淺析城市更新項目謀劃要求

文／喬璐璐 湖北永業行評估咨詢有限公司 湖北武漢 430062

謝靜 武漢市城市建設投資開發集團有限公司 湖北武漢 430077

劉都 武漢市城市建設投資開發集團有限公司 湖北武漢 430077

引言：

作為一項重要國家戰略，城市更新對于提升資源利用效率、調整城市結構、完善城市功能影響深遠[1]。城市更新項目作為城市更新的最小實施單位，對其謀劃意義重大，通過結合片區稟賦謀劃項目有助于提升城市更新項目的可行性、落地性，科學合理地推進城市更新。

1.城市更新項目謀劃相關定義

1.1 城市更新的定義

目前業界對城市更新沒有官方定義，結合各地出臺的城市更新相關政策，將城市更新定義如下：城市更新是通過拆除重建、部分重建、綜合整治等方式，對城市建成區的功能及空間形態進行可持續改善的建筑活動。

1.2 城市更新項目的定義

城市更新項目作為城市更新的最小實施單元，由一類或者多類更新對象組成，通過實施人居環境、基礎設施、民生服務、歷史風貌、產業升級、生態修復、韌性城市等更新內容，實現項目綜合更新。

1.3 城市更新項目謀劃的定義

城市更新項目謀劃是指在城市更新項目開展前，基于片區的資源現狀、功能定位、更新目標，結合相關政府各層級對城市更新的具體要求，綜合運用策劃手段，對城市更新項目從“人居環境、基礎設施、民生服務、歷史風貌、產業升級、生態修復、韌性城市”等方面明確更新策略，以此實現項目的自平衡，促進項目落地。

2.城市更新項目謀劃的要求

2.1 政策對城市更新項目的謀劃要求

2.1.1 國家政策日益重視項目謀劃

《實施城市更新行動》指出謀劃推進一系列城市建設領域民生工程和發展工程，有利于充分釋放我國發展的巨大潛力，形成新的經濟增長點。《關于在實施城市更新行動中防止大拆大建問題的通知》（建科〔2021〕63 號）劃定城市更新“2255”底線要求，明確城市更新行動目標和行動路徑。未來，城市更新需重視內涵集約、高質量發展，迫切需要轉變原有開發建設方式，強化項目謀劃，穩妥推進城市更新。

2.1.2 各省市因地制宜探索項目謀劃

（1）遼寧省出臺項目謀劃專項政策，明確從完善功能、提升品質、激發活力等三大方向謀劃項目，強調建立“項目策劃、實施、審批、調度”四大城市更新項目推進機制。

（2）多地出臺城市更新專項規劃、工作指引、行動指引、技術導則等政策規范項目謀劃。首先，在項目謀劃方向上，湖北省明確完善城市空間結構、實施城市生態修復和功能完善工程等八個方面重點任務；重慶市強調從老舊小區、老舊商業區、老舊廠區、老舊街區四類更新區域分類明確規劃設計導則。其次，在謀劃策略上，北京市從盤活提升存量資源、加強遺產保護利用等十方面明確城市更新謀劃策略。最后，在項目謀劃及推進方法上，江蘇省明確城市更新項目選取方式、推進方法、實施路徑。

（3）多地積極出臺相關政策，明確城市更新項目謀劃、實施、參與主體。首先，在城市更新項目謀劃方式上，唐山市強調兩種謀劃方式，包括先按照項目類別謀劃項目再劃定城市更新單元以及直接劃定城市更新單元再謀劃城市更新項目。其次，在項目分批謀劃及實施方面，洛陽市指出產業謀劃及開發運營項目視業態運營的成熟度依次開工建設，成熟一個、實施一個。最后，在項目謀劃參與主體方面，商丘市鼓勵多主體參與城市更新謀劃工作，支持國企、社會資本等參與城市更新項目的前期謀劃、策劃、規劃，鼓勵通過公開招標或其他合法合規的方式引入相關的主體和投資人參與實施城市更新項目。

2.2 城市發展對城更項目謀劃要求

近年來，各地在推進城市更新行動過程中可能存在大拆大建、大搞基建、項目有始無終的情形，造成城市資源浪費、城市高質量發展受阻。城市更新要提高安全韌性、改善人居環境、完善產業功能、塑造特色風貌、優化城市結構，城市更新項目謀劃可以從上述五方面中的一個或多個角度發力，綜合考慮整體推進。

2.2.1 提高安全韌性

在謀劃城市更新項目時，要牢牢把握安全底線，強化城市安全建設。重點關注既有建筑安全隱患、市政基礎設施短板領域、城市生態空間修復等方面，致力于消除城市發展過程中可能存在的隱患和風險，從涉及城市空間安全、城市建筑安全、基礎設施安全中的薄弱環節實施更新，提升片區事故及災害的應急能力，防控城市風險，保障城市安全運行，并據此針對性謀劃提高城市安全韌性的城市更新項目。

（1）城市空間安全：①提升生態安全，修復生態優先保護區和生態源地、推進海綿城市建設、加強防洪排澇工作建設；②打造避難空間，合理利用城市綠地、基礎設施、公園、廣場、地下空間等場所改造或配建避難空間。

（2）城市建筑安全：①重視結構安全，拆除受損嚴重、有嚴重結構隱患的危房；②消除安全隱患，修復存在安全隱患的建筑屋面、外墻、建筑附屬設施等；③保障消防安全，配齊片區內應急照明、滅火器、消火栓、消防水池、消防管網、消防站等消防設施，加強消防監控等智慧化設施建設。

（3）基礎設施安全：①升級市政設施，補齊設施設備短板，更換改造老舊或存在安全隱患的市政設施，開展道路、供水、污水、環衛、電氣、燃氣等安全改造及建設；②強化應急處理，配齊預警預報能力硬件設施及應急設備；③搭建智慧平臺，建立基礎設施智慧化管理系統、智慧安全社區平臺。

2.2.2 改善人居環境

在謀劃城市更新項目時，要從人民群眾對于美好環境與幸福生活的期待作為出發點，重點關注建筑品質提升、市政配套補足、公共服務設施完善等領域。充分了解居民“急難愁盼”的重點難題，因地制宜確定城市更新中改善人居環境的重點改造方向，實現住房建筑舒適、公服體系完善、公共空間豐富、市政設施智慧，滿足居民多樣化的需求。

（1）舒適的建筑：①優化建筑風貌，建筑外立面的色彩以及材質同城市周邊區域相協調、在建造或改造過程中使用新工藝和新技術，節約建筑能耗；②提升建筑品質，綜合整治建筑屋面和外立面等公共空間、多層老舊建筑加裝電梯、完善公共空間無障礙和適老化設施；③強化多元供給，針對不同需求群體提供差異化產品，一方面重點加強保障性租賃住房供給，另一方面針對供需矛盾突出的區域可以加強主城區以及軌道交通周邊區域建筑供應。

（2）完善的公服：①完善服務體系，完善提升養老撫幼、文化教育、衛生醫療、生活消費、慢行停車、環境衛生、物業管理等服務內容，針對性補充片區缺失的公服設施；②多元公服配套，配備公共衛生間、公共會客廳、共享書房、休憩空間、公共食堂等公服設施。

（3）豐富的公共空間：①強化公共空間功能，在公共空間中植入復合功能，挖掘培育各類市井經濟、創意經濟等；②提升公共空間藝術性，挖掘特色文化，將視覺藝術與現代科技融入公共空間。

（4）智慧的市政設施：智慧化應用，補足市政設施功能短板，開展市政設施信息化、數字化、智能化改造。

2.2.3 完善產業功能

在謀劃城市更新項目時，應推動傳統產業提質增效、促進產業結構升級，通過產業轉型升級培育產業新動能。在梳理城市功能及產業現狀基礎之上，明確城市發展對城市功能及空間利用的需求，探索推動片區產城融合、產業提質增效、促進片區新業態及新活力植入的城市更新項目，引導產業要素聚集，推動片區高效發展，促進城鎮低效用地盤活以及低效空間改造提升，提升城市功能，強化片區綜合競爭力。

（1）優化產業結構及布局：①優化產業結構，調整產業結構，推動產業轉型升級，淘汰或轉移不符合片區功能定位的工業項目；②優化空間布局，梳理并騰退部分低端低效、零散碎片的產業，依據產業主體空間需求謀劃可合理優化產業空間布局的項目。

（2）激發新活力：①創新發展空間，通過宗地調整、功能混合等方式創造差異化的創新空間，促進創新要素高效發展；②促進要素聚集，鼓勵通過嵌入式、復合化等更新方式，為產業鏈上下游及不同行業類別產品提供交匯融合的產業要素聚集空間；③發展新型產業模式，通過臨時更新、微更新等方式打造特色空間形態，引入夜間經濟、后街經濟、網紅經濟等新型商業發展模式。

（3）完善產業配套：①提升配套服務，強化居住、出行、娛樂、交往、游憩、辦公等配套功能的完善，打造功能復合、宜居宜業的新型產業空間；②供給低成本產業空間，通過老舊廠房、老舊倉庫、閑置物業改造及盤活等方式探索低成本的產業空間供給，激發創新創業活力。

2.2.4 塑造特色風貌

在謀劃城市更新項目時，應該以城市歷史建筑及人文特色為底蘊，關注城市特色的塑造及文化魅力的彰顯，強化保護與傳承城市山水格局、保護和利用歷史文化空間，通過創新轉化，推進歷史文化資源的活化利用和文化產業發展，豐富內涵品質，促進各類歷史文化資源得到充分利用，在彰顯文化綜合實力的同時，探索形成歷史文化保護與當代文化生活生態有機相融的發展路徑。

（1）強化文化保護：①明確保護底線，不破壞地形地貌、不砍老樹古樹、不破壞傳統風貌、不隨意改變或侵占水系，不隨意拆除具有歷史保護價值的老建筑、古民居；②傳承文化遺產，傳承優秀的傳統價值觀、地方民俗、傳統技藝、文化活動等非物質文化遺產。

（2）推動文化創新：①利用歷史文化，鼓勵通過功能流轉、創意改造、產業培育等方式盤活文物建筑、歷史建筑等，將非物質文化遺產與文物建筑、歷史建筑進行融合式的保護和利用；②發展文化產業，鼓勵利用現代化高科技數段，促進“文化+大數據智能化”“文化+旅游”，加強商旅文業態融合，發展旅游休閑、文化展示、文旅服務、數字經濟等新興業態。

（3）提升人文內涵：①打造精細化景觀設施，通過對歷史環境要素整體修復以及特色地形地貌保護，營造具有地域特色的人文景觀，打造沉浸式、體驗式的歷史人文場景；②融合核心價值，將文化建設同社會主義核心價值觀等內容進行融合，增強文化自信。

（4）彰顯地域文化：①活化利用資源，通過空間重塑、功能置換等方式將閑置低效資源進行活化利用，延續城市歷史記憶；②傳承歷史文化，將老舊歷史建筑打造為博物館、藝術館、紀念館等。

2.2.5 優化城市結構

在謀劃城市更新項目時，要依托系統性思維開展城市更新工作，強調對城市結構的系統、整體性調整，關注區域功能結構、城市空間等內容，優化城市公共服務分配不均、城市發展動能不足等問題。通過謀劃系列城市更新項目轉變城市發展方式、釋放城市發展潛力。

（1）完善交通功能：①提升公共空間效能，探索TOD 導向，加強軌道、公交站點與周邊建筑、公共空間的有機結合；②打造慢行空間，聯通斷頭路、優化完善慢行設施、加強道路適老化、適幼化、無障礙設計；③完善車行空間，構建合理完善的車行網絡系統以及暢行有序的車行空間，結合片區低效閑置資源合理增設立體停車位、立體停車樓等設施，合理配置電動車充電裝置。

（2）構建產業格局：①產業及業態升級，推動產業結構升級及消費結構升級，引入夜間經濟、后街經濟、網紅經濟等新的產業發展模式；②構筑產業生態圈，遵循產業聚集規律，圍繞核心產業構筑產業生態圈。

（3）激發城市新動能：打造復合功能區，老舊樓宇允許功能混合用途兼容，鼓勵地下空間的應用，利用既有建筑發展新產業、新業態、新商業，實施用途的兼容使用。

（4）重塑區域空間：①強化交通聯系，更新交通體系，強化區域間的交通聯系；②實現設施共享，通過設施共享方式提高區域設施利用率。

2.3 平臺公司對城市更新項目謀劃要求

平臺公司歷經長足發展，積累了大量業務基礎以及土地資源，在城市建設發展中已逐步形成片區開發、房地產、建筑工程等城市更新相關的業務基礎，并積累了大量城市建設精細化運營團隊及大量建設用地使用權，為其謀劃城市更新項目、提升資源利用效率打下堅實基礎[2]。同時，作為地方政府設立的國有企業，平臺公司在資金渠道上具有融資優勢，在推動城市更新項目謀劃及落地上具有一定優勢。結合城市發展、平臺公司市場定位、項目自身等角度，城市更新謀劃應該兼顧社會效益與經濟效益。

2.3.1 從城市發展及平臺公司定位來看，項目謀劃應關注社會效益

首先，從城市發展角度來看，項目謀劃應推動城市高質量發展。

從城市發展角度來看，城市更新更加注重城市內涵發展，更加強調以人為本，更加注重城市功能機構的優化、人居環境的改善、經濟活力的提升。平臺公司作為城市更新行動的重要參與主體，參與城市更新項目策劃、實施、融資、招商合作、資源整合、資產管理等環節。在城市更新項目謀劃過程中需要將城市高質量發展目標融入項目選擇及謀劃中，首先，項目應呼應城市整體發展目標，其次，項目要滿足城市戰略規劃，落實城市更新重點戰略部署，最后，項目謀劃應從優化區域功能布局、完善城市空間結構、推動產業轉型升級、提升城市人文風貌等角度推動城市高質量發展。

其次，從平臺公司定位來看，項目謀劃應補齊短板、改善民生。

作為地方經濟中促進城市建設、完善民生保障的核心國企平臺，平臺公司在項目建設方面創新“投融運一體化”模式，為擴大內需、改善民生服務提供了重要支撐。未來，平臺公司將持續發揮運營效益及資產優勢，積極投入城市更新項目謀劃及建設落地，主動承擔起建設城市以及服務市民的責任，努力實現“城市綜合服務運營商”的目標定位。在城市更新項目謀劃及選擇中，首先，平臺公司需積極了解公眾社會需求，將“補短板、惠民生、增活力”作為出發點，積極主動謀劃補齊民生設施短板、消除民生隱患的城市更新項目，其次，需在項目謀劃中重視項目運營[3]，充分發揮資產優勢，通過運營激發更多資產活力，成為地方經濟中促進城市建設、完善民生保障的核心中堅力量。

2.3.2 從平臺公司市場化運營角度來看，項目謀劃應關注經濟效益

平臺公司作為市場化運作的國企平臺，在承擔社會責任的同時也需要關注項目的經濟效益，在項目謀劃時重點關注項目自平衡以及資金來源渠道。

項目自平衡即前期規劃設計、產業策劃及后期資產運營等長期收入平衡改造投入。在項目謀劃時可通過引入優質項目資源、聘請專業市場運營團隊、項目精細化管理運營等策略提升項目運營收益能力，同時，將“長期思維”引入項目謀劃，結合片區產業發展現狀積極引入產業資源，通過產業培育提升片區產業競爭力，強化項目盈利能力。

項目資金來源渠道主要包括財政資金、社會資本、市場化融資等。第一，財政資金。首先，平臺公司在項目謀劃時，要積極利用城鎮老舊小區改造、棚戶區改造、保障性租賃住房、排水防澇等專項財政資金。其次，在棚戶區改造、保障性住房、市政建設、老舊小區等領域通過發行地方政府專項債解決城市更新項目資金來源問題。第二，社會資本。平臺公司可積極發揮資源整合優勢，通過PPP、投資人+EPC 等模式引入社會資本。第三，市場化融資。平臺公司在項目謀劃時，可考慮通過銀行貸款、非標融資、債券資金、城市更新基金、REITs 等方式籌集資金。通過將上述融資渠道進行組合搭配，在項目謀劃時提前籌劃項目資金來源渠道，促進項目落地。

結語：

城市更新項目謀劃可將產業思維及運營思維植入城市更新項目[4]，在城市更新項目開展前從提高安全韌性、改善人居環境、完善產業功能、塑造特色風貌、優化城市結構等角度明確城市更新項目謀劃重點方向，兼顧項目社會效益與經濟效益。通過項目謀劃推動項目落地，完善城市功能、優化城市結構、賦能城市更新。