歐盟加密資產(chǎn)監(jiān)管的制度與啟示

康寧 中國人民公安大學

引言

2022年10月5日，歐洲理事會和歐洲議會通過了《加密資產(chǎn)市場監(jiān)管法案》（The Regulation on Markets in Crytoassets,and Amending Regulations，簡稱“MiCA”，以下簡稱“《法案》”）。《法案》許可了加密資產(chǎn)在歐盟的發(fā)行，同時也為加密資產(chǎn)發(fā)行人明確設定了規(guī)制。《法案》在加密資產(chǎn)的分類、信息告知、發(fā)行授權(quán)、營銷傳播和執(zhí)法合作方面的制度設計，覆蓋了加密資產(chǎn)發(fā)行與監(jiān)管的全生命周期，或可為我國加密資產(chǎn)的規(guī)制完善提供參考。

一、加密資產(chǎn)分類制度

（一）內(nèi)涵區(qū)分

《法案》區(qū)分各類加密資產(chǎn)（Crypto Assets）的不同內(nèi)涵。其中，加密資產(chǎn)是總括性的概念，指可以使用分布式賬本技術或類似技術，以電子方式傳輸和存儲價值或權(quán)利的數(shù)據(jù)表示。為了最大限度地對加密資產(chǎn)進行規(guī)制，《法案》中的“加密資產(chǎn)”包括三種子類型：（1）資產(chǎn)參考代幣（Asset-referenced Token），它是參考貨幣以外的價值或權(quán)利來維持穩(wěn)定價值的加密資產(chǎn)；（2）電子貨幣代幣（Electronic Money Token），它是參考一種官方貨幣的價值來保持穩(wěn)定價值的加密資產(chǎn)；（3）資產(chǎn)參考代幣和電子貨幣代幣之外的其他代幣，涵蓋范圍廣泛的其他加密資產(chǎn)。根據(jù)這一分類，《法案》明確的規(guī)制路徑也分為加密資產(chǎn)、資產(chǎn)參考代幣和電子貨幣代幣三種。

（二）監(jiān)管措施

法案對加密資產(chǎn)的不同種類實施“一般規(guī)則+專門規(guī)則”的監(jiān)管措施。整體上看，《法案》體現(xiàn)了歐盟數(shù)據(jù)領域立法一貫的審慎態(tài)度，為加密資產(chǎn)發(fā)行設定系列先決條件。例如，《法案》規(guī)定加密資產(chǎn)發(fā)行主體只能是法人主體，且需要發(fā)布信息告知《加密資產(chǎn)白皮書》，并遵守特定的營銷傳播制度，極大地降低發(fā)行主體混亂帶來的風險。就不同類型的加密資產(chǎn)而言，《法案》對資產(chǎn)參考代幣和電子貨幣代幣有著專門的發(fā)行限制。具體而言，資產(chǎn)參考代幣的發(fā)行應當是具備資質(zhì)的信貸機構(gòu)，或者母國監(jiān)管部門授權(quán)的代幣服務企業(yè)。相比之下，《法案》將電子貨幣代幣的發(fā)行僅限于獲得授權(quán)的信貸機構(gòu)，發(fā)行限制在幾類加密資產(chǎn)中也最為嚴格。

可見，歐盟整體上采取一種“發(fā)行但限制”的監(jiān)管態(tài)度，又由于電子貨幣代幣的發(fā)行與穩(wěn)定幣密切相關，因此受到的限制條件最多，而這也意味著，由信貸機構(gòu)發(fā)行的電子貨幣在實質(zhì)上已經(jīng)具有歐盟準貨幣的地位。

二、加密資產(chǎn)白皮書制度

（一）加密資產(chǎn)白皮書

《法案》要求加密資產(chǎn)發(fā)行需要完成充分的信息告知義務，為此設定了加密資產(chǎn)發(fā)行前的白皮書制度。白皮書要求披露信息堅持公平、清晰且沒有誤導性的原則，語言簡明易懂。為了增強白皮書的可讀性，《法案》要求白皮書必須包含摘要、目錄和發(fā)布日期等部分。在向歐盟公眾提供加密資產(chǎn)之前，加密資產(chǎn)的發(fā)行人應在其網(wǎng)站上發(fā)布加密資產(chǎn)白皮書。

（二）內(nèi)容規(guī)定

《法案》對白皮書的內(nèi)容進行強制性規(guī)定。這類內(nèi)容主要包括發(fā)行人或交易平臺自身的基本信息、發(fā)行加密資產(chǎn)的緣由、所發(fā)行加密資產(chǎn)項目的信息、向公眾提供加密資產(chǎn)并允許交易的信息、加密資產(chǎn)所附權(quán)利義務的信息、加密資產(chǎn)基礎技術的信息，以及加密資產(chǎn)對環(huán)境和氣候的不利影響等信息?！斗ò浮酚绕鋸娬{(diào)，白皮書必須聲明加密資產(chǎn)的負面信息，警告加密資產(chǎn)可能存在風險，包括加密資產(chǎn)可能面臨價值的貶損且沒有賠償，加密資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓和流動可能受到限制，等等。與此同時，《法案》禁止白皮書包含任何斷言加密資產(chǎn)未來價值的信息，以免傳遞夸大其詞的誤導。這些強制傳遞的信息實際是有關加密資產(chǎn)風險的警告，旨在最大限度地提醒購買者：資產(chǎn)有風險，持有需謹慎。

三、加密資產(chǎn)發(fā)行授權(quán)制度

《法案》明確了加密資產(chǎn)發(fā)行的“申請-授權(quán)”制度。加密資產(chǎn)的發(fā)行必須以獲得授權(quán)為前提，擬發(fā)行資產(chǎn)的法人應向母國監(jiān)管部門申請授權(quán)，在獲得發(fā)行授權(quán)之前暫稱為“申請人”或“申請發(fā)行人”。整體而言，獲得發(fā)行授權(quán)的申請人，至少滿足聲譽良好、合作安全與經(jīng)營持續(xù)三個方面的標準。

（一）“聲譽良好”標準

申請人必須提供精確、詳細且高質(zhì)量的經(jīng)營信息?！斗ò浮穼ι暾埲颂岢隽溯^高的資質(zhì)要求，不僅須有明確固定的經(jīng)營地址、組織章程細則，還要有歐盟授予的法人實體識別編碼。資產(chǎn)參考代幣和電子貨幣代幣的申請人，還要提供內(nèi)部管理機構(gòu)及其成員名稱，以證明該機構(gòu)具有足夠的知識、技能和經(jīng)驗，有能力管理這兩類加密資產(chǎn)。幾類加密資產(chǎn)的白皮書都是必不可少的申請材料，以證明加密資產(chǎn)發(fā)行的商業(yè)模式和發(fā)行計劃，同時保證加密資產(chǎn)申請人能夠投入足夠的時間來履行職責。為此，各類加密資產(chǎn)的申請發(fā)行人必須提供證明材料，闡明經(jīng)營機構(gòu)中的人員具有足夠良好的聲譽并擁有適當?shù)闹R、技能和經(jīng)驗發(fā)行代幣?！斗ò浮芬螅仙暾垪l件的申請人，其管理機構(gòu)的所有成員應當沒有犯罪記錄，或者沒有因破產(chǎn)法、金融服務法、反洗錢法、反恐怖主義、反欺詐或從業(yè)職業(yè)倫理在內(nèi)的現(xiàn)行國家規(guī)則受到行政處罰。

（二）“合作安全”標準

申請人與第三方的合作應當穩(wěn)妥并安全。《法案》規(guī)定，如果申請人與加密資產(chǎn)服務提供商展開合作，則需要描述具體的合作機制與程序，以確保遵守歐盟有關防止洗錢和恐怖主義融資的義務。股權(quán)合作也是合作的重要類型，申請人必須明示與第三方的合作安排，同時還需證明持有申請人股份的自然人或法人具有足夠良好的聲譽。為此，申請人呈送的材料必須內(nèi)容清晰，明示股份持有人的無犯罪記錄證明，且沒有因破產(chǎn)法、金融服務法、反洗錢法、反恐怖主義、反欺詐或從業(yè)職業(yè)倫理在內(nèi)的現(xiàn)行國家規(guī)則受到行政處罰。

（三）“經(jīng)營穩(wěn)健”標準

申請人必須具有維持經(jīng)營安全的能力，具有加密資產(chǎn)發(fā)行的連續(xù)性政策、控制機制和風險管理程序。為了加密資產(chǎn)發(fā)行的平穩(wěn)進行，《法案》要求申請人保證安全的發(fā)行程序和運行系統(tǒng)，包括網(wǎng)絡安全、信息完整性和機密性，以檢測防止洗錢和恐怖主義融資。作為發(fā)行后的服務保障，申請人還必須提供可以持有此類加密資產(chǎn)的其他國家或者機構(gòu)名單，同時設定有效的投訴處理機制。這些要求，敦促申請人維持發(fā)行業(yè)務的管理水平，實現(xiàn)發(fā)行業(yè)務的穩(wěn)定性和連續(xù)性，對其客戶利益和市場完整性負責。

申請人獲得發(fā)行授權(quán)即為加密資產(chǎn)“發(fā)行人”。面對發(fā)行申請，主管部門應在收到申請材料后的25個工作日內(nèi)，作出給予或拒絕授權(quán)的決定，并在5個工作日內(nèi)將決定通知申請人。值得注意的是，授權(quán)的獲得并非一勞永逸，監(jiān)管機構(gòu)可以在發(fā)行人怠于行使發(fā)行權(quán)，或者違背合作安全與經(jīng)營穩(wěn)健的標準時，做出撤回授權(quán)的決定。這表明，《法案》一方面敦促發(fā)行人及時行權(quán)，另一方面也堅持金融秩序的穩(wěn)定性，一旦發(fā)行人可能對金融穩(wěn)定、支付系統(tǒng)的平穩(wěn)運行、市場完整性構(gòu)成威脅，或者發(fā)行人面臨洗錢和恐怖主義融資的嚴重風險，發(fā)行人的發(fā)行資格將被剝奪。

四、加密資產(chǎn)的營銷發(fā)行制度

獲得授權(quán)之后的加密資產(chǎn)，即可進入發(fā)行營銷與傳播。所謂營銷，簡單而言就是向公眾做正式的推廣，吸引加密資產(chǎn)的潛在客戶。

（一）權(quán)衡信息不對稱關系

《法案》認可發(fā)行人營銷推廣加密資產(chǎn)的信息傳播，以此傳達對于加密資產(chǎn)市場的鼓勵態(tài)度。但是，《法案》權(quán)衡發(fā)行人與持有者之間的信息不對稱關系。一方面，要求營銷訊息明確加密資產(chǎn)持有人的“贖回權(quán)”，即持有加密資產(chǎn)的主體都有權(quán)隨時按票面價值贖回，以幫助加密資產(chǎn)持有者應對加密資產(chǎn)的風險；另一方面，《法案》要求加密資產(chǎn)營銷行為承擔禁止內(nèi)幕交易、禁止非法披露內(nèi)幕信息、禁止操縱市場三大消極義務，以避免發(fā)行人濫用市場地位，形成對持有人的壓倒性優(yōu)勢。

（二）內(nèi)容限制

營銷信息的內(nèi)容受到發(fā)行人加密資產(chǎn)白皮書的限制?！斗ò浮芬?guī)定，任何與加密資產(chǎn)有關的營銷信息均應清晰可辨，且應與加密資產(chǎn)白皮書中的信息一致，同時受到本國監(jiān)管部門的監(jiān)督。簡言之，加密資產(chǎn)白皮書是發(fā)行人有關資質(zhì)、技術和運營方式的承諾，營銷訊息應當在白皮書的承諾框架之內(nèi)。為此，《法案》規(guī)定營銷信息應明確加密資產(chǎn)白皮書已經(jīng)正式發(fā)布，并注明發(fā)行人的網(wǎng)站地址。這也意味著，在各類加密資產(chǎn)白皮書正式發(fā)布之前，發(fā)行人不得開展任何形式的營銷傳播。

（三）投訴處理機制

加密資產(chǎn)營銷需要配備相應的投訴處理機制（Complaints Handling Procedures）?！斗ò浮繁Ｕ霞用苜Y產(chǎn)的持有者免費向其發(fā)行者提出投訴。發(fā)行人應建立并維護有效和透明的程序，以“迅速、公平和一致地”處理持有人和其他利益相關方（例如代表代幣持有人的消費者協(xié)會）的投訴。為此，發(fā)行人應向客戶提供投訴模板（A Template for Filing Complaints），并記錄收到的所有投訴和回應措施。資產(chǎn)參考代幣發(fā)行人應及時、公正地調(diào)查所有投訴，并在合理期限內(nèi)將調(diào)查結(jié)果告知資產(chǎn)參考代幣持有人。

各國主管部門對加密資產(chǎn)的營銷傳播持“事后監(jiān)管”態(tài)度。為了鼓勵運營傳播的順利進行，《法案》禁止監(jiān)管者為加密資產(chǎn)營銷設定傳播門檻。但是，《法案》強調(diào)監(jiān)管者有權(quán)對營銷傳播的合規(guī)性進行監(jiān)督，必要時可以評估營銷信息與加密資產(chǎn)白皮書的一致性。為此，營銷傳播及其修改應在發(fā)行人的網(wǎng)站上公布，以期提高監(jiān)管者在營銷進程中的監(jiān)督效率。

五、合作監(jiān)管制度

歐洲銀行管理局（European Banking Authority，EBA）、歐洲證券和市場管理局（European Securities Markets Authority,ESMA）與各成員國加密資產(chǎn)監(jiān)管部門展開合作。《法案》沒有限制各國主管部門的監(jiān)管權(quán)力，只是要求加密資產(chǎn)所在國監(jiān)管機構(gòu)向其他成員國、歐洲銀行管理局、歐洲證券和市場管理局提供協(xié)助。加密資產(chǎn)并不局限于特定國家領土范圍之內(nèi)，是故多方機構(gòu)及時交換信息非常必要，且應當在調(diào)查、監(jiān)督和執(zhí)法活動中推動歐盟內(nèi)部合作。為此，《法案》主張監(jiān)管過程中的信息同步、協(xié)助調(diào)查、歐盟協(xié)調(diào)三大基本原則。

（一）調(diào)查信息的同步提供

成員國對違反《法案》的行為進行監(jiān)管或處罰，除積極聯(lián)絡本國司法、檢察機構(gòu)以外，還應將調(diào)查或訴訟信息同時傳送歐洲銀行管理局、歐洲證券和市場管理局。例如，成員國主管部門受理任何有關加密資產(chǎn)發(fā)行人或服務提供商涉嫌違反《法案》的紙質(zhì)或電子投訴，都應同時傳送歐洲銀行管理局與歐洲證券和市場管理局。只有在一些特殊情況下，監(jiān)管部門才可以拒絕提供信息，如相關信息的提供可能在成員國打擊犯罪、反恐怖主義等方面產(chǎn)生不利后果，或者對調(diào)查、執(zhí)法活動本身產(chǎn)生不利影響。此外，為了尊重各國司法的既判力，《法案》生效前已經(jīng)提起訴訟甚至做出最終判決的加密資產(chǎn)案件，也無需再向歐盟提供信息。一般情況之下，成員國主管部門有及時提供調(diào)查信息的義務，不得無故拖延。

（二）成員國之間的協(xié)助調(diào)查義務

成員國主管部門可請求另一成員國主管部門協(xié)助展開調(diào)查。當某國主管部門收到另一成員國主管部門的協(xié)助調(diào)查請求時，該國可以自行展開調(diào)查，也可以允許提出請求的成員國參與調(diào)查，還可以允許提出請求的成員國自行展開調(diào)查。在《法案》的框架下，成員國監(jiān)管部門應密切協(xié)調(diào)監(jiān)管，以查明和糾正違反《法案》的行為，制定和推廣最佳做法，促進合作，促進解釋的一致性，并在出現(xiàn)任何分歧時開展跨轄區(qū)評估。值得注意的是，《法案》要求提出調(diào)查請求的成員國同步告知歐洲銀行管理局、歐洲證券和市場管理局，從而在歐盟層面進行備案并獲得支持。

（三）跨國家合作協(xié)調(diào)責任

歐洲銀行管理局、歐洲證券和市場管理局履行跨國家合作的協(xié)調(diào)責任，避免合作受阻。依據(jù)《法案》建立共同的監(jiān)管文化和一致的監(jiān)管實踐，確保統(tǒng)一的程序和方法，加強監(jiān)管結(jié)果的一致性。歐洲證券和市場管理局應在成員國主管部門提出要求時協(xié)調(diào)調(diào)查。如果成員國監(jiān)管部門的合作請求被另一成員國拒絕，或者未在合理時間內(nèi)采取行動，則該監(jiān)管部門可以請求獲得歐洲銀行管理局、歐洲證券和市場管理局的授權(quán)，從而展開及時的調(diào)查。

六、結(jié)論與啟示

《加密資產(chǎn)市場監(jiān)管法案》是歐盟應對數(shù)字時代社會發(fā)展的又一專門性規(guī)范文件?！斗ò浮烦姓J了加密資產(chǎn)“發(fā)行但限制”的總體原則，旨在創(chuàng)造新型商業(yè)模式與經(jīng)濟效益的現(xiàn)實價值，同時直面加密資產(chǎn)的發(fā)行風險。《法案》填補了歐盟加密資產(chǎn)監(jiān)管的法律缺失，加密資產(chǎn)分類、白皮書信息披露、發(fā)行授權(quán)、營銷傳播、監(jiān)管合作五大基本制度的確立，為歐盟加密資產(chǎn)提供了詳盡的發(fā)行“操作說明書”，是歐盟成員國貨幣政策一體化的重要舉措。綜觀歐盟《法案》的制度內(nèi)容，可在以下幾個方面進行思考。

（一）加密資產(chǎn)的分類監(jiān)管

歐盟資產(chǎn)參考代幣和電子貨幣代幣的主要分類，意味著監(jiān)管的精細化和加密資產(chǎn)治理水平的提升。目前，我國已經(jīng)正式發(fā)行數(shù)字人民幣，且數(shù)字人民幣以我國法定貨幣為基礎。這種以法定貨幣為基礎的加密資產(chǎn)，與歐盟電子貨幣代幣具有極高的相似性。歐盟《法案》為電子貨幣代幣設定了最為嚴格的發(fā)行門檻，這也與我國當前的監(jiān)管態(tài)度有異曲同工之處。但不能忽略的是，我國民間仍舊存在大量加密資產(chǎn)，持有各類比特幣、泰達幣、瑞波幣等加密資產(chǎn)的民間主體不在少數(shù)。這些加密資產(chǎn)有的以其他國家的穩(wěn)定貨幣為基礎，如泰達幣，有的則類似于歐盟《法案》中的資產(chǎn)參考代幣，甚至是沒有任何貨幣參照的其他加密資產(chǎn)。這些資產(chǎn)的現(xiàn)實存在，使現(xiàn)行法律的規(guī)定不可視而不見，有必要參考歐盟《法案》的加密資產(chǎn)分類，予以有效區(qū)分并監(jiān)管。

（二）歐盟加密資產(chǎn)發(fā)行的應對

2021年9月，中國人民銀行等十部門發(fā)布了《關于進一步防范和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》，意味著我國對加密資產(chǎn)持有最為嚴格的限制態(tài)度。兩年以來，伴隨我國數(shù)字貨幣的發(fā)行和數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展態(tài)勢，加密資產(chǎn)的監(jiān)管態(tài)度也有待新的思考。我國對加密資產(chǎn)發(fā)行持有全面禁止的態(tài)度，這對穩(wěn)定我國金融秩序，降低加密資產(chǎn)對環(huán)境資源的消耗而言具有重大意義。但是，隨著我國數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展與國際影響力的提升，我國與其他國家的合作程度也在逐步加深，這使我國不可避免需要應對境外加密資產(chǎn)監(jiān)管問題。當前，我國香港特別行政區(qū)已經(jīng)探索了加密資產(chǎn)的牌照管理制度，是我國應對境內(nèi)外加密資產(chǎn)管理的重要舉措。歐盟《法案》表明，歐盟作為重要的經(jīng)濟體普遍允許發(fā)行加密資產(chǎn)，而加密資產(chǎn)在歐盟促進數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展、刺激歐洲技術創(chuàng)新、增加就業(yè)方面的價值也不容忽視，歐盟加密資產(chǎn)可能會成為其對華貿(mào)易往來的內(nèi)容之一。如何應對歐盟加密資產(chǎn)的發(fā)行，反思其對歐元體系及其對世界金融體系的沖擊，是我國有效參與全球治理的重要命題。

（三）加密資產(chǎn)的監(jiān)管合作

《法案》是歐盟金融貨幣領域的重要舉措，其體現(xiàn)著鞏固歐盟貨幣一體化、降低金融市場風險、創(chuàng)新發(fā)展歐盟數(shù)字經(jīng)濟的立法初衷。為推動《法案》順利實施，歐盟強調(diào)跨成員國的合作，以及成員國監(jiān)管機構(gòu)在推動合作方面的重要性。為此，歐洲銀行管理局、歐洲證券和市場管理局的責任重大，不僅能夠同步獲得成員國加密貨幣調(diào)查的相關信息，還能夠強化成員國之間的協(xié)助調(diào)查義務，在合作受阻的情況下給出授權(quán)許可。這為加密貨幣全球治理提供了方案，即為了應對加密資產(chǎn)的跨區(qū)域?qū)傩?，需要在充分尊重主?quán)國家監(jiān)管權(quán)利的基礎上，互通信息并協(xié)助調(diào)查，必要時可以推動跨國家協(xié)調(diào)機構(gòu)的確立，有效提高加密資產(chǎn)的監(jiān)管效力。