引入PPP 模式推進化工園區建設的探索與實踐

周明

（滕州市化建工業服務中心，滕州 277500）

1 化工行業的特點及發展方向

化工行業是運用化學方法從事產品的生產的行業，與其他行業企業生產不同，化工企業生產具有高溫高壓、毒害性腐蝕性、生產連續性、高污染高能耗等特點，容易導致泄漏、火災、爆炸等事故發生。

①行業特點：一是生產原料具有特殊性。化工企業生產使用的原材料、半成品和成品，種類繁多，并且絕大部分是易燃易爆、有毒有害、有腐蝕的危險化學品。二是生產過程具有危險性。在化工企業的生產過程中，稍有不慎就容易發生有毒有害氣體泄漏、爆炸、火災等事故，釀成巨大的災難。三是生產工藝具有復雜性。化工企業各種管道縱橫交錯，大大小小的壓力容器遍布全廠，生產過程中需要經過各種裝置、設備的化合、聚合、高溫、高壓等程序，生產過程復雜，生產設備、設施也復雜。

②發展方向。“十三五”期間，全國已形成化工產值超過千億的超大型園區17 家，產值在500 億至1000 億的大型園區35 家，100 億至500 億的中型園區219 家，產值小于100 億的小型園區345 家，其中超大型和大型園區產值占比超過化工園區總產值的50%。2022年3月28日，工業和信息化部、國家發展和改革委員會、科學技術部、生態環境部、應急管理部、國家能源局聯合下發了《關于“十四五”推動石化化工行業高質量發展的指導意見》（工信部聯原〔2022〕34 號），其中規定“引導化工項目進區入園，促進高水平集聚發展。嚴格執行危險化學品‘禁限控’目錄，新建危險化學品生產項目必須進入一般或較低安全風險的化工園區，引導其他石化化工項目在化工園區發展。”

“十四五”期間，我國化工園區發展的總體目標是：由規范化發展向高質量發展躍升，打造化工園區產業發展提升、綠色化建設、智慧化建設、標準化建設和高質量發展示范的“五項重點工程”，重點培育70 個具有一流競爭力的化工園區，打造“5 個50”，即：建成50 個園區科創中心、創建50 家綠色化工園區、新建50 家智慧化工園區、制定并頒布50 項化工園區管理與建設標準和培育50 項高質量發展示范工程。

2 PPP 模式的概念及對當前園區發展的意義

2.1 PPP 模式概念 PPP 模式，即政府和社會資本合作模式，指政府通過特許經營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規則，引入社會資本參與城市基礎設施等公益性事業投資和運營，以利益共享和風險共擔為特征，發揮雙方優勢，提高公共產品或服務的質量和供給效率。PPP 項目的實施涉及授權機構、實施機構、出資代表三方，其中，授權機構通常為當地政府，其職責為研究PPP項目的可行性，對PPP 項目的實施進行決策、審批；實施機構為當地政府委托的或專門設立的部門單位，負責基礎設施及公共服務價格和質量監管，以保證公共利益最大化；出資代表通常為融資平臺公司或行業運營公司，承擔著項目設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過“使用者付費”及必要的“政府付費”獲得合理投資回報。立足國內實踐，借鑒國際成功經驗，推廣運用政府和社會資本合作的PPP 模式，是國家確定的重大經濟改革任務，對于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度具有重要意義。

2.2 對當前園區發展的意義 園區化集聚發展模式，是化工產業發展的必由之路，因此，如何更好地完善園區基礎設施配套檔次、提升園區安全環保治理水平、增強園區項目落地承載能力、激發園區產業集聚優勢效應，已成為化工產業高質量發展必須面對的問題。目前，園區建設主要有三種模式，一是政府設立園區管理機構，以財政投資為主導，以上級政策要求為方向的園區建設模式；二是企業發起成立行業協會，依靠園區企業集資、墊資，以企業發展要求為方向的園區建設模式；三是引入專業園區管理機構成立項目投資公司，以社會資本投資為主導，配套部分財政資金，政府設立的園區管理機構和項目投資公司共同管理，以政策要求為指導，以園區實際需求為方向的綜合園區建設模式。通過近年來的摸索實踐，相較前兩種模式，引入專業機構、社會資本，采用PPP 模式建設園區的優勢明顯，主要有以下幾點：①專業水平較高。政府通過公開招標的方式選擇專業的合作機構，在機構規模、資質等級、管理水平、業績、獎懲情況等方面明確選擇標準，將不符合要求的機構排除在外，并在符合要求的機構中擇優選擇。合作機構確定后在當地設立項目公司，根據園區實際情況、發展要求招聘各個領域的專業技術人員，組建管理團隊，配合當地政府設立的園區管理機構共同做好園區管理工作。②項目謀劃長遠。近年來，國家、各省先后出臺了一系列產業發展、園區建設的政策文件，上級的政策文件起到引領、引導作用，面對的是國內、省內的產業布局及發展的宏觀方向，具體到某一特定園區，要確保在宏觀方向不偏離的前提下，立足園區現有的產業基礎，長遠謀劃，突出區域特色，走差異化發展路線。因此，有必要引入專業的合作機構，著眼長遠，通盤考慮，對不同的園區制定針對性的建設方案，特別是在項目篩選、基礎設施、公用工程、配套工程等方面，對建設內容、規模、步驟要有輕重緩急、有所側重、相互配套。③減輕財政壓力。今年以來，受國際、國內形勢影響，我國經濟增速放緩，地方財政壓力較大。從我國上繳中央財政的情況來看，北京、天津、江蘇、上海、浙江、福建、廣東等沿海地區盈余，其他地區由于經濟基礎相對薄弱、稅源匱乏、轉移支付不足、債務負擔重，財政困難更為突出。同時，我國經濟結構正在優化調整，一些傳統產業發達地區面臨轉型升級壓力，財政收入難以快速恢復。因此，有必要引入社會資本參與園區的建設投資和管理運營。

3 某園區基礎設施綜合提升PPP 項目實踐

3.1 園區基本情況 該園區位于沿海省份，2000年經省政府批準設立，同年，當地區縣政府設立了園區管理委員會，與園區所在地鄉鎮合署辦公，專門負責園區的建設及管理。園區規劃面積27 平方公里，建成區13 平方公里，園區主導產業為煤化工、精細化工和化工新材料，已建成醇基新材料、氨基新材料兩大方向10 余個產業鏈條，涉及甲醇、烯烴、聚丁烯、聚甲醛、己內酰胺、碳酸酯等30 余種上下游產品。

3.2 PPP 項目情況 2020年初，當地區縣政府為加快化工產業發展，決定引入社會資本，采用PPP 模式提升園區基礎設施建設，同時委托園區管理委員會作為項目實施機構，具體負責項目推進。同年，園區管理委員會通過公開招標，擇優選擇了項目出資代表，一家國內知名大型工程建設企業集團，并簽訂了《園區基礎設施綜合提升PPP 項目合作協議》。本項目總投資57 億元，包括項目資本金12億元，債務性資金45 億元。資本金構成中，政府出資1.8億元，占15%，工程建設企業出資10.2 億元，占85%。債務性資金由工程建設企業負責具體的融資工作。該項目分兩期建設。一期項目投資22.5 億元，建設期為2021 至2023年，主要建設特勤消防站、智慧園區、危化物流中心、園區道路及公共管廊等，二期投資34.5 億元，建設期為2023至2025年，主要建設空分系統、供熱中心、供電站、并對園區道路及公共管廊進一步完善等，項目合作期限共22年。

3.3 項目實施流程 項目實施分為三個階段，分別為：項目論證階段、項目設計及建設階段、項目運營及移交階段。各階段具體流程及主要工作內容如下：

3.3.1 項目論證階段

本階段，當地政府負責項目的決策，并在省級財政部門申報備案；園區管理委員會負責區域總體規劃、土地征用、立項等前期手續的申報和辦理，并向招標確定的工程建設企業移交項目前期工作文件；工程建設企業進駐園區開展前期調研，掌握當地自然及社會條件，研究項目具體實施方案、建設團隊的人員搭配等。

圖1 項目論證階段流程圖

3.3.2 項目設計及建設階段

本階段，工程建設企業在當地注冊成立項目公司，開設項目資金賬戶，負責融資及支付工程款，并自行組織各子項目的招標、建設及驗收工作；當地政府委托財政、審計等部門，對賬戶資金使用進行監督和檢查；園區管理委員會配合項目公司研究、解決工程推進過程中各種問題，并負責組織建設期績效評價，對項目竣工驗收、社會影響、生態影響、可持續性、滿意度、組織管理、資金管理、檔案管理與信息公開等方面進行評價打分。

圖2 項目設計及建設階段流程圖

3.3.3 項目運營及移交階段

本階段，園區管理委員會指定或委托第三方機構，對項目公司的運營情況進行績效評價及中期評估，評價結果和評估結果向社會公布，接受公眾監督，研究形成項目年度支付補貼費用，報請當地政府審批支付；當地政府依據評價、評估結果，審核支付項目年度支付補貼費用，在項目合作期滿后，委托園區管理委員會或其他部門接收項目設施及相關權利；項目公司負責日常運營及維護，做好財務核算，提交年度項目支付補貼費用，費用計算方式為“可用性付費+運維績效付費-經營收入-績效評價扣減額”，合作期限屆滿時，項目公司清償其所有債務，向當地政府指定的部門移交所有項目設施及相關權利。

圖3 項目運營及移交階段流程圖

3.4 項目取得效果 園區基礎設施綜合提升PPP 項目的實施滿足國家、省、市三級相關規劃提出的要求，符合產業結構調整指導目錄和節能減排要求，項目的實施促進了區域經濟發展，符合園區入住企業的根本利益。同時，項目的實施在改善城鄉面貌和人居環境、促進化工產業轉型升級、實現產業融合發展等方面具有良好的推動作用。園區基礎設施綜合提升PPP 項目于2020年啟動，一期項目建設基本結束，現以化工園區為研究對象，對2019年和2022年相關數據進行對比。

3.4.1 安全生產

項目實施后，項目公司在園區主干道沿線配套建設了消防給水系統、消防栓，建設了取水碼頭，整合了園區企業應急救援資源，并規劃建設了1 處園區特勤消防站，園區應急救援力量持續壯大，見表1。

表1 園區應急救援能力提升情況表

3.4.2 環境保護

項目實施后，項目公司建設了環境監測監控平臺，建立了有毒有害氣體環境風險預警體系，通過“摸底數、布站點、建平臺、設閾值、建模型、配制度”，構建“點、面、線”相結合的預警監測網絡，園區環境保護軟硬件持續提升，見表2。

表2 園區環保監測能力提升情況表單位：套、座

3.4.3 污水處理

園區原有污水處理廠3 處，日處理能力4.32 萬噸/天，為進一步加強園區綜合污水處理能力，項目公司新建3 萬噸/天污水處理廠1 處，園區污水處理廠達到4 家，污水處理能力達到7.32 萬噸/天。

新污水處理廠除能夠處理園區現有主要企業排放的煤氣化合成氨廢水外，同時圍繞園區產業規劃，針對5年內擬入園項目的排污特點，建設了以苯酚、甲醛、甲苯、油墨、正丙酯、乙酸丁酯、異丙醇等為特征污染物因子的污水處理設施，為園區持續壯大、企業持續落地奠定了基礎。

3.4.4 園區道路

項目公司對園區主干路、次干路、支路，分三個等級進行升級改造。主干路結合總體規劃，構成“五橫三縱”的干路系統，其中，“五橫”路寬40 米，“三縱”路寬30-40 米，并設置了危化品車輛專用車道；次干路形成“二橫三縱”網絡，路寬25-30 米；支路作為主次干路系統的有效補充，路寬12-25 米。截至目前，項目公司已累計完成道路建設15公里，部分道路路寬升級情況如表3。

表3 園區部分道路路面寬度升級情況表單位：米

3.4.5 公共管廊

項目公司進駐園區之前，園區基本沒有公共管廊，隸屬于同一集團的各子公司之間有少量物料往來管道。項目公司進駐園區之后，按照管廊建設需要滿足所有入駐企業的公用工程輸送連接要求，根據園區產業規劃，規劃公共管廊30.76 千米，公共管廊包括工藝壓縮空氣、儀表壓縮空氣、蒸汽、氮氣、蒸汽冷凝液管網，管廊上下游之間工藝介質管道以及電氣及儀表橋架。其中，蒸汽、氮氣、儀表氣、壓縮空氣等公用工程管道按各企業所需量的1.3 倍設計建造，以為后續入駐項目留出余量，工藝介質管道按各企業所需量的1.1 倍設計建造。

截至目前，公共管廊已建成8 公里，覆蓋了園區企業最為集中的區域。

3.4.6 指揮中心

項目公司建成了園區指揮中心，搭建了智慧園區系統平臺。項目實施前，園區管理委員會與園區所在地鄉鎮合署辦公，指揮中心建成后，園區管理委員會有了專門的辦公場所。智慧園區系統平臺覆蓋了園區所有企業、園區管委會、各級行政管理部門等，通過各種監測、管理與服務信息的共享和交換，建設基礎業務庫、行業應用庫、專題庫等，采用物聯網、大數據分析與挖掘、云計算等信息技術，通過建立統一的服務平臺，實現園區環境、安全、應急、能源等的綜合監管以及智能化的服務，輔助園區管委會、各級行政管理部門等進行管理、決策支持和應急指揮，提升企業信息化服務水平，達到園區監管與服務信息在各機構間的充分共享。

3.4.7 危化品停車場

項目公司在園區南北兩側各新建1 處危化品停車場，建立了園區危化車輛管理系統，整合電子圍欄、定位監控、車輛狀態、車輛軌跡等信息，全面管控進出園區危化車輛，切實降低園區安全風險。截至目前，南側危化品停車場基本建成，園區危化品車輛管理能力升級情況如表4。

表4 園區危險化學品專用停車場升級情況表單位：個

3.4.8 經濟指標

項目實施后，園區承載能力明顯提升，園區內化工生產企業由2019年的25 家增加至2022年的37 家，園區經濟指標增長見表5。

表5 園區經濟指標增長情況表單位：億元

4 結論

園區基礎設施綜合提升PPP 項目協議簽訂后，地方政府出資1.8 億元啟動資金，撬動社會資本55.2 億元實施項目建設，極大地減輕了財政壓力。目前，項目一期工程已基本建設完成，園區的安全管理、環保治理水平明顯提升，園區基礎設施、公用工程建設成效顯著，園區企業數量、經濟指標增長明顯，因此可以得出如下結論，采用PPP 模式推進化工園區建設，能夠有效提升化工園區承載能力和管理水平，進而助力化工產業轉型升級，實現高質量發展。