性壓力直接影響地方政府的政策采納。在橫向府際關(guān)系方面,地方政府的政策選擇會受到省內(nèi)同級政府施政路線的影響。一方面,來自相同省份的地方政府往往因為經(jīng)濟發(fā)展模式與政治結(jié)構(gòu)較為相似,彼此之間的信息交流也更為頻繁,省內(nèi)同級政府采納了緊急采購政策,地方政府可以直接通過學(xué)習(xí)和模仿機制降低政策制定成本從而更愿意采納相同政策;另一方面,省內(nèi)同級政府都采納某項政策也會帶來規(guī)范性同形制度壓力,尤其是在高強度問責(zé)的重大公共危機時期,地方政府“害怕”被貼上“不作為”的標(biāo)簽,為尋求合法性而采納相同的政策。要說明的是這種橫向政府壓力對政策擴散的傳導(dǎo)機制有別于常規(guī)情形中基于“晉升錦標(biāo)賽理論”[24]的府際競爭機制,危機治理的治理成果是“化險為夷”,這一治理成績很難直觀體現(xiàn)在政績考核中[25],且重大公共危機加重了風(fēng)險的不確定性,在問責(zé)壓力下基層政府官員的行為更加趨于“避責(zé)”而非“邀功”[26]。

基于上述分析,筆者提出以下假設(shè):

H1:上級政府壓力與緊急采購政策采納的概率正相關(guān)。

H2:省內(nèi)同級政府壓力與緊急采購政策采納的概率正相關(guān)。

(二)治理主體

地方政府是城市公共危機治理的核心角色,而作為地區(qū)發(fā)展掌舵人的地方領(lǐng)導(dǎo)者承擔(dān)了化解危機的緊要任務(wù),領(lǐng)導(dǎo)者的注意力以及個人特質(zhì)都會影響政策采納效果。注意力分配理論認(rèn)為,注意力是一種稀缺資源,注意力分配將極大地影響組織的決策結(jié)果[27]。公共危機治理是一項龐雜的系統(tǒng)性工程,領(lǐng)導(dǎo)者具有多重任務(wù)壓力,新冠疫情防控就涉及人員排查與管控、病例救治、物資保障、宣傳教育、環(huán)境消殺等工作,但政府官員的注意力有限,其對某一問題的關(guān)注程度會直接作用政策采納行為,也即地方領(lǐng)導(dǎo)者對應(yīng)急物資采購問題傾注的注意力越高,采納緊急采購政策的可能性也更大。此外,危機也是對領(lǐng)導(dǎo)者個人能力素質(zhì)的考驗,常規(guī)狀態(tài)下的決策通常是漸進式的,具有前后連貫性,兼顧各方利益和需求,領(lǐng)導(dǎo)者的抉擇與取舍帶來的影響不會特別重大,也更容易作出決策。而應(yīng)急狀態(tài)下需要領(lǐng)導(dǎo)者有敢于擔(dān)當(dāng)?shù)臎Q心和魄力,并憑借豐富的經(jīng)驗和系統(tǒng)思考第一時間實現(xiàn)治理模式的轉(zhuǎn)變。緊急采購政策雖然能夠較快完成應(yīng)急物資的采購,但也容易面臨腐敗和采購成本較高等一系列問題,需要領(lǐng)導(dǎo)者審慎決策。現(xiàn)有研究多從年齡和受教育程度對領(lǐng)導(dǎo)人的這種個人特質(zhì)進行測量,學(xué)者們認(rèn)為相較于年輕者,年長的領(lǐng)導(dǎo)者更加保守,更難承擔(dān)創(chuàng)新失敗的后果而選擇回避創(chuàng)新[28];受教育水平越高的領(lǐng)導(dǎo)者學(xué)習(xí)能力越強,知識技能更豐富,對新想法的接受傾向也更高[29],更容易采納緊急采購政策。據(jù)此,筆者提出以下假設(shè):

H3:領(lǐng)導(dǎo)者的注意力與緊急采購政策采納的概率正相關(guān)。

H4:領(lǐng)導(dǎo)者的年齡與緊急采購政策采納的概率負(fù)相關(guān)。

H5:領(lǐng)導(dǎo)者的受教育程度與緊急采購政策采納的概率正相關(guān)。

(三)治理資源

地方政府在作出政策創(chuàng)新采納決策之前,還應(yīng)該客觀衡量自身是否具有相應(yīng)的資源和能力保障政策的順利落地,尤其是在應(yīng)對重大公共危機事件時,需要具備高水平的組織規(guī)模和充足的財政資源。在我國的行政架構(gòu)下,行政級別越高的城市擁有更為豐富的政治資源、經(jīng)濟資源和社會資源來支撐政府緊急采購工作的開展[30],此外一些省會城市還承擔(dān)著中心輻射和示范引領(lǐng)職責(zé),會傾向于積極主動地率先采納緊急采購政策。資源松弛理論認(rèn)為,松弛的資源狀況是組織創(chuàng)新的重要條件,經(jīng)濟富裕的地區(qū)政策創(chuàng)新采納的概率更高[31]。這一因素在危機治理情境中有了拓展性的解釋,經(jīng)濟發(fā)達(dá)的城市往往人口規(guī)模大、流動人口多并且開放性強,致使突發(fā)公共危機事件產(chǎn)生快速的擴散效應(yīng),政府治理面臨著更加嚴(yán)峻的形勢,治理創(chuàng)新的需求會更加強烈,也即更容易突破常規(guī)采購思維從而較早采納緊急采購政策。相較于行政等級與經(jīng)濟發(fā)展水平,地方財政實力能夠直接維持政策項目的可持續(xù)運營,該因素也在多項實證研究中得到了證實[32-33]。緊急采購政策本身就是一項政府使用財政性資金采購防疫相關(guān)貨物與服務(wù)的活動,如若缺乏充足的財政性應(yīng)急資金,極速的政府防疫物資采購工作無法順利完成,反而言之,財政實力越強勁越能夠在短時間內(nèi)保障資金到位,越容易啟動緊急采購程序。

基于上述分析,筆者提出以下假設(shè):

H6:城市行政等級與緊急采購政策采納的概率正相關(guān)。

H7:經(jīng)濟發(fā)展水平與緊急采購政策采納的概率正相關(guān)。

H8:地方政府的財政實力與緊急采購政策采納的概率正相關(guān)。

(四)公共危機

在我國,解決現(xiàn)實問題是政策采納創(chuàng)新政策的關(guān)鍵驅(qū)動要素,一項針對中國政府創(chuàng)新獎的實證調(diào)查顯示,被調(diào)查者認(rèn)為“解決當(dāng)時存在的問題”是創(chuàng)新的首要目的[34],多源流理論也提到問題流是影響政策議程設(shè)置的關(guān)鍵源流[35]。與常規(guī)狀態(tài)中政府識別的潛在的社會問題不同,公共危機事件是一種事實狀態(tài)的“暴發(fā)”,已經(jīng)造成了社會秩序混亂和民眾生命健康及財產(chǎn)受損,不再是處于認(rèn)知狀態(tài)的“威脅”,成為地方政府政策決策時不得不考慮的因素。聚焦于本研究的情景,疫情的嚴(yán)峻程度與政府是否采納緊急采購政策息息相關(guān),因為過早啟動應(yīng)急采購可能會產(chǎn)生資源閑置和經(jīng)濟損失,而過晚又可能造成缺貨風(fēng)險和健康受損[36]。重大公共危機情景中政府除了要盡快消除危機,還需要針對危機引致的公眾需求和社會輿論等一系列問題進行有效回應(yīng),這也是堅持以人民為中心的發(fā)展思想的應(yīng)有之義。戴維·伊斯頓的政治系統(tǒng)理論認(rèn)為,公共需求是政府決策的邏輯起點,良好的公共政策就是對公眾需求的有效回應(yīng),這也是政府政策創(chuàng)新的原動力[37]。人口規(guī)模是衡量公眾需求的先決條件,已有多項研究證實,人口規(guī)模對政策創(chuàng)新采納具有正向影響[38-39]。在新冠疫情中,轄區(qū)人口數(shù)量越多,對防疫物資和服務(wù)的需求也更大,政府就更有必要盡快組織緊急采購。

基于上述分析,筆者提出以下假設(shè):

H9:疫情嚴(yán)峻程度與緊急采購政策采納的概率正相關(guān)。

H10:轄區(qū)人口數(shù)量與緊急采購政策采納的概率正相關(guān)。

三、研究設(shè)計

(一)研究方法

事件史分析方法最早被稱為生存分析方法并應(yīng)用于醫(yī)學(xué)領(lǐng)域,如對癌癥患者治療的存活時間分析。該方法由Berry等于1990年以彩票政策為案例率先引入政策創(chuàng)新擴散研究中,此后該方法被全球研究者廣泛應(yīng)用,被視為政策擴散量化研究中最為基礎(chǔ)也是最為重要的研究方法[40]。事件史分析方法采用的是包含縱向時間序列和橫向截面數(shù)據(jù)的組合數(shù)據(jù)[41],相較于傳統(tǒng)的OLS模型,該方法既能夠處理回歸中因刪截數(shù)據(jù)產(chǎn)生的潛在偏誤,又能夠抵消自變量隨時間變化對因變量產(chǎn)生的影響,受到眾多政策擴散影響因素研究者的青睞。根據(jù)時間的連續(xù)性,事件史分析方法分為連續(xù)時間和離散時間模型兩種,本研究以天為觀察單位,具有較強的持續(xù)時間依賴性,更適合采用連續(xù)時間的事件史分析法;以城市是否采納緊急采購政策為標(biāo)志,將因變量設(shè)置為二分類變量(取值0和1),采用二元Logit模型進行估計,并利用半?yún)?shù)Cox模型來考察各自變量對城市緊急采購政策采納的影響。

(二)數(shù)據(jù)來源與變量測量

筆者選取我國地級市作為分析的基本單元,將政策采納的時間點框定在2020年1月20日至2020年4月8日。2020年1月20日國家衛(wèi)健委發(fā)布1號公告將新冠肺炎納入法定傳染病,實行“乙類甲管”措施,成為我國疫情防控的重要起點。2020年4月8日武漢“解封”,宣告中國抗疫取得階段性勝利。判定政策采納的標(biāo)志主要看城市是否出臺了以疫情防控為目的,并包含了“建立采購綠色通道”“簡化采購流程”“實施先采購、后備案”“不執(zhí)行政府采購法的程序,實行緊急采購”等政策文件或工作措施,并以城市首次出臺相關(guān)政策內(nèi)容的時間作為城市采納緊急采購政策的擴散時間,最終發(fā)現(xiàn)有257個地級市在觀察時間范圍內(nèi)完成了政策擴散,但由于部分地級市無法確定首次采納時間,且自變量數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重,最終選取了230個地級市,時間跨度從2020年1月21日至2020年2月24日,并對數(shù)據(jù)進行“右刪截”處理,即只保留政策采納及之前的時間數(shù)據(jù),最后構(gòu)建了2 109個“城市—日期”觀測點,具體的變量測量方法及其數(shù)據(jù)來源詳見表1。

1.因變量

因變量由“是否采納”指代,具體指地級市政府i在時間t采納緊急采購政策的概率,若地級市政府i在某個時間點t采納了創(chuàng)新政策,變量被賦值為1;未采納創(chuàng)新政策,則變量被賦值為0。由于城市已經(jīng)出臺了緊急采購政策,不再具有發(fā)生該事件的概率,因此該日期之后的相關(guān)數(shù)據(jù)將被剔除。

2.自變量

(1)府際關(guān)系維度變量。上級政府壓力是指若地級市政策采納早于中央政府和省級政府,說明不受上級政府干預(yù),取值為0;地級市政策采納早于中央政府與省級政府之一的,取值為1;地級市政策在中央政府和省級政府兩者均采納之后采納的,取值為2。省內(nèi)同級政府壓力在本研究中主要用該城市所在省份已采納政策的城市數(shù)量與該省份的總城市數(shù)量占比進行測量。府際關(guān)系維度下兩個變量數(shù)據(jù)均由北大法寶,各省、市政府官網(wǎng)及政府采購網(wǎng)收集整理得來。

表1 變量測量方法及其數(shù)據(jù)來源

(2)治理主體維度變量。領(lǐng)導(dǎo)者注意力主要考慮的是地級市領(lǐng)導(dǎo)人在市委政府召開的疫情防控工作部署會議或帶隊檢查指導(dǎo)各地的疫情防控工作時是否強調(diào)要加強防疫物資的采購,若有強調(diào)取值為1,未強調(diào)取值為0,數(shù)據(jù)主要來源于各城市人民政府官網(wǎng)和城市日報的報道。城市領(lǐng)導(dǎo)者的年齡和學(xué)歷的測量以城市市委書記(“一把手”)為研究對象,兩者數(shù)據(jù)皆來源于人民網(wǎng)地方領(lǐng)導(dǎo)資料庫,并對領(lǐng)導(dǎo)者的最高學(xué)歷重新賦值,本科取值為1,碩士研究生取值為2,博士研究生取值為3。

(3)治理資源維度變量。該變量大類由城市行政等級、城市經(jīng)濟發(fā)展水平和地區(qū)財政實力組成。依據(jù)《中華人民共和國行政區(qū)劃簡冊2020》將直轄市、省會城市、副省級城市取值為1,普通地級市取值為0。城市經(jīng)濟發(fā)展水平和地區(qū)財政實力數(shù)據(jù)主要來源于《2020中國城市統(tǒng)計年鑒》和2019年部分城市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報。

(4)公共危機維度變量。疫情嚴(yán)峻程度是指用政策采納前一天城市累計確診人數(shù)進行測量,數(shù)據(jù)來源于城市衛(wèi)健委官方通報的累計確診病例數(shù)。轄區(qū)人口數(shù)量用2019年末城市總?cè)丝跀?shù)量測量,由于數(shù)值基數(shù)較大,對該變量取自然對數(shù)作為統(tǒng)計值。

四、實證結(jié)果與分析

(一)城市緊急采購政策的擴散特征:基于累積采納的Kaplan-Meier估計

為了更加清晰地呈現(xiàn)城市緊急采購政策的擴散特征,筆者采用適用該數(shù)據(jù)類型的Kaplan-Meier方法對緊急采購政策擴散的風(fēng)險函數(shù)進行估計。在該方法中,生存函數(shù)S(t)表示某一個體隨著時間t的推移,其存活的變化情況,就本研究而言,S(t)指在t時間點上,緊急采購政策仍未擴散至該城市的可能性,城市采納了緊急采購政策,即被視為“死亡(=1)”,觀察期結(jié)束,政策在該城市還未完成擴散,被視為“存活(=0)”。為了更加直觀地觀察城市累計采納緊急采購政策的狀況,筆者選擇1-生存函數(shù)S(t)計算緊急采購政策的累積擴散率,估計結(jié)果詳見圖1。

由圖1可知,自2020年1月21日疫情防控緊急采購政策出臺之初,該政策就呈現(xiàn)出劇烈增長的擴散態(tài)勢,尤其在2020年1月26日財政部辦公廳印發(fā)《通知》后的第2天,政策累積擴散率就從前一天的9.13%上升至42.61%,并且短短35天就完成了230個地級市的政策擴散。基于間斷均衡理論視角,緊急采購政策可以劃分為“2020年1月21日至2020年2月4日”的政策擴散前端間斷期和“2020年2月5日至2020年2月24日”的政策擴散末端均衡期。在短短15天的前端間斷期,緊急采購政策的累積擴散率已超過90%,在上級政府壓力和疫情嚴(yán)峻形勢等多重因素疊加下政策實現(xiàn)了裂變式增長,后20天政策擴散速率逐漸趨緩飽和,整個擴散過程符合爆發(fā)性的“R型曲線”特征而非常規(guī)情形下漸進式的“S型曲線”,且擴散周期明顯縮短,這也導(dǎo)致危機情景下的政策擴散突破了常規(guī)的層級式和區(qū)域跟進式推進,呈現(xiàn)出全國多區(qū)域整體式、集中式擴散特點。在政策擴散的內(nèi)容方面,應(yīng)急狀態(tài)下的政策文本內(nèi)容趨同性較強,地級市多為“轉(zhuǎn)發(fā)式”政策擴散,較少進行再次創(chuàng)新與內(nèi)容調(diào)整。

(二)城市緊急采購政策采納的動因分析:基于Cox比例風(fēng)險回歸模型的回歸分析

鑒于本研究采用的是連續(xù)時間的事件史分析法,更適合使用半?yún)?shù)Cox比例風(fēng)險回歸模型,筆者運用Stata MP 17.0軟件進行數(shù)據(jù)分析,在回歸之前,對變量進行了描述性統(tǒng)計和共線性診斷(見表2),結(jié)果顯示,各自變量的方差膨脹因子(VIF)均小于5,不存在共線性問題,適合開展Cox比例風(fēng)險回歸。

表2 變量的描述性統(tǒng)計與共線性診斷結(jié)果

筆者先將府際關(guān)系、治理主體、治理資源與公共危機4個維度所含的變量一一放入模型一至模型四中,最后再將所有變量放入模型五中進行回歸,得到的 Cox 回歸模型結(jié)果如表3所示。每個模型都報告了回歸系數(shù)和風(fēng)險比(hazard ratio),此外還有似然函數(shù)值、卡方和自由度這些反映模型擬合優(yōu)度的指標(biāo)。

在模型一中,上級政府壓力和省內(nèi)同級政府壓力都顯著性地增加了城市采納緊急采購政策的可能性,假設(shè)H1、H2皆得到驗證。在財政部辦公廳印發(fā)《通知》后,地方政府對緊急采購政策的采納速率達(dá)到了最大化,此外,筆者在收集政策文本時發(fā)現(xiàn)許多文件都印有“特急”二字,文件標(biāo)題大多為《XXX關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈財政部辦公廳關(guān)于疫情防控便利化通知〉的通知》《XXX關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)〈省級財政廳關(guān)于疫情防控便利化通知〉的通知》,這也驗證了在重大公共危機狀態(tài)下,中央政府的政策導(dǎo)向直接影響著地方政府的政策決策。面對跨域性危機,地方政府之間的關(guān)系更加趨向于學(xué)習(xí)與合作而非競爭,基于對共同問題情境的最優(yōu)理解,加上地方政府的“察言觀色”,各地級市在省內(nèi)其他城市已采納的前提下也極為迅速跟上步伐。

在模型二中,地方政府對緊急采購政策的采納更加依賴于領(lǐng)導(dǎo)者對應(yīng)急物資采購的關(guān)注程度,領(lǐng)導(dǎo)者的關(guān)注度每增加一個單位,也就是相較于不受領(lǐng)導(dǎo)者關(guān)注的地級市,受到領(lǐng)導(dǎo)者關(guān)注的地級市政策采納的概率會高出44.1%,假設(shè)H3得到驗證。領(lǐng)導(dǎo)者年齡與學(xué)歷均不顯著,假設(shè)H4和假設(shè)H5均不通過檢驗。可能是危機情境中的問責(zé)壓力改變了年長領(lǐng)導(dǎo)者對政策創(chuàng)新的態(tài)度,常規(guī)狀態(tài)下年長領(lǐng)導(dǎo)者不想承擔(dān)創(chuàng)新失敗的后果而回避創(chuàng)新,而應(yīng)急狀態(tài)下年長領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)憂由于沒有及時執(zhí)行中央政府的決定,耽誤危機治理的最佳時期而被問責(zé),會更加傾向于采納創(chuàng)新,這就致使年長領(lǐng)導(dǎo)者與那些有決心和魄力進行創(chuàng)新的年輕領(lǐng)導(dǎo)者在政策采納上并無顯著性差異。此外,在變量收集時發(fā)現(xiàn),一般年輕領(lǐng)導(dǎo)者學(xué)歷高,年長領(lǐng)導(dǎo)者學(xué)歷低,在年齡與學(xué)歷的交互作用下,學(xué)歷對政策采納的影響也不顯著。

表3 政策采納的COX比例風(fēng)險回歸結(jié)果

模型三結(jié)果顯示,城市行政等級與緊急采購政策的采納呈現(xiàn)顯著的正向關(guān)系,城市行政等級每上升一個單位,也即相較于普通地級市,直轄市、省會城市和副省級城市對緊急采購政策采納的可能性會高出57%,假設(shè)H6得到驗證。經(jīng)濟發(fā)展水平和地區(qū)財政實力都沒有通過顯著性檢驗,對緊急采購政策采納影響不具有顯著性差異,假設(shè)H7和假設(shè)H8均未得到驗證。這在一定程度上說明,在重大公共危機中,城市對緊急采購政策的采納更加依賴于政治資源而非經(jīng)濟類資源。新冠疫情是一種典型的跨域性危機,對其有效治理需要在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下,各地方政府通力合作,互幫互助,這也使得經(jīng)濟資源能夠在全國范圍內(nèi)得到調(diào)劑,暫時平緩因經(jīng)濟資源不足而帶來的政策創(chuàng)新采納差異。2020年1月27日財政部緊急預(yù)撥了新冠疫情防控補助資金44億元,支持各地開展疫情防控相關(guān)工作,避免各地因為費用問題延誤救治和疫情防控。行政等級更高的城市在危機中依然保持著與中央部委直接溝通的政治優(yōu)勢,尤其是直轄市,直接歸中央管轄,省會城市為省級政府部門駐地,當(dāng)?shù)厥形瘯浺话阌墒∥Ｎ蛘呤∥睍浖嫒?相較于普通地級市對于中央的動向有著更大的信息優(yōu)勢,再加上承擔(dān)著示范引領(lǐng)職責(zé),緊急采購政策采納的可能性會顯著上升。

在模型四中,同上文預(yù)期相同,疫情嚴(yán)峻程度和轄區(qū)人口數(shù)量均對政策創(chuàng)新采納起到正向推動作用,疫情嚴(yán)峻程度每增加一個單位,也就是說每增加一例確診病例,城市政策采納的可能性會上升0.6%,轄區(qū)人口數(shù)量每升高一個單位,政策采納的可能性會上升87.9%,假設(shè)H9、假設(shè)H10均得到驗證。疫情防控形勢越嚴(yán)峻,城市對防疫物資的需求更加旺盛,為了盡快增加本地區(qū)的防疫物資供給和防止更多的民眾健康受損,就越有可能會采納緊急采購政策。人口規(guī)模越大的城市面臨著更為龐大和多元的防疫物資需求,其產(chǎn)生的公共服務(wù)需求壓力是促使政府采納緊急采購政策的重要動力。

在模型五中,上級政府壓力、省內(nèi)同級政府壓力、領(lǐng)導(dǎo)者注意力、城市行政等級和疫情嚴(yán)峻程度均通過了檢驗,說明上述變量的穩(wěn)健性較好,轄區(qū)人口數(shù)量未能通過模型檢驗,說明在控制其他各類因素的前提下,轄區(qū)人口數(shù)量對緊急采購政策采納的解釋力較弱。總體而言,府際關(guān)系、治理主體、治理資源與公共危機4個維度都存在變量對城市采納緊急采購政策產(chǎn)生顯著影響。

(三)穩(wěn)健性檢驗

本研究主要采用以下兩種方法對整體模型進行穩(wěn)健性檢驗。

1.改變核心變量的測量方法

由于新冠疫情是一場蔓延速度較快的跨域性危機,城市在作出緊急采購決策時不僅會考慮本地區(qū)的危機形勢,還會根據(jù)本省的危機情況作出預(yù)判決策,所以本研究將自變量“疫情嚴(yán)峻程度”由“該城市政策采納前一天城市累計確診人數(shù)”重新編碼為“該城市政策采納前一天所在省份累計確診人數(shù)”,檢驗結(jié)果見表4。從模型六可以看出,重新編碼后各自變量的顯著性和方向與上文基本一致,穩(wěn)健性較好。

2.增加控制變量

疫情防控緊急采購政策的目的是滿足危機沖擊下公眾對醫(yī)療類物資的峰值需求,那么可以假設(shè)的是醫(yī)療資源儲備較差的城市更有采納緊急采購政策的傾向,為考察該變量是否存在遺漏的影響,本研究在完整模型(模型五)的基礎(chǔ)上加入了控制變量“2019年末城市每千人醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位數(shù)”再次運行檢驗,數(shù)據(jù)來源于各市國民經(jīng)濟與社會發(fā)展統(tǒng)計公報,模型七顯示卡方無明顯變化,模型中其他自變量的顯著性和方向也未發(fā)生實質(zhì)性變化,說明模型較為穩(wěn)健。

表4 疫情防控緊急采購政策的穩(wěn)健性檢驗

五、結(jié)論與建議

(一)結(jié)論

突發(fā)公共危機狀態(tài)下,對應(yīng)急物資、工程與服務(wù)的緊急采購與及時調(diào)度是提升政府應(yīng)急處置能力的重要因素。本研究基于政策擴散理論并結(jié)合危機治理的特點構(gòu)建了一個包含府際關(guān)系、治理主體、治理資源與公共危機4個維度的緊急采購政策采納的影響因素模型,采用事件史分析方法對新冠疫情期間230個地級市的面板數(shù)據(jù)展開二項Logistic 回歸分析,以探究重大危機情境中政府緊急采購政策采納的特征與影響因素。研究主要得出以下結(jié)論:①在時間維度上,不同于常規(guī)情形下漸進式的“S型”擴散形態(tài)和在1—2年內(nèi)急劇變遷的“政策爆炸”,緊急采購政策擴散呈現(xiàn)出典型的“R 型”曲線特征,在1—2月內(nèi)就實現(xiàn)了政策裂變。在內(nèi)容方面,疫情防控緊急采購政策具有極高的趨同性。②政府緊急采購政策的采納受多重因素的影響,上級政府壓力、省內(nèi)同級政府壓力、領(lǐng)導(dǎo)者注意力、城市行政等級、疫情嚴(yán)峻程度和轄區(qū)人口數(shù)量都對緊急采購政策的采納起到了顯著的正向作用,這些影響因素大多為時變變量而非固定變量,這也說明政策創(chuàng)新的采納決策與不斷變化的危機情境息息相關(guān),地方政府在與危機環(huán)境的互動過程中形塑著自身的政策采納行為。③具備相關(guān)歷史經(jīng)驗?zāi)軌蛱嵘奈C反應(yīng)能力,助力緊急采購政策的采納與創(chuàng)新。四川省在以往大規(guī)模抗震救災(zāi)過程中就有著緊急采購傳統(tǒng),在新冠疫情的應(yīng)對中能夠較快反應(yīng),完成救災(zāi)措施的遷移與創(chuàng)新。現(xiàn)有的公共危機治理研究鮮少涉及應(yīng)急物資采購,更遑論政府應(yīng)急采購和政策擴散理論相結(jié)合的探究,本研究既為未來應(yīng)急采購研究提供歷史經(jīng)驗的循證分析案例,又能夠深化對危機情境中政策擴散的規(guī)律性認(rèn)識。

(二)政策建議

根據(jù)研究結(jié)論,為完善政府緊急采購制度提出以下建議:①加強緊急采購制度的頂層設(shè)計。中央政府應(yīng)率先結(jié)合現(xiàn)實國情和人民實際需要建立一套規(guī)范的緊急采購標(biāo)準(zhǔn),為地方政府緊急采購機制的完善提供基本的制度框架,包括明確緊急采購的適用情形,中央和地方在緊急采購上的事權(quán)與財權(quán)劃分,采購方式、流程、來源與內(nèi)控辦法等,盡快出臺《突發(fā)事件緊急采購法》。②建立緊急采購觸發(fā)機制。緊急采購雖事出突然,其啟動仍需要有章可循,要根據(jù)危機的緊迫程度和風(fēng)險級別科學(xué)設(shè)置觸發(fā)標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)束時間,避免緊急采購的濫用和無效率。我國緊急采購實踐較少,可以借鑒其他國家的相關(guān)啟動案例輔助緊急采購標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立。③做好緊急采購預(yù)案編制工作。重大危機暴發(fā)時,緊急采購任務(wù)一般面臨著采購時間緊、標(biāo)準(zhǔn)高、風(fēng)險大的難題,事前針對各種緊急情況列出需要的物資、工程和服務(wù),理清緊急采購處理流程和細(xì)節(jié)操作,與部分緊急采購供應(yīng)商簽訂預(yù)先采購協(xié)議,明確各方主體責(zé)任,并組織相關(guān)演練等能夠極大地縮短政府應(yīng)急采購響應(yīng)時間。④將應(yīng)急物資采購與調(diào)配能力納入干部考核體系。一方面能夠使地方領(lǐng)導(dǎo)者重視應(yīng)急物資采購工作,加強相關(guān)的制度建設(shè),另一方面通過對緊急采購項目的績效考核促使地方政府節(jié)約財政資金,降低尋租腐敗行為。⑤營造各地在危機中的良好合作與學(xué)習(xí)氛圍。面對重大跨域性危機,地方政府之間要通力合作,在業(yè)務(wù)操作上要互相學(xué)習(xí)與指導(dǎo),加強緊急采購與物資調(diào)配的地域互通,提高采購效率,降低缺貨風(fēng)險。

(三)不足與展望

本研究也存在一些不足。首先,在政策采納變量的搜集時,發(fā)現(xiàn)共有257個地級市在觀察時間范圍內(nèi)采納了緊急采購政策,但由于部分地級市無法確定首次采納時間,且自變量數(shù)據(jù)缺失嚴(yán)重,最終只選取了230個地級市作為研究樣本,這有可能會影響各條件變量的實證分析結(jié)果,未來需要在更多危機情境中的政策擴散實證研究來檢驗和修正本研究結(jié)論。其次,由于數(shù)據(jù)的可得性,本研究無法窮盡所有影響緊急采購政策采納的變量,如公共危機維度中的由危機引致的社會輿論這一變量,未來研究可引入案例分析法深入探究社會輿論如何引導(dǎo)重大公共危機中的政策擴散。此外,公共危機治理的核心主體雖然是政府,但公民和社會組織乃至一些企業(yè)在社會救助中的重要作用也不容忽視,疫情防控期間社會力量捐款、捐物在一定程度上緩解了政府緊急采購的壓力,也值得未來研究納入分析框架。最后,作為一項定量研究,本研究只能得出變量對政策擴散影響的一般性規(guī)律,各變量如何通過各種擴散機制促進政策完成擴散還有待進一步探究,各變量對危機中的政策擴散是否存在組合作用路徑也值得未來研究加以關(guān)注。