非體育用地建設(shè)體育設(shè)施的制度非均衡性與制度創(chuàng)新策略

張程鋒　楊金娥

摘????? 要：以新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)制度均衡為理論基礎(chǔ)，結(jié)合多案例的經(jīng)驗分析，剖析上海市非體育用地建設(shè)體育設(shè)施制度非均衡性。研究認(rèn)為，正式制度供給存在可利用非體育用地信息無從獲曉、缺乏明確的改建操作指南、現(xiàn)行正式制度內(nèi)容相互沖突、審批手續(xù)難辦理、缺乏具體的優(yōu)惠政策支持等缺陷。多案例的非正式制度安排包括：尋求具有政府背景的“牽頭人”、召開多部門參與的專題協(xié)調(diào)會、基于政治關(guān)聯(lián)強度確定改造范圍、以租賃形式獲得土地使用權(quán)、實施靈活變通的改造策略、以評獎評優(yōu)方式獲得間接支持。為矯正制度非均衡性，應(yīng)建立城市閑置非體育用地信息采集和公開披露制度、建立多部門參與的聯(lián)席會議制度和推動審批手續(xù)的數(shù)字化建設(shè)、建立全城統(tǒng)一的非體育用地改建體育設(shè)施建設(shè)操作指引、建立非體育用地改建體育設(shè)施的實施方案制度、制定符合非體育用地建設(shè)體育設(shè)施的優(yōu)惠政策、建立城市非體育用地建設(shè)體育設(shè)施的名錄庫。

關(guān)? 鍵? 詞：非體育用地；老舊廠房；城市更新；制度均衡性；多案例研究

中圖分類號：G80-05??? 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A??? 文章編號：1006-7116（2023）06-0059-07

Institutional disequilibrium and institutional innovation strategy of the

construetion of sports facilities by non-sports land

——Multiple case analysis based on Shanghai

ZHANG Chengfeng，YANG Jin’e

（1.Department of Physical Education，Shanghai University of Engineering Science，Shanghai 201620，China； 2.School of Physical Education，South-Central Minzu University，Wuhan 430074，China）

Abstract： Based on the theory of institutional equilibrium in new institutional economics and combined with empirical analysis of multiple cases， this paper analyzes the institutional disequilibrium in the construction of non-sports land into sports facilities in Shanghai. The study concludes that the deficiencies in the formal institutional provision include： no information on available non-sports land， lack of clear operational guidelines for conversion， conflicting content of the existing formal system， difficult approval procedures， and lack of specific preferential policy support. Informal institutional arrangements in many cases include： seeking a "lead person" with government background， holding thematic coordination meetings with multi-sector participation， determining the scope of renovation based on the strength of political affiliation， acquiring land use rights in the form of leases， implementing flexible renovation strategies， and receiving indirect support in the form of awards and merits. In order to correct the institutional disequilibrium， a system of information collection and public disclosure of the city's idle non-sports land should be established， a system of joint meetings with multi-departmental participation and promotion of digitalization of approval procedures， a city-wide unified operational guideline for the construction of non-sports land for the conversion of sports facilities， a system of implementation plans for the conversion of non-sports land for sports facilities， preferential policies for the construction of sports facilities in line with non-sports land， and establishing a directory of non-sports land for the construction of sports facilities in the city.

Keywords： non-sports land；old factory buildings；urban renewal；institutional equilibrium；multiple cases stud

充分利用非體育用地改建體育設(shè)施，是緩解特大城市中心城區(qū)體育場地設(shè)施供給不足的重要舉措。盡管國家層面的一系列政策鼓勵利用非體育用地改建體育設(shè)施，但已有政策內(nèi)容并未說明如何改建，缺乏能夠具體指導(dǎo)市場主體改建的操作指南。當(dāng)然，雖然國家層面缺乏具體的操作指南，但是社會資本利用非體育用地改造體育設(shè)施的成功案例依然層出不窮。總體上，實踐發(fā)展領(lǐng)先于政府政策制定。因此，通過對已有成功案例的分析，有助于了解社會資本利用非體育用地改造體育設(shè)施的“民間經(jīng)驗”，為制定相應(yīng)政策提供決策參考。

已有研究對盤活城市存量低效用地改造體育設(shè)施的價值與可行性、改造障礙、推進(jìn)策略、國外經(jīng)驗做了較為深入的探索。從相關(guān)研究來看，在缺乏國家統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的情況下，各地方對非體育用地改造體育設(shè)施的審批手續(xù)也不盡相同。例如，廣州將非體育用地改造的體育設(shè)施作為權(quán)屬單位的附屬設(shè)施，不要求辦理規(guī)劃許可地手續(xù)，只需到有關(guān)單位進(jìn)行備案；武漢、溫州以組織聯(lián)席會議的方式進(jìn)行審批手續(xù)。然而，現(xiàn)有研究缺乏關(guān)于上海案例的分析，也缺乏從新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角，審視非體育用地改造體育設(shè)施的制度安排。從制度視角看，非體育用地改造體育設(shè)施的制度安排具有典型的制度非均衡特征，存在制度供給與制度需求不平衡的狀態(tài)。本研究以制度均衡理論為基礎(chǔ)，結(jié)合上海市4個非體育用地改造體育設(shè)施的案例，細(xì)致分析上海市非體育用地改造體育設(shè)施制度供給的缺陷，總結(jié)4個案例成功改造的經(jīng)驗與特征，以期為政府部門提供已有成功案例的實踐操作經(jīng)驗，為后期探索制定符合實際情況的制度供給提供決策參考。

1? 非體育用地建設(shè)體育設(shè)施制度非均衡性的案例分析

1.1?; 案例基本情況

1）案例一：楊浦區(qū)市京體育產(chǎn)業(yè)園。

楊浦區(qū)市京體育產(chǎn)業(yè)園前身是市京工業(yè)園，用地性質(zhì)是工業(yè)用地，始建于1998年，共有8棟獨立的工業(yè)廠房，園區(qū)總面積接近3萬平方米，建筑面積達(dá)到9 000平方米，土地權(quán)屬方是上海市五角場集團(tuán)。在工業(yè)園建成初期，周邊是一望無際的農(nóng)田，但隨著城市空間的拓展，原有農(nóng)田發(fā)展為五角場的城市副中心，周邊建起12個居民社區(qū)，人口總數(shù)量達(dá)到40萬左右。由于園區(qū)制造企業(yè)的噪音和粉塵污染，街道和社區(qū)要求園區(qū)進(jìn)行轉(zhuǎn)型。在上海市祥銘體育有限公司（以下簡稱“祥銘體育”）負(fù)責(zé)人孟某接觸五角場集團(tuán)后，園區(qū)逐步向體育場館轉(zhuǎn)型。五角場集團(tuán)抱著探索的心態(tài)，同意先將園區(qū)1號和2號廠房租賃給祥銘體育經(jīng)營體育培訓(xùn)業(yè)務(wù)，并于2016年完成改建。后期，又將其他6座廠房陸續(xù)租賃給祥銘體育。2020年7月初所有廠房完成改造工作，并掛牌市京體育產(chǎn)業(yè)園。廠房改造的場館能夠滿足籃球、羽毛球、游泳、高爾夫、擊劍、網(wǎng)球、體育舞蹈、跆拳道、武術(shù)、乒乓球等多個項目的體育培訓(xùn)。

2）案例二：寶山區(qū)三鄰橋體育文化產(chǎn)業(yè)園。

三鄰橋體育文化園（以下簡稱“三鄰橋”）位于寶山區(qū)高境鎮(zhèn)，原址為上海保溫容器有限公司（占地面積102畝），該公司是奉賢國資委下屬企業(yè)。因經(jīng)營困難，在1995年以廠區(qū)66畝土地作為股本與日本企業(yè)尼普洛株式會社組建了上海日硝保溫瓶膽廠（現(xiàn)為“三鄰橋”一期地塊）。在后期自營中又因經(jīng)營困難，為支付職工下崗分流的社保費，將剩余36畝土地產(chǎn)權(quán)質(zhì)押給上海市社保中心。2005年原上海日硝保溫瓶膽廠停產(chǎn)，自此廠房長期處于閑置狀態(tài)。隨著城市空間的拓展，閑置廠房周邊陸續(xù)建起居民樓。為更新城市用地功能，高境鎮(zhèn)政府聯(lián)系奉獻(xiàn)區(qū)政府，建議調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。為支持原上海日硝保溫瓶膽廠地塊轉(zhuǎn)型，由奉賢國資委下屬企業(yè)開倫集團(tuán)收購原上海日硝保溫瓶膽廠的外資股權(quán)。因回購日方股權(quán)支付較多資金，開倫集團(tuán)選擇與社會資本共同開發(fā)經(jīng)營，確定金地商置作為戰(zhàn)略合作伙伴，具體由金地商置下屬啟客威新集團(tuán)進(jìn)行工程建設(shè)和商業(yè)運營。啟客威新集團(tuán)專注于產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)建設(shè)及運營管理，在老廠房改造文化創(chuàng)意領(lǐng)域積累豐富經(jīng)驗，例如“8號橋”文創(chuàng)園項目。經(jīng)多次論證，最終確定老廠房改造成體育綜合體?！叭彉颉笨傮w規(guī)劃改建面積102畝，分三期進(jìn)行施工，一期改建面積66畝，建筑面積大約為36 000平方米，共涉及14棟獨立廠房。一期工程于2017年開始施工，2019年5月25日正式開園運營，總投資2億元。

3）案例三：楊浦區(qū)周家嘴路4395號全民運動健康中心。

楊浦區(qū)周家嘴路4395號全民運動健康中心，建造面積4 000平方米，該地塊權(quán)屬單位為光明集團(tuán)下屬企業(yè)上海申宏冷藏儲運有限公司（下稱“申宏冷庫”）。申宏冷庫建成于1966年，2016年6月28日關(guān)停?？傉嫉孛娣e55畝，廠區(qū)內(nèi)有一塊接近6 000平米的空地，自關(guān)停后一直處于閑置狀態(tài)。2021年申宏冷庫企業(yè)負(fù)責(zé)人與上海金道體育有限公司（下稱“金道體育”）負(fù)責(zé)人金某達(dá)成合作意向，同意將6 000平米的閑置空地租賃給金道體育，改造為體育場地設(shè)施。該項目總投資200萬以上，2022年1月開始建設(shè)，受疫情影響2022年9月最終完成改造。該場館的類型主要有室內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)羽毛球場9片、室內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)籃球場2片、室外五人制足球場1片、室外標(biāo)準(zhǔn)籃球場1片。

4）案例四：楊浦區(qū)控江路435號翼動羽毛球館。

楊浦區(qū)控江路435號翼動羽毛球館原址是長白電影院，土地權(quán)屬方是楊浦區(qū)國資委下屬企業(yè)上海楊浦文娛有限公司。該電影院建于1982年，后因經(jīng)營困難關(guān)停后被出租改造成游戲廳和臺球室。游戲廳是典型的“六小業(yè)態(tài)”，容易滋生“三合一”等亂象，備受周邊居民詬病。2019年正值楊浦區(qū)國資委開展系統(tǒng)內(nèi)部房地資產(chǎn)租賃專項整治行動，推進(jìn)存量資產(chǎn)“退商還文”，上海楊浦文娛有限公司幾經(jīng)努力，于2020年上半年將長白電影院收回。后續(xù)在楊浦區(qū)體育局體育活動中心領(lǐng)導(dǎo)的推薦下，上海金道體育有限公司負(fù)責(zé)人金某接觸了上海楊浦文娛有限公司相關(guān)責(zé)任人，雙方同意將長白電影院改造成體育場地。金道體育將原電影院改造成5片羽毛球場，其中4片標(biāo)準(zhǔn)羽毛球場、1片單打羽毛球場，總體建筑面積700平方米，并于2020年12月正式對外營業(yè)。

1.2? 案例的制度非均衡性分析

從供求關(guān)系看，新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為制度均衡是指制度供給滿足制度需求的平衡狀態(tài)。反之，制度供給不能滿足制度需求的狀態(tài)，則視為制度非均衡性。從上海的非體育用地改造體育設(shè)施的制度安排看，當(dāng)前國家層面和本市缺乏具體的制度結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致市場主體參與非體育用地改造體育設(shè)施存在制度障礙，表現(xiàn)出制度供給與制度需求非均衡性。并且，根據(jù)新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)對正式制度和非正式制度的界定，這種制度非均衡特征進(jìn)一步體現(xiàn)在：一是在正式制度供給存在缺陷的情況下，非正式制度發(fā)揮有效作用。市場主體主要通過非正式制度安排，實施非體育用地改造體育設(shè)施。二是非正式制度存在一定局限性。非正式制度作用的發(fā)揮，依賴于政治關(guān)聯(lián)狀態(tài)，導(dǎo)致非正式制度具有一定的進(jìn)入壁壘。為了更清晰解釋這種制度非均衡性，研究對現(xiàn)有正式制度供給，以及非正式制度安排、進(jìn)入壁壘特征進(jìn)行具體分析。

1）正式制度供給的缺陷分析。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為正式制度是指以成文形式存在且有權(quán)威機構(gòu)付諸實施，例如法律、政策等。研究將國家層面和上海市出臺的相關(guān)政策視為非體育用地改造體育設(shè)施的正式制度，并將正式制度供給的缺陷總結(jié)如下。

（1）可利用非體育用地信息無從獲曉。在現(xiàn)有正式制度供給中，國家層面和本市印發(fā)的政府文件，均未涉及可利用非體育用地信息采集和公開披露制度。在訪談過程中，祥銘體育（案例一）負(fù)責(zé)人和金道體育（案例三、四）負(fù)責(zé)人均提到，民營企業(yè)有意圖、有財力利用非體育用地改造體育設(shè)施，但是關(guān)于非體育用地的具體信息難以獲取，社會資本參與非體育用地建設(shè)存在諸多的信息鴻溝。一是非體育用地的土地權(quán)屬單位是誰？如何聯(lián)系上能夠直接“拍板”的負(fù)責(zé)人？二是非體育用地所有權(quán)是否清晰？是否存在租賃風(fēng)險？三是非體育用地是否具備改造體育設(shè)施的基礎(chǔ)條件和保障條件？諸如此類的信息需要民營企業(yè)利用自身的社會網(wǎng)絡(luò)去獲取，信息獲取過程不僅存在難度，而且增加民營企業(yè)的時間、經(jīng)濟(jì)成本。因此，信息不對稱勢必增加社會資本盤活非體育用地的難度。

（2）缺乏明確的改建操作指南。非體育用地性質(zhì)是制約改造體育設(shè)施的關(guān)鍵問題，從用地性質(zhì)來看，利用非體育用地改建體育設(shè)施有兩種思路：一種是不變更原有用地性質(zhì)，取得合法改造資質(zhì)；另一種是將原有用地性質(zhì)變更為體育用地性質(zhì)。兩種思路都存在較大的障礙，變更用地性質(zhì)主要面臨兩類困難：一是變更用地性質(zhì)涉及的職能部門較多，審批手續(xù)較為復(fù)雜。沒有政府部門深度介入，社會資本難以達(dá)成。二是社會資本需要繳納高額的土地出讓金，加上工程改造的資金投入，總體改造經(jīng)濟(jì)成本較高。不變更用地性質(zhì)的障礙，主要是關(guān)于非體育用地改建體育設(shè)施的具體政策空白，難以獲得合法改造的資質(zhì)。盡管國家層面在多個政策中鼓勵社會資本利用非體育用地改建體育設(shè)施，但是目前沒有具體的操作細(xì)則出臺。就上海而言，本市出臺《上海城市更新條例》《關(guān)于盤活存量工業(yè)用地的實施辦法（試行）》等利好政策，但是缺乏關(guān)于改造建設(shè)的操作指南。社會資本獲得非體育用地使用權(quán)后，為申請辦理合法改造的資質(zhì)，不了解需要對接哪些職能部門，具體需要辦理哪些手續(xù)。在調(diào)研中，據(jù)祥銘體育負(fù)責(zé)人反映，起初辦理相關(guān)審批手續(xù)無從下手，自身能做的就是根據(jù)自己掌握的信息主動聯(lián)系相關(guān)部門，完全是“摸著石頭過河”。

（3）現(xiàn)行正式制度內(nèi)容相互沖突。近年來，國家和地方印發(fā)了系列政策，引導(dǎo)社會資本利用非體育用地改建體育設(shè)施，意圖緩解人口密集區(qū)的體育用地供給矛盾。然而，此類政策導(dǎo)向與已有的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等土地用地政策不兼容，存在明顯矛盾與沖突。我國實行土地用途管制制度，按照《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》的規(guī)定，只有體育用地（用地類別代碼A4）和康養(yǎng)用地（用地類別代碼B32）可以建設(shè)體育場地設(shè)施。另據(jù)《物權(quán)法》第十二章規(guī)定，建設(shè)用地應(yīng)遵循土地用途的規(guī)定，不允許私自改變土地用途。如需變更，應(yīng)獲得相關(guān)行政主管部門的審批。因此，對老舊廠房、公園綠地、物流倉儲等改建也必須符合原有用地性質(zhì)。擅自對非體育用地性質(zhì)的土地改建為體育場地設(shè)施，實質(zhì)就是對原有土地用地性質(zhì)的非法更變。改建的建筑也會被定性為違建建筑，行政主管部門有權(quán)進(jìn)行依法拆除或要求恢復(fù)原有建筑風(fēng)貌。

（4）審批手續(xù)難辦理。利用非體育用地改造體育設(shè)施牽涉多個職能部門，由于非體育用地改造體育設(shè)施相關(guān)政策內(nèi)容不具體，相關(guān)職能部門的理解程度與支持力度都存在差異，是法無禁止即可為，還是法無規(guī)定不可為，都是職能部門的一念之差。社會資本依靠自身力量辦理相關(guān)手續(xù)存在較大障礙，難以獲得合法改造身份。在訪談中祥銘體育負(fù)責(zé)人強調(diào)，辦理消防安全手續(xù)無疑是最難的環(huán)節(jié)，老廠房的硬件基礎(chǔ)基本很難滿足現(xiàn)行消防安全審批要求。并且，部分老舊廠房的空間布局先天不足，在改造體育場館設(shè)施過程中需要進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。然而，改變原有建筑外觀或內(nèi)部結(jié)構(gòu)將面臨消防安檢“不過關(guān)”的困擾，并且如果涉及現(xiàn)存建筑的局部改建、翻建、擴(kuò)建，按照《中華人民共和國城市規(guī)劃法》規(guī)定，還需要辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可、建設(shè)工程用地許可。進(jìn)一步而言，改造范圍越大，審批手續(xù)也越復(fù)雜。

（5）缺乏具體的優(yōu)惠政策支持。2015年12月財政部印發(fā)的《關(guān)于體育場館房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅政策的通知》指出，政策優(yōu)惠對象不包括以非體育用地改造體育設(shè)施的市場主體。利用非體育用地改造的體育設(shè)施，其土地權(quán)屬方仍要承擔(dān)房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。然而，在土地租賃過程中土地權(quán)屬方將房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅轉(zhuǎn)嫁給土地承租方。因此，4個案例中的項目實施主體負(fù)責(zé)承擔(dān)房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。并且，通過對上海市體育場館設(shè)施管理中心王某的訪談，了解到上海市級和區(qū)級也均未出臺有關(guān)非體育用地改造體育設(shè)施的專項優(yōu)惠政策。

2）案例中的非正式制度安排。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，非正式制度指社會內(nèi)部形成的社會規(guī)范、宗教信仰、道德倫理、習(xí)俗和慣例等。研究將4個案例中的改造經(jīng)驗視為非體育用地改造體育設(shè)施的非正式制度，并歸納如下。

（1）尋求具有政府背景的“牽頭人”。在正式制度供給存在缺陷的情況下，“聯(lián)絡(luò)哪個部門，辦理哪些手續(xù)？”是市場主體實施非體育用地改造體育設(shè)施面臨的首要問題。從調(diào)查的4個案例來看，獲取具有政府背景的行政機構(gòu)的協(xié)調(diào)是項目改造成功的關(guān)鍵。在案例一中，祥銘體育主動尋求楊浦區(qū)體育局進(jìn)行協(xié)調(diào)，在改造過程中楊浦區(qū)體育局扮演“牽頭人”的角色，促成多方參與的協(xié)調(diào)會的召開，明確祥銘體育需要對接哪些部門、辦理哪些審批手續(xù)，同時也賦予祥銘體育合法改造的身份。案例二較為特殊，是政府為推進(jìn)城市更新直接主導(dǎo)的改造工程，寶山區(qū)政府扮演“牽頭人”角色，從牽頭組織協(xié)調(diào)會到項目建設(shè)審批手續(xù)、改造范圍、項目命名和后期評獎評優(yōu)都給予大力支持。該案例是通過區(qū)政府自上而下的行政命令完成的改造，因此在獲得合法改造身份方面不存在障礙。案例三與案例四的順利改造均得益于長白新村街道的支持，長白新村街道領(lǐng)導(dǎo)扮演“牽頭人”角色。長白新村街道領(lǐng)導(dǎo)不僅幫助金道體育聯(lián)絡(luò)申宏冷庫（案例三權(quán)屬單位）的負(fù)責(zé)人，而且作為“牽頭人”組織召開項目改造聯(lián)席會議。

（2）召開多部門參與的專題協(xié)調(diào)會，以記錄備案形式獲得合法改造身份。非體育用地改造體育設(shè)施是涉及土地用地性質(zhì)的復(fù)雜問題，關(guān)聯(lián)到較多的職能部門和審批手續(xù)。由于缺乏明確的改造操作指南，相關(guān)職能部門對改造項目可能存在認(rèn)知分歧，因而造成“審批難”的問題。針對這一難題，案例一、案例二和案例三都是通過“牽頭人”組織專題協(xié)調(diào)會，經(jīng)協(xié)調(diào)會聯(lián)席單位討論與論證，同意通過記錄備案的方式，在不變更原有用地性質(zhì)的基礎(chǔ)上賦予項目合法改造的身份。通過對案例中企業(yè)負(fù)責(zé)人的訪談，了解到案例一中在楊浦體育局牽頭下，組織長海路街道、區(qū)城管執(zhí)法局、公安分局、區(qū)建管委、區(qū)規(guī)土局、區(qū)市場監(jiān)督局、區(qū)消防支隊、五角場集團(tuán)專門召開關(guān)于市京工業(yè)園改建體育設(shè)施的協(xié)調(diào)會。在案例二中，寶山區(qū)時任副區(qū)長直接牽頭，召集區(qū)發(fā)展改革委、區(qū)經(jīng)委、區(qū)商務(wù)委、區(qū)建設(shè)交通委、區(qū)科委、區(qū)規(guī)劃土地局、區(qū)市場監(jiān)督局、區(qū)消防支隊、高境鎮(zhèn)、奉賢區(qū)國資委、上海保溫容器玻璃有限公司、啟客威新商業(yè)網(wǎng)絡(luò)服務(wù)有限公司共13個部門專門討論上海日硝保溫瓶膽地塊調(diào)整轉(zhuǎn)型的專題會。在案例三中，街道領(lǐng)導(dǎo)主動聯(lián)系屬地的區(qū)城管執(zhí)法局、派出所、區(qū)建管委、區(qū)規(guī)土局、區(qū)市場監(jiān)督局、區(qū)消防支隊等部門，召開關(guān)于該項目的專題協(xié)調(diào)會。案例四較為特殊，電影院土地性質(zhì)為娛樂用地（B31），可兼容康體用地（B32），在土地使用性質(zhì)方面能夠兼容康體用地，不涉及變更用地性質(zhì)，因此改造辦理的手續(xù)也較為簡單。

（3）基于政治關(guān)聯(lián)強度確定改造范圍。部分老舊廠房存在單一空間過大、挑高不夠等問題，在建設(shè)體育場館設(shè)施過程中需要進(jìn)行空間改造優(yōu)化。然而，改造范圍越大，審批手續(xù)也越復(fù)雜。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，項目實施主體會根據(jù)自身的政治關(guān)聯(lián)強度選擇改造范圍的大小。案例二是寶山區(qū)政府主導(dǎo)的城市更新項目，在區(qū)政府的直接介入下對現(xiàn)存建筑的改造范圍較大，涉及到對現(xiàn)存建筑的局部改建、翻建、擴(kuò)建。協(xié)調(diào)會允許對原有建筑進(jìn)行合理分割改造以滿足布局及配套需求，包括對園區(qū)整體改造實行“拆一還一”政策，并要求在改造中拆除各類違章違法建筑，對保留建筑進(jìn)行加固修繕。例如，在改造過程中拆除了一棟廠房，用來建設(shè)戶外運動廣場。并且，在對廠房進(jìn)行室內(nèi)籃球場改造過程中，由于廠房層高不夠便對兩座廠房向下挖掘2米，改造成標(biāo)準(zhǔn)的9米高室內(nèi)籃球館。此外，利用廠房改造標(biāo)準(zhǔn)的潛水缸也對廠房向下挖掘4米深度。按照《中華人民共和國城市規(guī)劃法》規(guī)定，應(yīng)辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可、建設(shè)工程用地許可。盡管該項目在當(dāng)時不具備辦理相關(guān)證照條件，但在區(qū)政府的支持下，相關(guān)行政主管部門還是為項目審批手續(xù)開了“綠燈”。案例一中祥銘體育以裝修的名義對原建筑進(jìn)行施工，僅僅是對廠房內(nèi)外部墻體的裝修、粉刷，不涉及對現(xiàn)存建筑物的局部改建、翻建和擴(kuò)建。因此，僅需要辦理施工許可即可，無需辦理規(guī)劃審批手續(xù)。祥銘體育孟某在訪談中刻意提到，對于像祥銘體育這樣的民營小微體育企業(yè)，在缺乏政治關(guān)聯(lián)的情況下再去申辦建設(shè)工程規(guī)劃許可和建設(shè)用地規(guī)劃許將面臨未知的不確定性。為規(guī)避復(fù)雜的審批手續(xù)，降低審批過程的不確定性，選擇以裝修為策略對市京工業(yè)園進(jìn)行改造和利用。對比案例一與案例二可以發(fā)現(xiàn)，政治關(guān)聯(lián)強度越強，允許對原有建筑的改造范圍越大，靈活辦理審批手續(xù)的機會越大。反之，政治關(guān)聯(lián)強度越弱，對原有建筑的改造范圍也就越謹(jǐn)慎，并且靈活辦理審批手續(xù)的機會也越小。

（4）以租賃形式獲得土地使用權(quán)。利用非體育用地改造體育設(shè)施，租賃是社會資本獲得土地使用權(quán)的主要方式。前述所提4個案例的實施主體均是通過租賃方式向土地權(quán)屬方獲得土地使用權(quán)，這與已有研究的觀點存在一定差異。李司東等認(rèn)為，將社會資本與政府合作模式（PPP）應(yīng)用于老舊廠房改造體育設(shè)施項目，不僅節(jié)約政府的財政投入，而且能夠充分利用社會資本的運營經(jīng)驗和設(shè)計能力。在案例一中，祥銘體育通過租賃形式獲得市京工業(yè)園的土地使用權(quán)，五角場集團(tuán)是市京工業(yè)園的權(quán)屬方，雙方約定首個租賃合同期限為10年，除不可抗力因素的影響，在合同約定時間到期后，祥銘體育擁有對市京工業(yè)園土地使用權(quán)的優(yōu)先承租權(quán)，而且可以續(xù)租5年。雖然案例二是寶山區(qū)主導(dǎo)的改造項目，但土地權(quán)屬方是奉賢區(qū)國資委下屬企業(yè)開倫集團(tuán)，項目改造方是民營地產(chǎn)企業(yè)金地商置。開倫集團(tuán)作為房東向啟客威新集團(tuán)（金地商置旗下子公司）出租20年的租賃期，并以20年租金為股本持股30%，啟客威新集團(tuán)占股70%。在案例三中，金道體育作為承租方以租賃的方式向土地出租方申宏冷庫獲得土地使用權(quán)。首個土地租賃期限為2年，2年后除不可抗力影響外，金道體育將繼續(xù)獲得下一個2年的租期權(quán)。租賃時間為2年的實際原因是，該項目按照臨時建筑屬性辦理的審批手續(xù)，根據(jù)相關(guān)規(guī)定臨時建筑的使用期限不得超過2年，但因特殊原因需延長使用的，可在期滿前申請延期使用。在案例四中，金道體育是通過租賃方式獲得土地使用權(quán)的，出租方為權(quán)屬單位上海楊浦文娛有限公司。雙方商定首期租賃期限為3年，在結(jié)束首個3年租賃期后，除不可抗力外承租方金道體育享有優(yōu)先承租權(quán)。

（5）實施靈活變通的改造策略。為了能夠合法、順利地對項目進(jìn)行改造，項目改造的實施主體采用靈活變通的方式進(jìn)行申辦審批手續(xù)，這一點在案例一和案例三中表現(xiàn)的較為明顯。在案例一中，由于項目實施主體祥銘體育缺乏較強的政治關(guān)聯(lián)，擔(dān)心申辦施工許可手續(xù)存在障礙。因此，采取以小型建設(shè)工程標(biāo)準(zhǔn)的策略辦理施工許可。根據(jù)《中國人民共和國建筑法》第七條，以及《進(jìn)一步加強楊浦區(qū)限額以下小型建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)管的實施意見》（楊建委[2016]174號）的文件規(guī)定，限額以下的小型建設(shè)工程無需辦理施工許可證書，只需要到屬地街道社區(qū)事務(wù)受理中心登記開工備案和竣工備案即可。楊浦區(qū)建管委認(rèn)定的小型工程為建筑投資在100萬以下，建筑面積在300平方米以下的房屋建筑工程及其附屬設(shè)施、房屋裝修裝飾工程。祥銘體育采取“化整為零”的思路分割裝修施工工程，對園區(qū)廠房逐個進(jìn)行裝修，嚴(yán)格控制單次裝修的建設(shè)面積，采取多次登記開工備案的方式，規(guī)避辦理施工許可證，繞開與更高行政級別的行業(yè)主管部門的接觸。在案例三中，為了能夠在閑置空地建設(shè)體育設(shè)施，金道體育采取臨時建筑類別的思路辦理建筑審批手續(xù)。案例中的閑置空地為臨時用地，根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，臨時使用土地的使用者應(yīng)按照土地合同約定的用途使用土地，不得建設(shè)永久性建筑物。為符合建設(shè)審批要求，案例中利用閑置空地建設(shè)的9片羽毛球場地和2片籃球場地通過加裝可移動頂棚，在建筑結(jié)構(gòu)上力求符合臨時建筑特征，按照臨時建筑屬性進(jìn)行辦理審批手續(xù)。永久建筑和臨時建筑的區(qū)別主要體現(xiàn)在法律時效和建筑物形態(tài)兩個方面：在法律時效方面，兩者最大的區(qū)別體現(xiàn)在建筑物的存續(xù)期限，現(xiàn)行的建筑法規(guī)定臨時建筑使用期限不得超過2年，而永久建筑允許超出2年的使用期限。在建筑形態(tài)上，臨時建筑主體建筑結(jié)構(gòu)采用非耐用物料或便于拆卸再利用的材料，在組織結(jié)構(gòu)形式可以整體移動或拆卸再組裝，不采用深入地下的基礎(chǔ)。永久建筑在建筑材料上具有強制性規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)，必須使用符合工程質(zhì)量要求的耐用性材料。此外，與永久固定建筑的審批手續(xù)相比較，臨時建筑的審批流程相對簡單。在調(diào)研中金某強調(diào)，該項目能夠獲得合法身份的關(guān)鍵就是將建造的體育設(shè)施歸類為臨時建筑。

（6）以評獎評優(yōu)方式獲得間接支持。在調(diào)研中了解到，4個案例均未享受到政府的直接經(jīng)濟(jì)支持和房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅優(yōu)惠政策，但是案例三以評獎評優(yōu)的方式獲得政府的優(yōu)惠支持。在案例三中，寶山區(qū)政府以及高境鎮(zhèn)在相關(guān)評獎評優(yōu)方面給予“三鄰橋”項目較多支持。例如2020年“三鄰橋”項目獲得全國體育服務(wù)綜合體典型案例稱號。此外，有關(guān)文化旅游部門的相關(guān)評獎評優(yōu)，“三鄰橋”項目也是受到當(dāng)?shù)卣奶厥庹疹?，例?021年獲得“上海市文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)”稱號。與此同時，相關(guān)獎項和評優(yōu)稱號具有一定的直接經(jīng)濟(jì)支持。

3）非正式制度的進(jìn)入壁壘分析。

新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，制度是一種“公共物品”，約束和服務(wù)的對象是群體全部成員。制度針對的是特定群體中的每個人，而不是特定的某個人。在非體育用地改造體育設(shè)施的非正式制度安排中，非正式制度作用的發(fā)揮依賴于政治關(guān)聯(lián)狀態(tài)，導(dǎo)致非正式制度具有一定的進(jìn)入壁壘，主要表現(xiàn)在兩類情況中。

（1）“服務(wù)對象上”存在進(jìn)入壁壘。市場主體是否具有政治關(guān)聯(lián)狀態(tài)是造成非正式制度具有進(jìn)入壁壘的原因，即非正式制度的服務(wù)對象是具有政治關(guān)聯(lián)的市場主體，若缺乏政治關(guān)聯(lián)的市場主體，則難以通過非正式制度實施非體育用地改造體育設(shè)施。從上述總結(jié)的非正式制度安排看，多數(shù)舉措都與政治關(guān)聯(lián)密切相關(guān)，建立政治關(guān)聯(lián)是現(xiàn)階段實施非體育用地改造體育設(shè)施的起始點。缺乏政治關(guān)聯(lián)，市場主體就難以找到能夠為其背書和支持的“牽頭人”。沒有政府背景“牽頭人”的參與，社會力量也將難以組織多部門參與的協(xié)調(diào)會。協(xié)調(diào)會是目前在缺乏正式制度安排下，唯一能夠幫助市場主體獲得合法改造機會的途徑。因此，缺乏政治關(guān)聯(lián)的市場主體，能夠利用非正式制度的機會較小，實施非體育用地改造體育設(shè)施的機會更少。例如，案例一是由民營小微體育企業(yè)發(fā)起的改造項目，項目實施主體祥銘體育最為顯著的特征是缺乏強有力的政治關(guān)聯(lián)，因此在楊浦區(qū)體育局未參與項目改造之前，祥銘體育走訪相關(guān)職能部門辦理合法改造資質(zhì)未能成行。反之，如果存在政治關(guān)聯(lián)的市場主體，能夠利用非正式制度的機會越大，實施非體育用地改造體育設(shè)施的機會更多。例如，案例三和案例四項目的成功改造，就得益于金道體育與長白新村街道的政治關(guān)聯(lián)。金道體育經(jīng)營的主要場館集中在長白新村街道，是該街道的知名體育企業(yè)。在改造案例三之前，金道體育對原長白電影院進(jìn)行羽毛球場地改造（即案例四）。該改造項目備受各方好評，并得到學(xué)習(xí)強國上海學(xué)習(xí)平臺的報道。這一事跡鞏固金道體育與長白新村街道的政治關(guān)聯(lián)，因此金道體育在實施案例三改造時，長白新村街道領(lǐng)導(dǎo)爽快地為金道體育提供支持。

（2）“特事特辦”上存在進(jìn)入壁壘?！疤厥绿剞k”是非正式制度的重要內(nèi)容。市場主體的政治關(guān)聯(lián)強度是造成“特事特辦”具有進(jìn)入壁壘的原因，即政治關(guān)聯(lián)強度越大，獲得“特事特辦”的機會也越大；政治關(guān)聯(lián)強度越弱，獲得“特事特辦”的機會也越小。研究所提的4個案例均存在不同強度的政治關(guān)聯(lián)，按照從強到弱的程度劃分，案例二與政府的政治關(guān)聯(lián)最強，該項目是由時任寶山區(qū)副區(qū)長直接牽頭主導(dǎo)建設(shè)，是典型的“自上而下”關(guān)系模式。其次是案例三與案例四，以上兩個項目在建設(shè)過程中獲得屬地街道（長白新村街道）的直接支持。案例一與政府的政治關(guān)聯(lián)最弱，是典型的“自下而上”關(guān)系模式。對比案例一和案例二，可以看出政治關(guān)聯(lián)強度越大，在改造范圍和審批手續(xù)上都具有“特事特辦”的待遇。政治關(guān)聯(lián)越弱，非正式制度在發(fā)揮作用的過程中隱性的“條條框框”也就越多，市場主體在改造過程種就更加謹(jǐn)小慎微。

2? 制度創(chuàng)新策略

（1）建立閑置非體育用地信息采集和公開披露制度：社會資本是利用非體育用地改造體育設(shè)施的主力軍。針對社會資本與非體育用地信息不對稱問題，建議由市規(guī)劃和自然資源局與體育局等部門在深入調(diào)查的基礎(chǔ)上，梳理每年可建設(shè)利用的非體育用地信息，并明確每塊用地的權(quán)屬單位、聯(lián)系人、招商條件以及建設(shè)與運營方式。通過官方渠道及時公開披露可建設(shè)體育設(shè)施的非體育用地信息，降低土地用地信息不對稱，為社會力量改造非體育用地建設(shè)體育設(shè)施提供公開、便利的信息渠道。

（2）建立多部門參與的聯(lián)席會議制度和推動審批手續(xù)的數(shù)字化建設(shè)：建立區(qū)體育、自然資源和規(guī)劃、住建、生態(tài)環(huán)境、市場監(jiān)管、綜合行政執(zhí)法、消防等部門參與的聯(lián)席會議制度，集中審議和協(xié)調(diào)非體育用地改建體育設(shè)施涉及的土地、規(guī)劃、建設(shè)、環(huán)保、市場監(jiān)督、消防等問題。聯(lián)席會議辦公室可設(shè)置在區(qū)體育局，區(qū)體育局負(fù)責(zé)聯(lián)席會議日常工作，并非聯(lián)絡(luò)體育用地改建項目的實施主體，接收實施方案并轉(zhuǎn)發(fā)聯(lián)席會議成員單位。加強聯(lián)席會議成員單位協(xié)作，全面梳理非體育用地的建設(shè)審批許可手續(xù)，明晰相關(guān)部門的職責(zé)和任務(wù)，充分做好“店小二”服務(wù)角色，避免出現(xiàn)“踢皮球”現(xiàn)象，協(xié)助社會力量辦理建設(shè)項目的相關(guān)手續(xù)，幫助改造項目快速落地。同時，結(jié)合上海市“一網(wǎng)通辦”數(shù)字化政務(wù)管理系統(tǒng)，簡化建設(shè)審批許可流程，將必要審批手續(xù)進(jìn)行線上化設(shè)計，推動審批事項實現(xiàn)“一網(wǎng)通辦”和“最多跑一次”。

（3）建立城市統(tǒng)一的非體育用地改建體育設(shè)施建設(shè)操作指引：明確非體育用地改建體育設(shè)施的實施主體需要對接的具體職能部門，以及應(yīng)辦理的相關(guān)手續(xù)，形成全市統(tǒng)一的改建操作指引和流程圖。對于不改變原有土地性質(zhì)且不涉及翻建、改建、擴(kuò)建的，對現(xiàn)存合法建筑進(jìn)行內(nèi)外部裝修、改造的，在獲得聯(lián)席會議審批同意后實施主體向區(qū)住建部門辦理施工許可即可，不需申辦規(guī)劃審批手續(xù)。對于不改變原有土地性質(zhì)且涉及局部翻建、改建、擴(kuò)建的，在獲得聯(lián)席會議審批同意后，向區(qū)規(guī)劃和自然資源部門辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可、建設(shè)用地規(guī)劃許可，并向區(qū)住建部門辦理施工許可、竣工驗收和驗收備案。以市政府名義印發(fā)《上海市非體育用地改建體育設(shè)施建設(shè)操作指引》文件，提高文件的權(quán)威性和操作性，為缺乏政治關(guān)聯(lián)的實施主體徹底解決“審批難”的問題。

（4）建立非體育用地改建體育設(shè)施的實施方案制度：要求改建項目的實施主體編制改建實施方案，并通過一網(wǎng)通辦向聯(lián)席會議辦公室（區(qū)體育局）在線填報改建實施方案。實施方案內(nèi)容應(yīng)明確改建范圍、內(nèi)容、方式、建筑規(guī)模及使用功能、土地獲得方式、建設(shè)計劃、資金籌措方式、運營管理等內(nèi)容。區(qū)體育局接收并轉(zhuǎn)發(fā)聯(lián)席會議其他成員單位進(jìn)行審查。

（5）制定符合非體育用地建設(shè)體育設(shè)施的優(yōu)惠政策：探索制定符合非體育用地建設(shè)體育設(shè)施的優(yōu)惠政策。建議上海市體育局向國家體育總局上報完善《關(guān)于體育場館房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅政策》的建議，由國家體育總局對接財政部，建議將非體育用地改造體育設(shè)施的情況納入到政策覆蓋的范圍，減免房產(chǎn)稅和城鎮(zhèn)土地使用稅。在缺乏稅收優(yōu)惠政策支持前期，建議可考慮以評獎評優(yōu)的方式間接支持和補貼利用非體育用地改建體育設(shè)施的實施主體。在滿足基本辦賽

條件下，將市級、區(qū)級、街道、體育系統(tǒng)管理的群體賽事活動安排在非體育用地建設(shè)的體育場館。結(jié)合非體育用地改建體育場館的具體情況，將體育系統(tǒng)中裁判考級、教練員考級、運動員考級考點優(yōu)先安排在相關(guān)場館。

（6）建立城市非體育用地建設(shè)體育設(shè)施的名錄庫：每年的《上海市全國體育場地調(diào)查分析報告》對上海市可利用體育場地的統(tǒng)計，僅登記利用樓宇空間改建體育設(shè)施的類型。利用其他類型非體育用地建設(shè)體育設(shè)施的情況，被登記在“國家體育總局標(biāo)準(zhǔn)”的報表中，但是“國家體育總局標(biāo)準(zhǔn)”的調(diào)查報表不呈現(xiàn)哪些場地是由非體育用地改建而成。因此，體育行政部門也就難以掌握全市利用非體育用地建設(shè)體育設(shè)施的具體信息。建議結(jié)合年度《上海市全國體育場地調(diào)查分析報告》工作，對非體育用地建設(shè)體育設(shè)施進(jìn)行梳理并建立名錄庫。具體做法是：在原有調(diào)查報表中增加關(guān)于是否為非體育用地改建的信息，具體信息應(yīng)包括：改建體育設(shè)施的類別（如老廠房改建類、樓宇空間改建類、體綠結(jié)合類、閑置空地改建類、高架橋橋底空間改建類等）、土地性質(zhì)等。

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收稿日期：2022-12-01

基金項目：上海市體育決策咨詢研究課題“上海市非體育用地建設(shè)體育設(shè)施的多案例分析（TYJCZX202215）”。

作者簡介：張程鋒（1988-），男，講師，博士，研究方向：體育管理。E-mail：931214100@qq.com