國內先進城市鄉村建設與發展經驗及其對廣州推進“百千萬工程”的啟示

易衛華，佟宇競，陳翠蘭

(1.廣州市社會科學院 農村研究所，廣東 廣州 510410；2.廣東交通職業技術學院，廣東 廣州 510650；3.澳門科技大學，澳門 999078)

2022年底以來，廣東省委省政府聚焦高質量發展的突出短板，解決城鄉區域發展不平衡不充分問題，部署實施“百縣千鎮萬村高質量發展工程”(簡稱“百千萬工程”)。廣州市深入學習貫徹中共二十大精神和省委省政府相關部署，扎實做好鄉村發展、建設和治理等重點工作，推進都市現代農業提質增效。但是，廣州在鄉村產業發展、公共服務、社會治理、城鄉風貌、要素配置等方面仍然存在制約因素。上海、成都、杭州、湖州、深圳、重慶等地在推動鄉村建設與發展過程中，分別在打造綠色都市現代產業、構建惠農多贏的發展共同體、建設城鄉普惠共享的公共服務體系、建設具有世界影響力的美麗鄉村、市場化配置城鄉要素資源、構建鄉村善治新氣象等方面提供了可資借鑒與學習的樣本。立足新發展階段，建議廣州學習先進地區的發展經驗，推動“百千萬工程”落地見效，為高質量實現老城市新活力、“四個出新出彩”提供堅實支撐。

一、國內先進城市鄉村建設與發展經驗借鑒

(一)上海：深入實施產業振興戰略，打造綠色都市現代產業

1.因地制宜發展綠色都市現代農業，促進綠色集約生態發展

上海以蔬菜生產保護區、糧食生產功能區和特色農產品優勢區“三區”為重點，通過綠色循環發展、特色品牌建設、經營主體培育、產業融合增效、科技裝備提升等行動，并構筑財政金融、人才、規劃用地、監測評估等機制，聚焦打造“浦東新區生鮮蔬菜產業片區和品牌瓜果產業片區”“崇明區現代畜禽養殖產業片區、高端設施農業產業片區”等13個要素資源集聚配置、定位明確清晰、生產方式綠色、技術裝備先進、產業融合創新、品牌優勢突出的綠色田園先行片區，示范引領都市現代綠色農業高質量發展。

2.促進農村三次產業深度融合，構建現代鄉村產業體系

上海以美麗家園、綠色田園、幸福樂園“三園”工程建設為作為鄉村振興的主抓手，持續構建充分彰顯鄉村經濟價值、生態價值、美學價值和體現本地特色、鄉村氣息、適應城鄉發展需求的產業體系[1]。一是延伸產業鏈。注重產業組團式發展和功能錯位，將農產品進行初加工或深加工，發展“農業+”生態、休閑、康養等，將產業鏈向二三產業延伸。通過補齊產業鏈短板，完善農業生產、加工、流通、銷售、服務等環節，提高農產品附加值和市場競爭力。二是提升價值鏈。實現種業強“芯”，推動生物育種技術深化。打響農業品牌，推動產業規模化、現代化、標準化發展，提升產品的“標識度”與終端產品的“含金量”。三是暢通流通鏈。采取主播帶貨、線上直播、微商、社區團購、電商等多種類銷售途徑，形成全產業鏈運作，實現一體化銷售、配送與服務。

3.聚焦數字化轉型新要求，打造數字農業發展新格局

一是創新運用數字方式賦能農業生產。積極引進數字化農業生產技術，促進智能化大棚、無人機、數字化生產線等技術應用。運用物聯網等技術打造上海綜合性數字生產示范基地，推動農業生產、流通等智能化、無人化，提升示范基地農產品生產率。不斷完善“上海三農”等信息服務平臺建設。二是培育農產品銷售新業態。上海支持“盒馬鮮生”與“叮咚買菜”生鮮電商發展，搭建地產農產品的公益電商平臺，打造農產品銷售新業態。三是構建涉農“一網統管”體系。加強農業基礎數據庫建設，建立農業用地“一張圖”，建立健全“四個一”農用地信息管理體系。在農業用地“一張圖”基礎上，構建涉農綜合監管平臺，實現農產品生產全過程追溯。其中，浦東追溯入網面積比率達到84.6%。

(二)成都：完善多元利益聯結機制，構建惠農多贏的發展共同體

1.實施“六大行動”，鞏固拓展脫貧攻堅成果，兜住民生底線

成都圍繞“126”總體工作思路，即一條底線、實現兩個目標，提出了現代都市農業強基富農行動、聚力實施返貧致貧風險動態消除行動等“六大行動”，并從嚴格督辦考評、壓實主體責任等方面提出保障舉措，不斷健全常態化監測幫扶體系，持續筑牢返貧致貧防線，培植脫貧區域發展后勁，為成都加快建成踐行新發展理念的公園城市示范區提供堅強支撐。

2.堅持以黨建引領，大力促進新型農村集體經濟高質量發展

成都將產業發展作為強化農村地區造血功能、實現聯農帶農惠農的長遠之計，以黨建為引領，因地制宜地挖掘鄉村多重資源價值，深化農業農村改革，出臺“農村黨建18條”“集體經濟20條”等文件，一村一策，發揮好合作社、農業龍頭企業等新型農業經營主體的帶動作用，壯大集體經濟。成都探索形成了集體經濟發展的“四種模式”：一是黨建引領帶動整村共富。村黨組織引領帶動村民，黨組織書記兼任本村集體經濟組織負責人，把土地、現金、房屋等財產作價入股并參與分工，使村民成為股民、資源成為資產，多方共享收益，實現共贏。二是要素整合區域聯動。在鄉鎮黨委主導下，將地域相鄰、產業相近、資源互補的鄉村聯合起來，形成規模效應共同推動產業發展。三是借力市場盤活資源的方式。在村級黨組織主導下，統籌盤活村內土地、廠房、宅基地等閑置“沉睡”資源，共同成立集體資產管理公司，以自主經營或租賃外包等形式進入市場、創造效益。四是依托資源稟賦創資引資的方式。深入挖掘人文景觀、生態旅游等潛力，引入社會資本，全力打造“頭雁方陣”，吸引創客參與品牌打造，為農村集體經濟發展提供新動能。

3.市場主導、集體主體、農民主人，構建全鏈條利益聯結機制

堅持“市場主導、集體主體、農民主人”發展思路，強化市場主體培育，構建緊密的利益聯結機制，打通社會資本下鄉的渠道。以促進聯農帶農富農為落腳點，探索“土地釋放、項目建設、管理營運”三方貫通、“社會資本+集體經濟組織+農戶”的全產業鏈條利益聯結機制，通過建設基地、簽訂訂單、傳送技術、提供服務等方式，與農戶建立“風險共擔、利益共享”的全鏈條緊密型聯結機制，從而實現集體有效益、資本有利益、農民有收益的目標，并推動形成“訂單收購+分紅收益”“工資保底收益+股份分紅”“土地租金+工資收益+分紅”等多種形式的利益分紅模式。

(三)杭州：補足鄉村短板，建設城鄉一體、普惠共享的公共服務體系

1.深化“小病不出村(社)”改革，提升醫療服務水平

杭州出臺《杭州市縣域醫共體醫保支付方式改革實施細則》《鄉村醫療診療服務規范》等政策，針對基層慢性病配藥難、醫療預防融合難和個性化需求滿足難等現實問題，上線“小病不出村(社)”應用，深化“小病不出村(社)”改革，構建集常規檢驗、日常監測、住院辦理、慢病配藥和康復護理于一體的醫療健康管理服務體系。實施居民健康數據的動態監測機制，在村活動中心、村站、養老院等地設立自助監測服務點，居民自行測量血糖、血壓等后，數據自動上傳至“健康大腦”。

2.建設城鄉教育共同體，推進義務教育優質均衡化發展

杭州通過加大政府資源投入、推動優質教育資源和教師下鄉等方式，補足農村教育硬件設施短板。一是深化改革，不斷推進優質資源下沉。杭州充分發揮名校集團的示范和帶動作用，建設城鄉學校互助共同體，推動組團式教育對口服務扎實開展，鼓勵教師輪崗交流，從而有效促進城鄉義務教育均衡發展。二是鼓勵城區優質學校與農村實施集團化辦學。加大政策扶持力度，充分發揮集團化辦學核心作用，鼓勵名校進入農村辦學，推動鄉村名校建設。三是深化“數字+義務教育”工作，建設“城鄉攜手、同步課堂”，打造跨區域教育教學體系。四是實施鄉鎮公辦初中骨干教師成長工程，推動鄉鎮公辦初中名師鄉村工作室全覆蓋，實施鄉村骨干教師進入國內知名高校培訓的專項計劃。四是名優教師跨校任教農村學校，在崗位晉級評聘或評先評優中給予傾斜。

3.健全三級養老托育服務，打造普惠型照護的“杭州樣本”

隨著養老托育服務需求的持續釋放，杭州聚焦養老托育補齊民生保障短板，把“一老一小”作為構建杭州全齡友好型社會的重點，提升服務質量。一是加快構建協同完備的政策支持體系。杭州形成了“1+1+X”結構的養老服務政策體系，在用地保障、融資信貸、財政支持、稅費優惠、人才隊伍建設等方面予以政策支持，構建起托育設施建設與照護服務供給的共同支撐保障的政策體系[2]。二是推動養老托育體系建設。支持農村閑置房屋改建微型養老機構，探索興建“家院一體”擁有獨立法人資格的養老微機構，并依托慈善基金和長護險等可持續運營。實施農村敬老院改造提升計劃，通過提升改建、公建民營、結合運營與關停整合等方式，提高農村敬老院護理床位數量。杭州優化配置養育托管點、嵌入式托育點、鄉村托育點、家庭托育點等，不斷增強家庭照護能力。三是創新方式方法，提升數智化服務能力。積極發揮數字技術優勢，不斷提升養老托育服務品質。

(四)湖州：綠色惠民富民，建設具有世界影響力的美麗鄉村

1.注重特色挖掘與傳承保護，全力弘揚歷史文化基因

農村的“空心化”是當前農村人居環境整治與村莊布局優化調整的難點，也是制約鄉村振興的突出矛盾與短板。湖州針對古建筑多以及“空心村”較多的實際情況，充分發掘本地自然與人文景觀，不斷推動鄉村文化傳承創新，開展鄉村風貌評估和古村落保護，挖掘民居本土化特色，打造素雅質樸、親近自然、底蘊深厚的水鄉集群。強化歷史文化名鎮名村保護，注重功能提升，連線成片的推動鄉村活態保護、活態利用與活態傳承，延續鄉村歷史文脈，彰顯湖州地域特色。不少空心村蝶變成集高端文旅、藝術創意等于一體的綜合社區。

2.聚焦問題整體推進，傾力打造串珠成鏈的“全域綠地”

湖州著力補齊農村基礎設施與公共服務設施短板，深入推進鄉村全域土地綜合整治和生態修復，縱深推進污水、農村垃圾、廁所“三大革命”。突出需求導向，做好城市建成區擴面提質，不斷增強功能輻射，努力構建跨鄉鎮協同機制，大力提升縣域的綜合服務能力與鄉鎮的公共服務能力。湖州將古驛道、游步道與騎行道等各類綠道有機貫通串聯，打造城鄉貫通的綠道網，推進道路景觀提升等道路工程，成片連線地開展縣域風貌整治提升。

3.踐行“兩山”理念，挖掘“兩山”轉化的“惠民之道”

作為“兩山”理念誕生地、美麗鄉村發源地和全國首個地級市生態文明先行示范區，湖州深入挖掘“兩山”轉化之路，推動生態紅利向百姓福利轉化。深入挖掘“兩山”轉化路徑，加快探索生態產品價值實現機制，培育“兩山”文化底蘊，拓展生態綠色發展的經濟價值，推動“綠水青山”轉化為“金山銀山”，積極培育“生態+”新產業與“生態+”新業態，推動“一二三”產業融合轉化，做強做大精品花木、養殖、果蔬、民宿等“美麗經濟”，推動生態產業“接二連三”，形成一批具有本地特色的“兩山”轉化樣板與亮點工程，形成建設美麗鄉村、發展美麗產業、富裕一方百姓的發展模式。湖州獲批為國家綠色金融改革創新試驗區、國家城鄉融合發展試驗區，并成為國際濱湖度假大會與世界鄉村旅游大會永久會址。

(五)深圳：市場化配置要素資源，打造農業農村現代化“深圳樣本”

1.將“科技賦農”作為各項任務的首位，引領農業科技先行示范

深圳市耕地面積為7.27萬畝(含深汕特別合作區4.27萬畝)，其通過“科技興農、產業壯農”，發展成為我國智慧農業的先行區與試驗田[3]。一是大力突破關鍵核心技術。深圳以生物育種、精準營養與功能性食品、農機裝備及食品裝備、數字農業和新型綠色農業投入品等核心關鍵技術領域為主攻方向，加強關鍵技術攻關。二是打造農業創新載體。聚焦“農業科技創新先行示范區”等重點建設任務，以國家農業科技園區等為基礎，面向科學前沿、現代農業重大需求與未來科技融合趨勢，加快建設深圳現代化種質資源庫、種質基因庫與高標準生物育種試驗基地，探索建設現代農業裝備研究平臺，完善科技創新支撐體系，打造具有全球影響力的前沿技術策源地和現代農業先進科技創造地。三是促進成果轉化應用。完善全過程創新生態鏈。加快搭建農業科技成果產權交易與轉移服務平臺，完善農業科技成果轉移、交易、評價等功能于一體的綜合服務，推動建設產學研一體化開放共享平臺，建立健全轉移轉化機制。

2.探索“飛地經濟”模式，建立土地要素流動與聚集的市場體制

<1)，且各件產品是否為不合格品相互獨立．

一是以“飛地經濟”推動鄉村振興。深圳是我國地均GDP和人均GDP指標最高的城市。長期以來，隨著城市高速發展，土地緊缺、“難以為繼”的矛盾越來越突出。2011年，廣東省委省政府批復設立“深汕特別合作區”，目前，深汕特別合作區成為深圳推進鄉村振興戰略實施的主戰場。二是構建土地要素市場體制。深圳持續深化土地要素市場化改革，創新農村土地流轉的方式，努力盤活存量土地，探索開展土地“征轉分離”、拓寬集體建設用地入市范圍，探索差別化土地供應、建立土地使用彈性年期和推進一體化運作土地資源資產資本等供應方式。

3.激活人力資源，建立健全農業創新與產業人才集聚的體制機制

強化農村緊缺型、創新型人才隊伍建設。深圳建立健全有利于農業創新人才和產業人才集聚的激勵與保障機制。聚焦農村產業的重點領域，依托重大工程項目與重要基地建設，構建校企人才對接機制，培養扶持現代農業產業創新創業人才。深圳挖掘“土專家”與“田秀才”，建設農村人才信息庫，“量身定制”人才回引計劃，不斷充實鄉村振興后備力量。加大現代農業海內外高層次人才和領軍型創業創新團隊引進，啟動“后稷團隊”等高級農業科技團隊引進計劃。邀請本地種植大戶、專家團隊等方式，對鄉村開展技術指導，培育一批懂市場、懂技術、懂農業的人才。

(六)重慶：“黨建+網格化+數字化”賦能，構建鄉村善治新氣象

1.“黨建+”全面統籌協同發力，夯實鄉村治理組織基礎

一是持續抓實黨建統領作用。加強“村黨支部—網格黨小組—黨員聯系戶”的村黨組織體系建設，將基層黨建與網格服務、安全生產、抗旱救災等重點工作相結合，切實把黨組織的政治優勢與組織優勢轉化為鄉村治理的效能[4]。二是健全機制“多網合一”。建立市級鄉村治理聯席會議制度，由市政府分管領導為召集人工作責任，建立定期會商、定期調度、適時總結的工作機制和政策、數據、信息共享機制，促進部門間工作協同、數據互通、信息共享，各區縣參照建立區縣鄉村治理聯席會議制度。成立市縣兩級鄉村治理工作專班，形成齊抓共管鄉村治理的強大合力。三是推行黨員報道“一人多責”。深化在職黨員的“雙報到”和“三進三服務”，發揮農村黨員先鋒模范作用。

2.“小院+”細化網格治理單元，打造現代化治理新樣板

橫到邊縱到底“建網”。不斷完善網格化管理機制，制定基礎網格黨建類、公共服務類、社會治理類責任清單，形成橫向到邊、縱向到底、全面覆蓋的大綜治網格。村范圍內，按照“地域相連、民風相近、群眾自愿、能力匹配”的原則，各鎮街選取基層組織戰斗力較強、生產生活比較集中、民風淳樸、群眾基礎好的村進行試點示范，由此逐步全域覆蓋。結合區“五長聯動”制進行小院的劃分，尊重群眾意愿，按照村級黨組織發動、小院申報、鎮街把關審核、區級最終確定的程序設定。按照“個人自薦、群眾推薦、村級審查、鎮街審定”等原則確定“院落長”，并建立院落聯系機制。

3.“數字+”聯動全員參與，優化載體提升鄉村治理效能

一是推廣“數字+積分”，調動群眾“全員參與”。采取網絡化、數字化手段，大力推廣“積分制”，設置積分規則、劃定積分范圍、建設積分超市，強化積分管理平臺的建設，調動群眾積極主動參與鄉村治理工作。二是推廣“數字+清單”，推動基層治理“全面增效”。將農民群眾關心關注的基層管理服務事項分類細化，深化運用“清單制”，內容包括自治清單、權力清單、證明清單、服務清單協助清單與負面清單等，并制定流程圖，推動“互聯網+政務服務”向農村基層延伸，規范村級組織運行，切實提高治理效能。三是推廣“數字+平臺”，實現服務資源“全面集成”。運用“數字+鄉村治理”模式，建設鄉村治理平臺，打造“一門式辦理”“一站式服務”的政務服務平臺與綜合便民服務平臺，支持鄉村探索建立村民管理系統，綜合集成鄉村治理的場景、需求、要素與資源等，逐步構建一網治城鄉、一屏觀全域的智慧治理格局。

二、推動廣州“百千萬工程”的對策建議

(一)聚合鄉村發展鏈條，促進產業融合

一是促進特色品牌融合。加強對廣州產業帶動力強、有發展前景、符合鄉村地域特色的優質項目的培育，深入研究產業鏈，不斷深化“一村一品、一鎮一業、一區一園”的建設，拓展農村產業招商路徑，打造有區域特色的品牌產品，提升農業附加值。二是推動產業延伸拓展。依托大灣區和廣州城鄉消費需求，大力促進“農業+精深加工”“農業+康養”“農業+旅游”“農業+文化”“農業+教育”等產業發展。三是實施科技創新。加快技術研發與革新，推動穗字種業科技攻關，突破“卡脖子”技術難題，促進智能溫室、分子育種、植保無人機等農業技術推廣應用，不斷提升農業生產效率。四是重塑產業場景。實現農業產業標準化、現代化、智能化發展，推動農業生產、消費等場景重塑。

(二)構建利益聯結機制，實現共富共享

一是注重產業基礎作用的發揮。將農民增收與鄉村產業發展緊密結合，把企業是否吸收本地農民就業、是否帶動農民增收作為推優評先、安排農業項目與資金的重要依據。二是建立穩固利益聯結機制。持續推行經營主體帶動農戶發展。大力構建“企業、村集體、農戶”之間的多種類型的合作模式，如“村黨支部+合作社”“合作社+基地+農戶”等，根據實際情況，積極穩妥推進土地入股、土地托管、聯耕聯種等經營合作模式，鼓勵小農戶與大企業、大市場建立聯結，構建更緊密的利益共同體。三是推動利益分紅模式多樣化。實行“土地租金+基地工資+獎勵提成”“搭建平臺+入股分紅”“土地流轉+基地工資+社員入股”等利益分紅模式，促進農業增收。

(三)提升鄉村公共服務，推動均衡發展

一是補齊鄉村教育短板。構建“城鄉融合教育共同體”，鼓勵教育機構鄉村辦學；鼓勵優秀教師到農村任教，并將其與教師職稱評聘、崗位晉升和績效考核等相結合；提高鄉村教育經費投入，推動教育軟硬件設施建設，搭建鄉村智慧教育平臺。二是提升農村醫療建設水平。推動優質醫療資源向農村傾斜下沉，提升農村醫療投入水平，補齊醫療設施與人才建設的短板，全面落實各區醫共體分院間結果互認，提供更優質、更全面、更多元的醫療服務。三是促進鄉村公共文化服務水平提升。加大對農村文化基礎設施建設的傾斜力度，促進公共文化網點向農村地區延伸，建立農村公共文化服務長效機制。

(四)改善鄉村人居環境，建設和美鄉村

一是推動實現“全域美”。持續整治農村人居環境，促進耕地、征地、違建、綠地等“四地同治”，打造綠美廣州，全域提升鄉村風貌。二是推動實現“生活美”。注重提升農村生活品質，圍繞房屋美化、河涌凈化、路面硬化、路燈亮化等民心工程建設，提升基礎設施與公共服務建設，強化臟、亂、差整治力度。在建設美麗生態的基礎上，因地制宜，發展花卉、鄉村文旅、休閑農業等美麗經濟，推動農村實現共同富裕，創造鄉村美好生活。三是推動實現“內涵美”。不斷提升鄉村內在功能、促進鄉村韻味彰顯，加強鄉村治理，開展精神文明提質行動，促進鄉風文化建設，從而豐富鄉村的內核與靈魂，不斷夯實鄉村的“內在美”。

(五)建強要素保障機制，增強發展活力

一是盤活農村土地、房屋等各類資產。加大閑置土地排查力度，通過入股或者租賃等形式，引導村集體經濟組織與村民流轉土地經營權，促進農村土地集約高效利用。深化改革，探索推廣“點狀供地”，推進土地征收制度、集體經營性建設用地入市和宅基地“三權分置”改革創新。盤活村民或村集體閑置房屋，引導村集體或村民以入股、租賃等方式流轉到企業、專業合作社等建設主體開發建設運營，促進農戶財產性收入增長。二是促進鄉村人力資源建設。加大從高校畢業生、本村致富能手、外出經商務工人員等群體中培養選拔村干部的力度，健全常態化駐村工作機制。優化鄉村創新創業環境，鼓勵鄉創客、科技創新人才、退伍軍人等群體投入鄉村建設，加大鄉村技能培訓力力度，帶動農民增收致富，提升基層干部開展鄉村產業發展的能力和水平。

(六)優化鄉村社會治理，提升治理能效

一是強化組織引領。把強化農村基層黨組織建設擺在首位，建強陣地、隊伍、保障、制度，團結帶領村委會、農民、集體經濟組織和各類社會組織等共同發力，增強鄉村治理骨干力量，推動鄉村振興。二是推廣運用“清單制”“積分制”。著力解決部分村級組織運行不規范等問題，實行“清單制”，細化職責清單，優化辦事流程、明晰工作邊界、完善評價機制，提升鄉村治理效能。推廣“積分制”，對農民行為進行積分評價并給予獎勵，從而形成一套行之有效的激勵約束機制。