農(nóng)村宅基地權(quán)益實現(xiàn)的法治保障

齊 麗，方金華

（福建農(nóng)林大學公共管理與法學院，福建 福州 350007）

宅基地“三權(quán)分置”是中國農(nóng)村土地制度改革的重大理論和實踐創(chuàng)新。2018 年中央一號文件中明確提出宅基地“三權(quán)分置”，并將其作為強化鄉(xiāng)村振興的一種制度性保障。以宅基地“三權(quán)分置”為核心的宅基地制度改革已在全國試點進行并深入推進。宅基地“三權(quán)分置”是農(nóng)村宅基地制度改革的核心，更是鄉(xiāng)村振興的重要抓手和突破口［1］。土地是農(nóng)村、農(nóng)民重要的資源，宅基地制度改革又關(guān)系鄉(xiāng)村發(fā)展的各方面，應以法治保障和推動改革的成果，在全面推進鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化過程中，使城鄉(xiāng)發(fā)展的土地權(quán)益切實惠及農(nóng)民。如果沒有法治，宅基地“三權(quán)分置”改革的鞏固、鄉(xiāng)村建設(shè)的持續(xù)推進、農(nóng)民利益的穩(wěn)定實現(xiàn)都難以保障。從試點成果來看，宅基地制度改革成效顯著，但是在具體實施和實現(xiàn)方面仍存在不足和空白需要完善填補。本研究對農(nóng)村宅基地權(quán)益實現(xiàn)的法治保障進行探討，以期為這方面研究提供參考。

1 “三權(quán)分置”為核心的宅基地制度改革對鄉(xiāng)村振興推進的成效

1.1 激活土地要素市場，促進產(chǎn)業(yè)興旺

土地問題是鄉(xiāng)村振興實施的根本問題，土地資源總量具有有限性，很難通過新增土地解決鄉(xiāng)村振興的土地需求，更應該綜合規(guī)劃，集約利用土地。由于對集體成員人人平等的“一戶一宅”的無償分配，導致大量耕地轉(zhuǎn)化為宅基地，集體成員取得宅基地建房后，不能通過市場的二次調(diào)節(jié)實現(xiàn)宅基地和房屋的優(yōu)化配置，造成大量宅基地和房屋的閑置。深化宅基地制度改革，盤活閑置宅基地，能夠激活土地要素市場，為農(nóng)村產(chǎn)業(yè)興旺提供土地資源。宅基地可以合法建設(shè)租賃住房，也能開發(fā)經(jīng)營民宿旅游或農(nóng)家樂項目。傳統(tǒng)的農(nóng)副產(chǎn)品加工、農(nóng)產(chǎn)品冷鏈倉儲等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)項目和觀光農(nóng)業(yè)、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)家樂、文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)、電商等新產(chǎn)業(yè)項目日益集聚于農(nóng)村，這些項目所需要的土地可以由閑置宅基地供應。

1.2 提升土地資產(chǎn)價值，促進農(nóng)民增收

“三權(quán)分置”改革夯實了農(nóng)戶宅基地居住權(quán)益和實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)權(quán)益的制度基礎(chǔ)［2］。一是落實宅基地集體所有權(quán)，村集體可以行使所有權(quán)、盤活閑置宅基地，使之轉(zhuǎn)變?yōu)榧w經(jīng)營性建設(shè)用地入市、自主或合作開發(fā)，做大做強集體經(jīng)濟。二是保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，堅持宅基地取得的成員身份限制，維護農(nóng)民基本居住權(quán)益，而且資格權(quán)可以通過置換、有償退出、有償調(diào)節(jié)等方式獲得財產(chǎn)收入。三是適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)，宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)形式多樣化、流轉(zhuǎn)受讓主體范圍拓展和用途的放活將助推農(nóng)民收益的增加。農(nóng)民可以通過靈活利用閑置宅基地和閑置住房，增加財產(chǎn)性收益。宅基地是農(nóng)村重要的集體資產(chǎn)。實行宅基地“三權(quán)分置”改革后，閑置宅基地和農(nóng)民住房可以依法通過自主經(jīng)營、合股經(jīng)營、流轉(zhuǎn)出租、付費使用、有償退出、入市轉(zhuǎn)讓、抵押擔保等方式，獲得相應的財產(chǎn)性收入［1］。宅基地制度改革，可以為農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道，2019 年頒布的《土地管理法》中，允許進城落戶的農(nóng)民自愿有償退出宅基地，建立了農(nóng)民集體接受宅基地使用權(quán)人自愿有償退回宅基地，并給予宅基地使用權(quán)人公平補償?shù)闹贫取?/p>

1.3 活化宅基地資源，促進城鄉(xiāng)融合

中國農(nóng)村宅基地制度形成初期，宅基地的主導功能是農(nóng)民住房保障，具有“身份性、自用性、保障性、福利性、非財產(chǎn)性、非市場化”的特征。隨著農(nóng)村經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型和城鎮(zhèn)化發(fā)展，生產(chǎn)方式、生計方式、人口結(jié)構(gòu)、居住模式和城鄉(xiāng)空間布局的改變，宅基地的居住和生存功能逐漸弱化，財富貯存功能、產(chǎn)業(yè)空間聚集功能、土地增值等新興功能不斷加強［2］。此外，中國的城市化仍需要繼續(xù)推進，農(nóng)民工及其家庭“離地不退宅、進城不扎根”。這種“半城鎮(zhèn)化”導致人地資源的錯配、城鄉(xiāng)流動受阻、留守老人和留守兒童等社會問題。新型城鎮(zhèn)化要求加快農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，城鄉(xiāng)融合發(fā)展需要城鄉(xiāng)人口能夠自由流動和選擇職業(yè)、高效利用資源、優(yōu)化空間格局、資金持續(xù)投入，客觀上需要人口、土地、產(chǎn)業(yè)、資金等生產(chǎn)要素整合重組和城鄉(xiāng)之間優(yōu)化分布。宅基地是基礎(chǔ)的生產(chǎn)要素，與勞動力、人口和資金的流動、產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移等其他要素流動緊密相關(guān)，可以聯(lián)結(jié)城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，帶動各類要素自由流動。農(nóng)民宅基地財產(chǎn)權(quán)利的殘缺與城鎮(zhèn)居民土地財產(chǎn)權(quán)益不對等，導致城鄉(xiāng)土地要素的平等交換難以實現(xiàn)。因此，應當賦予宅基地更加完整的權(quán)能、賦予農(nóng)民更加充分的宅基地財產(chǎn)權(quán)益，以促進社會資本與農(nóng)村閑置宅基地的銜接，實現(xiàn)宅基地資源利用效率最大化和收益最大程度上共享。通過構(gòu)建資格權(quán)和使用權(quán)自愿有償退出機制，可以推動農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)有序流動；允許使用權(quán)超越居住自用的限制，能夠為城鎮(zhèn)資本流入農(nóng)村進行生產(chǎn)經(jīng)營活動提供途徑；將退出的宅基地復墾為農(nóng)用地，借助城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，土地要素以建設(shè)用地指標轉(zhuǎn)移的方式向城鎮(zhèn)流動。宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)能夠促進城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素平等交換和優(yōu)化配置，打通城鄉(xiāng)經(jīng)濟循環(huán)，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展［3］。

2 宅基地“三權(quán)分置”推進鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實困境

在理論上宅基地“三權(quán)分置”助推鄉(xiāng)村振興具有必然邏輯［1］，在地區(qū)試點中也卓有成效，但在具體實施過程中仍然面臨一些現(xiàn)實困境，如宅基地“三權(quán)”內(nèi)部權(quán)能結(jié)構(gòu)不清、缺少協(xié)同配套舉措、農(nóng)民宅基地權(quán)益實現(xiàn)存在風險、農(nóng)民對宅基地“三權(quán)分置”推進認知較淺等，在一定程度上會影響宅基地“三權(quán)分置”助推鄉(xiāng)村振興的實際功效。

2.1 宅基地“三權(quán)”內(nèi)部權(quán)能結(jié)構(gòu)不清，缺少協(xié)同配套舉措

宅基地“三權(quán)分置”的復雜性源于“三權(quán)”的內(nèi)部權(quán)能結(jié)構(gòu)不清。首先，宅基地農(nóng)戶資格權(quán)是基于農(nóng)民村集體成員“身份權(quán)”派生，還是由宅基地所有權(quán)或宅基地使用權(quán)而分設(shè)的存在不同觀點。將宅基地農(nóng)戶資格權(quán)視為用益物權(quán)、占有權(quán)等新式物權(quán)，分置出農(nóng)戶資格權(quán)后的宅基地使用權(quán)可以不受身份限制等認識，違反了物權(quán)的性質(zhì)和“一物一權(quán)”原則，混淆了物權(quán)權(quán)能和內(nèi)容［4］。其次，宅基地“三權(quán)”內(nèi)部權(quán)能結(jié)構(gòu)不清，由于對分置后的宅基地集體所有權(quán)、農(nóng)戶資格權(quán)、使用權(quán)各自擁有何種具體權(quán)能缺乏明確規(guī)定，改革實踐中對于宅基地農(nóng)戶資格權(quán)權(quán)利性質(zhì)如何界定，享有的權(quán)利與權(quán)益是否能夠流轉(zhuǎn)繼承，是否可以登記發(fā)證以及由誰發(fā)證等問題尚沒有定論，具體做法也各不相同。如浙江省義烏市德清縣由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府為農(nóng)民登記宅基地資格權(quán)證，而浙江省象山縣、安徽省旌德縣、四川省崇州市則由不動產(chǎn)登記機構(gòu)向村民頒發(fā)宅基地資格權(quán)證［1］。此外，農(nóng)村宅基地制度改革尚屬初期，旨在為農(nóng)民實現(xiàn)宅基地財產(chǎn)收益提供多元路徑，但對于配套的鄉(xiāng)村治理、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村環(huán)境保護、民生保障等方面還缺少相關(guān)規(guī)定，需要進一步完善。

2.2 農(nóng)民宅基地權(quán)益實現(xiàn)存在風險

設(shè)置“三權(quán)分置”的目的是通過宅基地的靈活利用為農(nóng)民增收，但在宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)過程中易導致土地經(jīng)營管理的內(nèi)部人員問題。農(nóng)戶自身缺乏審查經(jīng)營主體的能力，宅基地流轉(zhuǎn)過程中的非理性商業(yè)投機行為，如獲取國家相應補貼，不但會損害農(nóng)民的利益，還會造成土地的浪費，更有甚者，經(jīng)長時間流轉(zhuǎn)后變成商業(yè)用地，農(nóng)民陷入失去宅基地的風險，危及農(nóng)村土地資源。推進農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的路徑選擇，有利于拓展小農(nóng)戶參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的渠道、增強其參與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的能力，至少不能妨礙小農(nóng)戶對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的參與。有些地方違背農(nóng)戶意愿強行要求農(nóng)民“撤村并居”“集中上樓”，加劇了農(nóng)民生產(chǎn)生活的不便。

宅基地“三權(quán)分置”為宅基地經(jīng)營性利用和流轉(zhuǎn)中獲得增值收益提供了政策紅利。增值收益在農(nóng)戶、集體和政府之間如何進行分配是核心問題，處于弱勢地位的農(nóng)戶的權(quán)益是否能夠得到保障需要多方面的努力。

3 宅基地權(quán)益實現(xiàn)的法治保障的完善

宅基地具有成員權(quán)屬性、福利屬性及權(quán)能模糊性，無法及時適應農(nóng)村社會轉(zhuǎn)變而形成一些矛盾［5］。政府既要對現(xiàn)有的制度進行優(yōu)化完善，也需要制定合適的規(guī)范填補空白。

3.1 立法明確界定宅基地“三權(quán)”，健全農(nóng)村宅基地權(quán)利體系

需要針對試點地區(qū)加強立法調(diào)研，明晰宅基地集體所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)之間的法理關(guān)系，科學界定宅基地集體所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，進一步完善宅基地法律制度，健全農(nóng)村宅基地權(quán)利體系。把行之有效的宅基地制度改革政策通過法律確定下來，為宅基地制度改革推進鄉(xiāng)村振興提供法律支撐。要堅持集體所有權(quán)的公有制地位不動搖，牢固宅基地集體所有權(quán)是自物權(quán)的物權(quán)屬性，享有完整的占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)等權(quán)能；將資格權(quán)限定為基于村集體成員身份的用益物權(quán)，并賦予居住權(quán)、退出權(quán)、成員權(quán)等權(quán)能；將使用權(quán)設(shè)定為完整的用益物權(quán)，給予住宅建造使用權(quán)、繼承權(quán)、贈與權(quán)、租賃權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、互換權(quán)、（部分）征地補償權(quán)等權(quán)能［2］。此外，不同地區(qū)應當根據(jù)各地具體情況，因地制宜制定了具體實踐舉措，如《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》發(fā)布后，部分地區(qū)結(jié)合自身特點，制定地方性的鄉(xiāng)村振興促進條例?！墩憬∴l(xiāng)村振興促進條例》的出臺有利于推動國家層面的鄉(xiāng)村振興促進法在浙江省細化、實化和落地執(zhí)行，還為相關(guān)地方基于其地方立法權(quán)限推進先行先試創(chuàng)造了條件，有利于在肯定以往經(jīng)驗和已有做法的基礎(chǔ)上，就法律法規(guī)尚未明確規(guī)定的事項創(chuàng)制新的法律規(guī)范，為解決地方實際問題提供依據(jù)［3］。

3.2 構(gòu)建宅基地“三權(quán)分置”協(xié)同機制，形成助推鄉(xiāng)村振興的合力

宅基地“三權(quán)分置”是助推鄉(xiāng)村振興的重要抓手，應構(gòu)建宅基地“三權(quán)分置”協(xié)同機制，形成助推鄉(xiāng)村振興的合力。對宅基地集體所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)做好確權(quán)登記服務，由不動產(chǎn)登記機構(gòu)確認登記并發(fā)放產(chǎn)權(quán)證，而非由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或不動產(chǎn)登記機構(gòu)分別發(fā)放資格權(quán)證；建立完善新型農(nóng)村居住權(quán)保障制度，為農(nóng)村貧弱農(nóng)民群體的居住生存提供兜底服務［6］；建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，允許閑置宅基地有償流轉(zhuǎn)退出，推動宅基地使用權(quán)入市交易；建立健全宅基地價格評估機制，促進宅基地抵押擔保；完善農(nóng)村土地管理工作運行機制，提升改革服務水平；暢通農(nóng)村人才培育機制和引進使用機制，加強改革認知與創(chuàng)新能力；加強對農(nóng)村閑置宅基地和農(nóng)民住房靈活利用、鄉(xiāng)村土地綜合整治的金融信貸政策支持，為宅基地“三權(quán)分置”改革提供資金支持［1］。

3.3 完善“三權(quán)分置”下宅基地增值收益分配制度

關(guān)于“三權(quán)分置”下宅基地增值收益分配問題，試點地區(qū)根據(jù)各地具體情況實踐探索了靈活利用宅基地使用權(quán)的不同路徑，但總的來看體現(xiàn)為自己對宅基地的經(jīng)營性利用和向他人流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)。宅基地從無償取得但只能自住，到允許經(jīng)營流轉(zhuǎn)獲得收益，存在巨大的利益空間，解決收益分配問題的核心是平衡好各方主體利益并提供充足的理論依據(jù)。農(nóng)村集體是宅基地的所有權(quán)人，在增值收益分配中處于關(guān)鍵地位，也是相關(guān)立法應當關(guān)注的重點。與集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)增值收益分配不同，政府參與宅基地收益分配的基礎(chǔ)和方式較為清晰［7］。應當明晰權(quán)能關(guān)系，落實集體土地所有權(quán)，構(gòu)建兼顧國家、集體和個人的宅基地收益分配規(guī)則，要建立統(tǒng)一規(guī)則但不能“一刀切”，應當劃定界限讓地方根據(jù)各地實際情況確定具體實施規(guī)則，統(tǒng)籌銜接有償使用、退出等制度，還有集體收益金和調(diào)節(jié)金繳納、使用和管理規(guī)則都應該明確。要努力讓不同利益相關(guān)者都能積極參與、和諧共存，激發(fā)和調(diào)動不同利益相關(guān)者的積極性、主動性、創(chuàng)造性，政府、市場、社會的平等參與和有機結(jié)合。

3.4 改善相關(guān)執(zhí)法質(zhì)量，加強宅基地“三權(quán)分置”政策宣傳

僅立法明確宅基地權(quán)利體系、收益分配機制尚且不夠，更應該提高相關(guān)執(zhí)法質(zhì)量，更好地發(fā)揮法律作用，為鄉(xiāng)村振興高質(zhì)量發(fā)展提供執(zhí)法保障。科學完善的鄉(xiāng)村振興法律規(guī)范體系是鄉(xiāng)村振興法治保障的前提條件，公正高效的鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域執(zhí)法司法體制是鄉(xiāng)村振興法治保障的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，持續(xù)穩(wěn)定的鄉(xiāng)村普法工作機制是提高鄉(xiāng)村干群法治素養(yǎng)的基本路徑，濃厚的鄉(xiāng)村振興領(lǐng)域全民守法氛圍是鄉(xiāng)村振興法治保障的基本要求［8］。宅基地“三權(quán)分置”改革涉及集體、農(nóng)民、政府、社會人士和資本等諸多利益相關(guān)方，不同地區(qū)的鄉(xiāng)村和農(nóng)民對宅基地“三權(quán)分置”的認知不同，在基礎(chǔ)條件和準備工作不足的情況下，不應貿(mào)然推進具體的宅基地制度改革項目，以避免產(chǎn)生不必要的宅基地利益沖突誘發(fā)農(nóng)村社會穩(wěn)定風險［1］。要加強政策宣傳，掌握好推進節(jié)奏，通過廣播、電視、報紙、宣傳冊、網(wǎng)絡、社交平臺、短視頻平臺、融媒體等各種渠道和方式向廣大留守農(nóng)民、進城務工農(nóng)民、城鎮(zhèn)工商資本投資人等宣傳好宅基地“三權(quán)分置”政策，做好具體宅基地制度改革的組織準備工作。村委會作為基層自治組織，對于本村土地和各戶住宅更為了解，更應該承擔好政策宣傳的責任。

4 小結(jié)

宅基地制度改革的主要目標是健全“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”的農(nóng)村宅基地制度，為農(nóng)民增收、鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺提供新的路徑，從而推進鄉(xiāng)村振興全面實現(xiàn)［9-11］。中共十九大報告提出了“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興發(fā)展總體要求，要從農(nóng)村經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)全方位多層次實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。同時中國正處于建設(shè)社會主義法治國家的進程中，法治國家要求將一切國家和社會事務都納入法治調(diào)整的范疇。法治是鄉(xiāng)村治理的根本，鄉(xiāng)村有效治理，法治是基礎(chǔ)。全面依法治國少不了鄉(xiāng)村法治這一基石，鄉(xiāng)村有效治理也離不開法治的強有力保障。因此，想要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，就要繼續(xù)推進農(nóng)村宅基地制度改革，就要將鄉(xiāng)村的各方面納入法治調(diào)整的范疇，充分發(fā)揮法治在鄉(xiāng)村振興中的保障和推動作用。