城鄉規劃建設與土地管理的策略探討

文／牛成德 安徽國圖勘測規劃有限公司 安徽阜陽 236000

引言：

近年來,我國經濟發展水平不斷提高與城市化進程不斷加快之間存在密切關系。具體而言,我國的城市化發展道路與西方發達國家的城市化發展道路存在很大差異。西方發達國家人口數量少,先完成工業化建設,后推動城市化發展；我國人口數量多,先完成城市化建設,后推動工業化發展。因此,在城市化和工業體系逐漸成熟后,我國可開發利用的土地資源大幅度減少,相關部門需要探索土地利用轉型的路徑,制訂更加優質的土地資源管理方案。

1.概述

1.1 城鄉規劃建設中土地管理的重要性

從字面上理解，城鄉規劃建設可以被看作城市規劃建設與鄉村規劃建設的整合，不過這種整合并非機械性的，而是相互協調性的、有機性的，以達到城鄉統籌、同步建設和發展的目的。城鄉規劃建設具體是在地方政府及相關職能部門的領導下，對區域內的所有資源，包括但不限于產業、市場經濟、自然生態、人文以及水文地理等，進行開發利用，以提高城鄉建設、發展水平，消除城鄉二元化差異[1]。城鄉規劃建設的意義重大，對未來較長一段時間城鄉發展都有直接的影響，需要兼顧戰略性、綜合性和全局性。無論城鄉規劃建設涉及哪些資源的開發利用，都離不開一項基礎要素，那就是土地資源。從根本上講，城鄉規劃建設的所有行動、所有資源，都必須依附于土地資源。如果在城鄉規劃建設中，對土地資源的使用不合理，就必然使得城鄉規劃建設陷入困境，不僅區域內群眾的生活、生產秩序會受到影響，經濟難以發展，同時還會損害地方的人文及自然生態，不利于城鄉長遠發展。要想防止此類情況發生，在城鄉規劃建設中，必須落實土地科學管理，確保土地資源能夠得到最為高效、合理地利用。

1.2 土地利用理論依據

1.2.1 土地效率利用論

效率利用通常是指稀缺資源利用后達到的最大收益。如果土地資源并不稀缺,那么土地當前的利用率是否達到最大值對整個社會的發展不會產生決定性影響。在土地資源處于稀缺狀態下,只有當邊際收益與邊際成本相等時,方可實現土地資源配置的最優化[2]。

1.2.2 極限增長論

地球的“有限特征”包括總量和通量。前者是指地球上環境與自然資源的總體存量；后者是指社會經濟體系下的資源流動量,包括自然資源的開采量、利用率等。現階段,人們需要認識到土地利用方式出現問題的根本原因是,土地資源及自然資源的開采速度已經在一定程度上超過了自然資源的恢復及更新速度。

1.2.3 可持續發展能力建設論

在不斷提高可持續發展能力的過程中,相關部門應該充分考慮資源環境容量以及社會財富這兩個因素。具體而言,只有將資源消耗以及自然環境破壞控制在一定范圍內,人類社會才能持續發展。特別是一些不可再生資源（以礦產資源為主）的消耗速率應控制在最低水平。從財富角度來看,發展的目的是增加財富,但發展必然消耗資源。在這個過程中,社會財富總量不能降低,否則社會發展速度便會下降。因此,只有人造資本、自然資本之和保持恒定（或增加）,發展才具有可持續性。

2.城鄉規劃與土地規劃管理的矛盾

2.1 建設用地分散與集中布局

不管是城鄉規劃還是土地資源利用，土地資源集約化都是人們關注的重點。在對土地進行管理的過程中，更多的鄉村人口集中到工業園區或者城市當中[3]。而集約化的布局大多出現在開發區或者是經濟水平較高的城鎮上，分散布局則是能夠更好的滿足社會群眾的主體需求，在處理城鄉規劃與土地管理關系的過程當中更加推薦使用集約化分布模式。但是現階段土地資源的利用以及城市建設布局規劃與城市建設相比更加復雜，主要是因為土地資源再利用的過程中，需要保留眾多的鄉村、城鎮等。土地資源規劃的圖紙是非常重要的規劃依據，而分散式布局并不利于空間的集聚。在城市規劃的過程當中，政府與外圍產業更加關注自己的利益，忽視了對鄉村經濟的發展，這樣就導致鄉鎮人民經濟水平不高，加劇了城鄉規劃與土地管理之間的矛盾。

2.2 忽視了土地資源問題

在城鄉規劃建設與發展的過程當中，首先人們會充分考慮到土地資源的利用問題，該問題會直接影響到城鄉規劃與土地管理之間的關系，只有加強對土地資源利用的重視，才能夠更好的控制環境污染與破壞的問題。但是房地產事業的快速發展，并沒有加強對土地資源利用效率的考量，僅僅是促進了房地產企業的發展。在房地產建設的過程當中并沒有加強對土地資源利用效率與周圍氣候等因素的考量，這樣就降低了土地資源的利用率，同時還影響到了周邊的生態環境[4]。

3.城鄉土地利用影響因素

3.1 社會經濟發展狀況影響

首先，隨著城鄉經濟發展水平的不斷提升，城鄉房價和產業的發展帶動土地價格上漲，科技水平提升，產業和人才聚集，知識溢出作用加強，土地效益明顯提升。但是在城鄉化發展初期，環境污染問題導致土地效益下降，隨著經濟進入到高質量發展階段，這一問題會有所緩解。其次，城市化會帶動人口規模上升，導致對城鄉土地的需求不斷增大，提升土地利用強度，增加土地經濟效益。在過度聚集下，也會造成城鄉環境污染等問題，產生擁擠效應。人口規模增大還會促進產業分工，進一步激發城鄉的集聚和擴散功能，促進交通業的發達，帶動周邊城鄉經濟帶發展。最后，城鄉經濟發展帶動產業結構升級，形成產業聚集效應，各種商業和公益用地面積不斷增加，比如工廠、住宅、公園、基礎設施服務、醫院、體育場館、娛樂場所、道路等，這會造成勞動力成本提升和土地價格上漲。隨著聚集到一定程度，同樣會產生擁擠效應，需要對城鄉土地優化布局[5]。

3.2 政策方面影響

首先，隨著對外開放和國際貿易的不斷增加，對當地經濟發展有顯著的促進作用。不但促進了產業結構升級，帶動了就業，而且也引進了先進的人才和技術。在此背景下，土地利用效益能夠得到顯著提升，比如外資企業在華建廠，不僅能夠提升土地價格，也帶動了周邊產業興旺。但是，發達國家低端產業轉移也會造成城鄉污染等問題，導致土地資源浪費和生態效益下降。其次，土地財政會造成政府依賴土地經濟，從而不斷推高房價和地價，這制約了居民的消費，集聚了金融風險的發生。同時，也會造成土地結構扭曲與資源配置扭曲，比如原本應該作為生態和農業用地的土地成為商業用地，影響土地利用的可持續發展。一旦土地財政難以為繼，就會產生大量爛尾工程，不僅造成惡劣的社會影響，也加劇了資源浪費和環境污染。最后，土地增值的思維會造成土地溢價，讓社會大眾產生投機心理。這一方面會推動經濟繁榮，另一方面也積累風險和泡沫。在各個開發區建設中有明顯趨勢，土地商業化利用成為首選，影響了社會效益和經濟效益。在這種模式下，政府環境規制手段會影響土地經濟效益的提升，造成經濟發展和生態效益之間的矛盾。

3.3 土地經濟影響

在土地經濟模式主導下，大城市人口、產業和基礎設施集聚，出現擁擠效應，土地溢價明顯，甚至產生泡沫。比如北上廣深的房價已經高到一個非常離譜的程度，在城鄉中心地帶，地價都超過了每平方米數萬元。而城鄉人口外流，土地價格急劇下滑，如鶴崗等地一套房產的價格甚至低到2 萬元，每平不足幾百元。這造成了城鄉之間土地產出不平衡，沒有形成帶動效應。

4.城鄉規劃建設與土地管理的措施和路徑

4.1 完善城鄉規劃設計

在城鄉規劃發展的過程當中，部分村鎮也會開展建設工程來有效提升村鎮的經濟水平。但是，在農村工程建設發展的過程當中，需要具有一定的謹慎性，通常情況下，農村內部建設會使用多種策略同步配合的措施，這樣能夠更好的提高土地資源的合理利用。同時還可以改善城鄉建設的關系，改變農村發展過程當中的各項資源緊缺的問題，更好的實現經濟的進一步發展。在城鄉建設的過程當中，需要根據農村的實際情況，在保證不破壞原有土地面積的基礎上，最大化的提升土地資源的利用效率，對農民的居住區進行集中管理，改善農民的居住環境。這樣不僅可以為農民耕地，提供更好的保障，同時還可以減少農村發展過程當中與土地管理之間的各項矛盾，緩解生產壓力。在農村內部改善的過程當中，可以更好的提升農民的生活質量，并且提高農民的精神文化與生活水平。另外在土地規劃建設的過程當中，還可以對新區進行擴展，并且對舊城進行改造。在對新區進行擴展的過程當中，需要充分協調好新區規劃與舊城改造的關系，全方面掌握城鄉規劃發展的實際情況，對土地資源進行合理的控制與利用，在各項政策實施之前，還應該區分土地發展的重點以及類型[6]。

4.2 完善土地結構，增強土地資源利用率

城鄉規劃建設工作首先要做好土地管理，在土地管理上要完善土地的結構，提升土地資源的利用率。針對當前許多地區在土地資源管理上出現的土地結構不均衡等相關的問題，管理人員可以采用優化的手段來促進土地結構的完善，保證不同類型的土地資源得到有效地維護和管理，促進地區土地資源的有序發展。在土地結構的管理以及土地規劃方面常常出現耕地資源被占用的問題，為此相關部門要嚴格按照法律法規的要求，規范土地的使用，把握耕地紅線，防止濫用耕地的行為，提升森林資源的覆蓋率。部分地區為了促進城市的發展，在建筑用地的審批上存在不嚴格的情況，相關部門要加強監督管理，無論任何類型的用地都需要做好審批與管理工作，要提前進行規劃，按照城鄉發展建設規劃的編制來合理使用土地資源，從而確保土地資源得到高效的利用。城鄉規劃建設工作應做好科學的編制和管理，滿足相關規定和要求。

4.3 增強土地管理人員的綜合素質水平

土地管理具有較強的復雜性和系統性，因此需要相關的技術人員大力支持，從而推進土地開發工作有序推進。為此要打造一支高素質的土地管理人才隊伍，加大對城鄉規劃建設團隊中人才的培訓管理，增強他們的法律法規意識以及專業管理意識。組織管理人員到先進的單位學習管理經驗，邀請專家來進行城鄉規劃建設的指導，確保土地資源利用率的提升，增強土地管理的效率。在管理人員的綜合素質培訓管理方面，應明確貫徹落實《土地法》《城鄉規劃法》《環境保護法》等相關要求，制定城市規劃管理的有效措施，保證城市環境得到改善。城鄉建設要充分結合區域的自然生態環境特點，注重植被、水域、自然景觀的保護，確保城市園林、綠地以及風景名勝區的建設滿足實際的需要[7]。城鄉建筑物的建設要結合區域的城市規劃法來推進，管理人才也應注意提高自身的法律法規意識，了解國家關于城市規劃的相關要求，從而全面推動城市管理水平的有效提升。

4.4 重視生態指導，突出生態效益

第一，基于資源閾值控制土地規模。在傳統的土地管理思路中，根據城市人口增長趨勢進行土地利用規劃，確定建設用地，從而把控土地規模，但這種土地管理理念尚未融入生態規劃理念，忽視環境承載力、土地資源閾值。因此，為切實發揮出土地利用規劃在城市土地管理中的作用，應結合生態規劃理念，提高對資源閾值的重視程度，將土地承載力、環境承載力、生態足跡作為土地利用規劃的基本依據，通過資源閾值生態化分析，判斷城市所能容納的人口數量，在當地土地資源閾值范圍內規劃城市人口規模，進一步控制土地規模。

第二，基于生態安全選擇用地布局。建設用地選擇是城市建設的核心任務之一，是城市土地管理的重要內容，在傳統的城市土地規劃體系中，更為看重的是工程技術屬性及土地經濟，并以此為依據構建城市建設用地布局，忽視城市生態安全保護。在新時代背景下，城市建設愈發強調生態效益，基于城市土地管理而展開土地利用規劃時，應轉變原有的規劃思路，注重生態保護和低碳發展，從生態安全角度出發，構建城市建設用地布局，將高生態敏感度的耕地、水域、生態涵養地作為土地利用規劃首要考慮的條件，進而確保城市建設用地不會與高生態敏感度用地產生沖突。在此基礎上做好建設用地評價工作，從社會經濟、科學技術、自然生態3 個角度對城市建設用地進行評價，同時引入遙感（RS）、全球定位系統（GPS）和地理信息系統（GIS）等現代化技術，科學合理地完成城市建設用地的選擇，為構建生態友好型城市奠定基礎。

第三，基于地形地貌確定功能格局。在傳統城市土地管理理念中，從生活、工作的角度劃分城市功能區格局，忽視了城市功能區的生態價值。此外，傳統城市土地管理與規劃過程中尤為看重結構空間的完整性與連續性，用于保障城市片區規模，以便形成集聚效應，但部分城市內存在水系、山林等資源，具有丘陵、山地、海岸等地形地貌，在傳統城市土地管理思路下，忽視了該類自然資源的利用。因此，為保障土地利用規劃效果，應以生態規劃理念為基礎，重視城市內部地形地貌特征，遵循“因地制宜”的原則確定城市功能格局，盡可能保留原有生態功能，順應現有地形地貌展開土地利用規劃。

4.5 完善革新土地資源管理制度

我國社會及經濟發展十分迅速，目前已經進入了城鄉發展的關鍵轉型階段，此背景下土地作為人們社會活動和經濟活動開展的重要載體，傳統用地模式的弊端逐漸凸顯，已經不能夠滿足現階段發展的需求，因此土地資源諸多矛盾也是日益加劇。現階段，我國城鎮化以及工業化發展迅猛，隨之而來的建設用地需求持續增加，這也使農用地朝著非農化發展，進而帶來城鎮及農村地區土地出現低效利用的情況。在城鄉發展轉型階段，我國農地的非農化、宅基地的空廢化、農地經營的細碎化等現象將持續且長期存在，這使土地利用的機制和用地模式等都要積極轉型。在土地管理機制和制度的轉型中，需要關注土地的征用、土地的財政獲取、土地浪費等方面的問題，做好土地規劃制度、產權制度和征地制度等一系列管理制度的改革與完善，借助制度規范和要求約束推動和深化我國城鄉的轉型發展。

4.6 構建土地管理利用回饋體系

土地利用轉型和土地資源管理存在密切關系，想要實現兩者協同發展，需要做好它們回饋體系的構建。在它們的發展中，一般主要集中于自然系統、經濟系統、管理系統這三個方面，回饋體系的建立也要關注這些方面的相互作用和影響。當社會和經濟發生變革時，驅動土地利用的轉型并存在資源環境的效應，進而會導致自然系統發生影響，常見負面影響，此時要求自然系統面對災害以及土地資源退化情況借助反饋方式推動土地利用的轉型；當地表區域的自然環境發生變化，如資源衰竭、環境退化等問題，管理系統能夠借助土地資源的管理相關法規制度、政策等對土地使用者的主體群體行為進行影響，并能夠以土地資源工程的相關技術措施開展管理工作，并對土地利用的經濟系統產生作用，進而通過調控手段實現土地利用的轉型推動；最后管理部門結合管控技術措施產生的社會和經濟效應進行管控手段的調整，就能夠更好促進土地利用的轉型符合預期要求的標準。

4.7 “差別化供地”政策的實施

差別化供地是指在土地供給價格、面積等方面,對不同行業實行不同的政策。針對創新型產業用地,相關部門應在確保面積供應充足的同時,在價格方面予以優惠。針對高耗能產業用地,在價格方面,相關部門不應實行優惠政策。在無正當理由的情況下,相關部門應保證高耗能產業用地現有面積不變或適當縮減。當前,互聯網電商行業蓬勃發展帶動了物流業的飛速發展,能夠創造較多的就業崗位。然而,倉儲設施、配送中心、轉運中心、物流園區的建設需要大面積的土地及大量的資金支持。因此,相關部門需要加大對物流業的扶持力度,為其優先提供用地。

結語：

在城鄉規劃建設過程當中，土地管理具有突出的重要性，應認清其二者之間的關系，同步開展好相關工作。特別要客觀分析城鄉規劃建設中土地管理存在的問題與不足，以便采取針對性的改進、完善措施，從而提高城鄉規劃建設中土地管理的科學性，保證城鄉建設、統籌發展取得最佳的綜合效益。