新階段水庫超蓄臨時淹沒實踐問題及成因分析

陳垚森，吳家敏

(中水珠江規劃勘測設計有限公司，廣東 廣州 510610)

0 引言

堅持以人民為中心的發展理念，滿足人民群眾日益增長的水安全需要，是持續推動新階段水利事業高質量發展的必然要求。根據水庫防洪調度運用的實際需要啟用正常蓄水位以上庫容，充分發揮水庫防洪減災作用，是水利工程補短板的強有力舉措。

據統計，全國現有359座大型水庫(水電站)具有防洪功能，其中僅有135座水庫能啟用防洪庫容。由于水庫防洪調度超蓄臨時淹沒范圍大、涉及面廣、情況復雜、不確定因素多，能啟用臨時淹沒防洪庫容的條件受到極大的限制，主要原因是認識不足、重視不夠、政策不明、底數不清、預案不實、資金無源以及臨時逃洪避洪區規劃建設管理不完善等，嚴重制約了防洪庫容的運用，影響了防洪效益的發揮。

1 認識不到位，無避洪預案

1.1 社會各方對超蓄臨時淹沒未有足夠的關注，認識不足

社會各方對啟用正常蓄水位以上防洪庫容產生臨時淹沒問題，從防御預案編制、風險防控措施、商業保險保障、資金保障等專項專題研討均未給予足夠的關注和認識。

據統計，全國359座大型水庫(水電站)中由于水庫超征地線移民線調度運用造成的庫區臨時淹沒損失，僅有浙江和廣東兩省共10座水庫建立了庫區淹沒補償機制，并僅有7座水庫按照補償機制開展過運用補償。

1.2 大部分具有防洪任務的大中型水庫未編制超蓄洪水防御預案，重視不夠

據統計，全國359座大型水庫(水電站)中僅有135座水庫發生過超征地線移民線調度運用情況，其余224座大型水庫(水電站)未編制或啟動超蓄洪水防御預案，約占總數的62.4%。

1.3 編制的超蓄洪水防御預案流于形式，逃洪避洪演練未開展

超蓄洪水防御預案中的應急救援組織體系不健全、群眾轉移去向和位置不明確、應急保障措施不到位等，也造成了逃洪避洪演練不能真實開展。

例如，廣東韓江高陂水利樞紐工程由臨時淹沒影響區涉及屬地政府(梅州市大埔縣政府)于2021年編制超蓄洪水防御預案，但是避洪逃洪設備設施不完善、群眾轉移去向和位置不明確，逃洪避洪演練未能真實開展。

2 政策不明確，資金無保障

2.1 國家未制定超蓄洪水臨時淹沒補償機制相關法律法規，上位法缺失

現行《水法》《防洪法》《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》《國家蓄滯洪區運用財政補償資金管理規定》《蓄滯洪區運用補償核查辦法》和各有關省級人民政府據此制定的相關規定、辦法等，對蓄滯洪區的名錄與范圍、建設與管理、運用與補償等都有明確的規定，各地根據《全國蓄滯洪區建設與管理規劃》以及蓄滯洪區運用標準和分蓄洪水的要求，開展了圍堤、隔堤、安全區、安全臺、安全樓、撤退道路、進退洪設施等防洪蓄洪工程建設，形成了一套完整的預警、撤退、臨時安置、損失補償和災后恢復的體制機制和政策保障。

啟用正常蓄水位以上防洪庫容造成的臨時淹沒損失與蓄滯洪區運用造成的淹沒損失相比，既有一定的相似性，如所在區域均為滿足蓄洪、滯洪的需要；也有一些差別，如范圍界定、建設管理、經濟社會發展約束條件等不同。國家及各省區(市)對具有防洪任務的水庫超蓄產生的臨時淹沒，目前尚無相關的淹沒處理規定、損失補償機制、防御預案制定等政策及審批程序，上位法缺失。

2.2 資金籌措缺乏政策支持

現階段國家層面尚未出臺針對超蓄淹沒補償資金籌措的政策法規，資金籌措缺乏政策支持。

例如，2013年云南昆明柴石灘水庫啟用防洪庫容，超蓄3000萬m3，比正常蓄水位抬高3.2m，臨時淹沒影響耕地162.4畝，按照當時耕地年產值計算臨時淹沒損失為24.36萬元。由于缺乏政策的支持，柴石灘水庫臨時淹沒無經費來源，昆明市政府從2014年防汛抗旱應急經費中安排20萬元用于臨時淹沒補償損失，臨時淹沒補償資金的籌措渠道難以有效解決。

2.3 下游防洪受益區對具有防洪任務的水庫超蓄臨時淹沒處理沒有補償回饋機制

飛來峽水庫防洪受益區為珠三角地區2281萬人口及其財產安全和160萬畝農田，防洪效益巨大，防洪受益地區廣州、佛山等城市未對飛來峽水庫超蓄洪水臨時淹沒影響的清遠市明確提供相應補償回饋機制。

2.4 超蓄臨時淹沒補償資金不落實

少部分防洪水庫地方政府配套出臺超蓄臨時淹沒補償辦法。例如，2001年，經廣東省政府同意，廣東省水利廳、財政廳聯合印發《廣東省飛來峽水利樞紐蓄滯洪區臨時淹沒損失補償試行辦法》，省財政從每年上繳的發電收入中計提500萬元專項資金用于臨時淹沒補償。

由于飛來峽庫區行政區劃調整，相關機構職能調整變動，沒有機構負責此事；相關實物調查工作因地方技術力量不足遲遲未能完成；實物調查、建檔及數據庫建設等前期工作經費未落實；財政部門并未按要求實行專戶管理等方面原因造成飛來峽水庫超蓄臨時淹沒補償資金不落實，補償辦法形同虛設。

3 臨時淹沒范圍不明確、實物底數不清楚

3.1 臨時淹沒范圍不明確

現行征地移民設計規范中對超蓄洪水臨時淹沒范圍沒有統一規定，不同防洪水庫界定超蓄洪水臨時淹沒范圍的方法不一樣，造成臨時淹沒處理范圍差異很大。

例如飛來峽水庫的回水末端位置確定處理方式為垂直斬斷，淹沒影響范圍與水平延伸存在較大差異。飛來峽水庫根據SD 130—84《水利水電工程水庫淹沒處理設計規范》的有關規定，回水末端位置的確定，采用同頻率的回水位不高于天然水位0.3m處垂直截斷的計算原則，確定不同頻率回水的尖滅斷面。若按“水平延伸至天然河道多年平均流量的相應水面線相交處確定”，范圍存有較大差異，飛來峽水庫超蓄200年一遇洪水臨時淹沒里程增加70km，增加淹沒人口近20萬人。

3.2 實物底數不清

具有重要防洪功能的水庫在設計階段均未開展超蓄洪水臨時淹沒處理范圍的實物調查，且超蓄洪水臨時淹沒處理投資也不納入工程概算。在實際運行中主要由項目法人單位或地方政府組織開展超蓄洪水臨時淹沒實物調查，由于調查工作經費不足，調查工作深度不夠，調查精度不高，造成臨時淹沒實物底數不清，不能形成精準的數據庫來支撐“四預”系統的正常運用。

如湖北丹江口、湖南皂市、河南出山店、廣西大藤峽、江西峽江、廣東高陂等水庫工程的臨時淹沒實物量僅參考統計年鑒等進行估算，沒有開展全面實際調查，臨時淹沒實物指標等未能細化到每1m等高線控制范圍。

3.3 調整設計洪水標準無政策支撐

對于今后論證像飛來峽水利樞紐這樣擔負下游非常重要防洪任務的水庫，若要提高庫區淹沒對象設計洪水標準，沒有明確引用條件的詳細規定。

4 數據更新不及時、補償估算不準確

4.1 數據更新不及時

具有防洪功能水庫的庫區經濟社會發展日新月異，城鎮化水平越來越高，人口聚集效應顯著，超蓄臨時淹沒防御預案編制采用的數據大多數都是5～10年前的，數據更新不及時。

例如，嫩江尼爾基水庫臨時淹沒涉及內蒙古莫旗、黑龍江省訥河市和嫩江市，臨時淹沒特點是淹沒的土地較多，僅在2007、2016年兩次對尼爾基水庫正常蓄水位至校核洪水位區間的實物開展調查和復核工作，臨時淹沒實物數據時效性差，數據更新不及時。

4.2 采集數據手段落后

超蓄水庫臨時淹沒實物調查涉及面廣，庫區調查的數據采集手段原始落后，沒有采用衛星遙感等新興技術手段，信息化手段運用不充分，工作效率不高、數據精度不夠。

4.3 補償標準及補償資金不精確

由于沒有政策支撐、補償標準不明確，加上超蓄臨時淹沒影響實物量底數不清造成超蓄洪水臨時淹沒補償資金額度不精確。

例如，江西省截止2022年未制定相關臨時淹沒賠償政策和機制，沒有具體的補償標準，江西贛江峽江水利樞紐參照《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》編制防御預案和匡算臨時淹沒損失，補償資金不精確。

5 管理機制不健全，避洪設施不完善

5.1 逃洪避洪設施不完善

絕大部分防洪水庫對超蓄臨時淹沒補償和逃洪避洪設施建設的資金都沒有納入工程概算，由于資金不落實，應建設的逃洪避洪設施數量不夠、位置不具體、功能不齊全。

例如，廣東高陂水利樞紐工程根據洪水臨時淹沒范圍、臨時淹沒人口分布情況、地形、地質條件等因素綜合比較確定，規劃設立28個臨時避洪安置點，沿韓江干流分布在庫區高陂、銀江、大麻、三河、茶陽等5個鄉鎮。由于資金未全面落實等多方因素，截止2022年高陂水利樞紐超蓄規劃的28個臨時避洪安置點未啟動建設，相應的基礎設施、臨時存放物資和搭建帳篷也未完成配置。

5.2 庫區規劃管理不到位

超蓄臨時淹沒區域沒有禁止或約束建設、發展的相關規定，也未制定相關的臨時淹沒風險圖(包含發生概率、淹沒歷時、淹沒深度等)；逃洪避洪物資儲備不充足，預警預報體系不健全，相關政策宣傳不到位，庫區建設管理跟不上，臨時避洪工程設施不完善。

5.3 防洪調度運行不精細增加了臨時淹沒風險

部分防洪水庫屬地政府沒有嚴格執行汛限水位監督管理規定，未能按照批準的防洪調度方案實施精細化防洪調度，造成防洪水庫超蓄臨時淹沒損失增加，加大了超蓄臨時淹沒區地方政府轉移預案的實施難度，臨時淹沒風險大大增加。

6 結論

水庫超蓄產生的臨時淹沒問題，有關政策法規文件、技術標準等均未有明確規定，超蓄洪水臨時淹沒處理投資也不納入工程概算。在實際工作中，存在水庫超蓄造成的庫區臨時淹沒損失補償機制和政策缺失，臨時淹沒范圍內的實物分布數量底數不清、調查精度不夠、更新不及時，臨時避洪設施和撤離措施不配套、不完善，臨時淹沒處理補償范圍、對象、標準不明確，補償資金不落實等一系列問題，導致部分水庫正常蓄水位以上防洪庫容調度運用受限，防洪功能不能全面發揮，削弱了水庫防洪減災效能。

為充分發揮水庫防洪作用，有效保護人民群眾生命財產安全，填補水庫超蓄臨時淹沒補償政策機制空白，亟需研究借鑒蓄滯洪區運用補償政策和黃河下游灘區運用補償政策、生態保護補償制度等，分析地方已建立的補償機制或者實施的典型案例，統籌水利和非水利領域資金渠道，兼顧上下游、左右岸利益群體，促進政府和市場兩手發力，盡快提出具有普適性的補償機制和指導性政策文件。