淮河流域蓄滯洪區建設與管理實施情況及高質量發展建議

王曉亮，王雅燕

（1.淮河水利委員會水利水電技術研究中心，安徽 蚌埠 233001；2.淮河水利委員會，安徽蚌埠 233001）

0 引言

行蓄洪區作為淮河流域防洪體系的重要組成部分，在流域防洪減災中發揮了重要且不可替代的作用。為解決蓄滯洪區長期以來存在的建設與管理滯后問題，2009 年國務院批復《全國蓄滯洪區建設與管理規劃》（以下簡稱《建管規劃》），本文對《建管規劃》中淮河流域蓄滯洪區建設與管理實施情況進行了梳理，并對淮河流域蓄滯洪區未來高質量發展提出了建議。

1 淮河流域蓄滯洪區基本情況

1950 年淮河大水后，政務院作出《關于治理淮河的決定》，制定了“蓄泄兼籌”的治淮方針，提出了上、中、下游治理的總體布局，其中中游布局為：“蓄泄并重，按照最大洪水來量，一方面利用湖泊洼地，攔蓄干支洪水；一方面整理河槽，承泄攔蓄以外的全部洪水”。根據這一治理方針，1950 年大水后，復堤時將沿淮的南潤段，趙廟段（邱家湖）等處湖洼地區堤防的堤頂高程按低于計劃洪水位1 米進行復堤，形成11 處行洪區；隨著淮河持續治理和經濟社會發展的需要，淮河干流行蓄洪區作了局部調整和增減，經過60 余年的變遷，至2009 年，淮河流域共有蓄滯洪區29 處，其中淮河干流有行蓄洪區23 處（行洪區18 處、蓄洪區4 處、滯洪區1 處），淮北支流沙潁河、洪汝河、奎濉河及沂沭泗水系建成滯洪區6 處。

淮河流域蓄滯洪區在歷年運行中暴露出進洪頻繁，洪災損失重；部分行洪區采取破口行洪，口門斷面不足、行洪不及時、行洪效果不明顯；安全建設嚴重滯后，人水爭地，災后恢復自救能力差，管理工作薄弱，運用后社會影響大等問題。

2 淮河流域蓄滯洪區建設與管理規劃及實施情況

2.1 規劃情況

為確保蓄滯洪區在防御目標洪水或常遇洪水時及時有效承擔分蓄洪水的任務，根據淮河流域防洪規劃以及構建流域防洪減災體系的需要，《建管規劃》提出：對淮河干流行洪區進行調整，采取有退有保、有平有留的方式，調整行洪區的布局和功能，減少行洪區數量和啟用機率，建設標準較高的、可控制的、啟用及時的行蓄洪區，鞏固河道設計行洪能力，實現洪水分得進、蓄得住、退得出；加強行蓄洪區工程建設，重點加強行蓄洪區圩堤、隔堤建設，形成工程完善、調控靈活、運用自如的行蓄洪區；改善行蓄洪區排澇條件，提高排澇標準，減輕澇災的危害；加快居民遷建及安全設施建設，采取行蓄洪區內集中建安全區、人口外遷等辦法，解決好區內群眾平時及行蓄洪時的居住問題，行蓄洪區正常運用時，群眾生命安全有保障，區內群眾不需要大規模撤退轉移，財產少損失。

其中，淮河干流行蓄洪區調整的總體思路為：洛河洼、石姚段、方邱湖、臨北段、香浮段和潘村洼等6 處行洪區改為防洪保護區，上、下六坊堤實施退堤還河擴大淮河干流行洪通道，對姜家湖、唐垛湖行洪區實施聯圩合并形成姜唐湖行洪區。南潤段、邱家湖行洪區新建進（退）洪閘改為蓄洪區，壽西湖、董峰湖、湯漁湖、荊山湖、花園湖新建進（退）洪閘改為有閘控制的行洪區。《建管規劃》實施前、后淮河流域蓄滯洪區變化情況見表1。

表1 《建管規劃》實施前、后淮河流域蓄滯洪區變化情況表

2.2 規劃實施情況

2.2.1 淮干行洪區調整和建設實施情況

淮干行洪區調整和建設分為淮干王家壩至臨淮崗段行洪區調整及河道整治、淮干正陽關至峽山口段行洪區調整和建設、淮干峽山口至渦河口段行洪區調整和建設、淮干蚌埠至浮山段行洪區調整和建設、淮干浮山以下段行洪區調整和建設5 個單項（段）工程實施，其中：

淮干王家壩至臨淮崗段行洪區調整及河道整治工程2019 年12 月開工建設，涉及濛河分洪道拓浚，南潤段1 處行洪區的調整和建設，實施完成后南潤段行洪區將調整為蓄洪區。

淮河干流正陽關至峽山口段行洪區調整和建設工程2019 年10 月開工建設，涉及董峰湖、壽西湖2處行洪區，實施完成后董峰湖、壽西湖將調整為有閘控制的行洪區。

淮河干流峽山口～渦河口段行洪區調整和建設正在開展前期工作，涉及湯漁湖、上六坊堤、下六坊堤3 處行洪區，按目前可研方案實施后，湯漁湖將建設為有閘控制的行洪區，上、下六坊堤行洪區調整采用分步實施，本次維持現狀行洪區。

淮河干流蚌埠～浮山段行洪區調整和建設已基本實施完成，涉及方邱湖、臨北段、香浮段、花園湖等4 處行洪區，工程將方邱湖、臨北段、香浮段3 處行洪區調整為防洪保護區，花園湖行洪區改為有閘控制的行洪區。

淮河干流浮山以下段行洪區調整和建設正在開展前期工作，涉及潘村洼、鮑集圩2 處行洪區，結合開辟馮鐵營引河將潘村洼改為防洪保護區，將鮑集圩作為洪澤湖周邊滯洪區的一部分。

另外，石姚段、洛河洼2 處行洪區已在淮河干流中上游河道整治及堤防加固補充工程中調整為一般防洪保護區。

2.2.2 淮河流域蓄滯洪區建設實施情況

河南省淮河流域蓄滯洪區建設工程已實施完成，老王坡、楊莊、蛟停湖和泥河洼4 處滯洪區實施了圍堤加固及安全建設，緩解分洪運用與群眾生產生活矛盾，為滯洪區安全啟用創造條件。

安徽省淮河流域重要行蓄洪區建設、一般行蓄洪區建設2 項工程正在實施，對濛洼、城西湖、城東湖、姜唐湖、邱家湖、壽西湖、湯漁湖、荊山湖、花園湖9 處重要行蓄洪區和南潤段、瓦埠湖、董峰湖、老汪湖4 處一般行蓄洪區進行安全建設，通過新建保莊圩和莊臺，實施現有保莊圩達標建設，進一步完善行蓄洪區工程和安全建設體系，改善行蓄洪區居民生產生活條件，保障行蓄洪區運用后的人民生命財產安全。

江蘇省黃墩湖滯洪區調整和建設工程已實施完成，滯洪范圍調整為徐洪河以東區域內，滯洪區面積由358km2減小至230km2，通過加固圍堤，進退洪口門、完善滯洪區安全設施，確保滯洪區可以及時有效安全運用。洪澤湖周邊滯洪區近期建設工程已開工建設，通過迎湖圍堤加固、穿堤建筑物加固、進退洪口門建設等工程，確保洪澤湖周邊滯洪區在防御流域標準洪水時能及時承擔分蓄洪水的任務。

山東省南四湖湖東滯洪區是《建管規劃》確定的新建滯洪區，為滯蓄南四湖50 年一遇以上洪水而設置，滯洪區總面積252.69km2，滯洪總容量約4 億m3，工程已實施完成。

河南省大逍遙滯洪區是《建管規劃》確定的新建滯洪區，是《淮河流域防洪規劃》《淮河流域綜合規劃（2012—2030 年）》規劃沙潁河陳灣以下干流防洪標準提高到50 年一遇的重要工程措施，受土地、人口及經濟社會發展等因素制約，建設方案尚未確定，目前正在開展前期論證。

3 規劃實施后預期效果

3.1 行蓄洪空間布局和功能得到優化，調度更加靈活、及時

通過實施淮河干流行蓄洪區調整和建設工程，擴大了淮河干流行洪通道、鞏固了河道的設計泄洪能力，使正陽關以上河道灘槽流量達7000m3/s，正陽關至渦河口河道灘槽流量達8000m3/s，渦河口以下河道灘槽流量達10500m3/s；開挖馮鐵營引河，縮短淮河洪水入洪澤湖通道；優化行蓄洪空間布局和功能，淮河干流行蓄洪區總量由23 處調減至13（若含上下六堤，應為15）處，提高了行蓄洪區的啟用標準，行蓄洪區的運用次數減少，使調度更加靈活、及時。

3.2 持續推進淮河行蓄洪區居民遷建，行蓄洪區啟用條件更加優化

通過10 余年的居民遷建，目前，濛洼、南潤段、邱家湖、姜唐湖、鮑集圩等行蓄洪區低洼地已基本無居住人口。2003 年、2007 年和2020 年淮河大水，淮河干流分別啟用9 處、9 處和8 處行蓄洪區，臨時轉移人口分別為46.84 萬人、12.55 萬人和0.57 萬人，臨時轉移大幅度減少，行蓄洪區啟用決策難度大幅降低。淮河干流行蓄洪區居民遷建實施完成后，行蓄洪區將逐步實現人水分離，為行蓄洪區及時啟用創造更加有利條件。

3.3 實施蓄滯洪區建設，蓄滯洪區及時安全有效啟用更有保障

通過蓄滯洪區建設，完善進退洪控制工程，結合居民遷建，行蓄洪區內基本整理出通暢的過流通道，行蓄洪區的防汛調度可以做到及時進退洪、適時適量分蓄洪水、削減洪峰，行蓄洪區調度靈活、效果顯著，保證洪水分得進蓄得住退得出；通過保莊圩、莊臺、通信預警等安全工程建設，保障行蓄洪區內群眾居住安全，行蓄洪區按計劃運用時，群眾生命安全有保障，財產少損失，進一步保障行蓄洪區能及時安全有效啟用。

4 蓄滯洪區高質量發展建議

4.1 加快工程前期工作和建設，確保蓄滯洪區及時有效啟用

《建管規劃》中明確實施的淮干行洪區調整和建設、淮河流域蓄滯洪區建設均有部分單項工程尚未實施完成，部分工程還在前期工作階段；淮河干流行蓄洪區居民遷建正在按年度實施，應進一步加快工程前期工作和建設進度，進一步優化蓄滯洪區布局，減少蓄滯洪區不安全人口，提高蓄滯洪區啟用標準，確保蓄滯洪區及時有效啟用。

4.2 持續完善管理體系，加強蓄滯洪區精細化管理

推進《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》等有關法規制度的修訂，逐步完善蓄滯洪區建設運行管理政策體系；逐步健全蓄滯洪區管理體制機制，明確管理目標任務，落實工程運行管護人員、經費，建議有條件的蓄滯洪區成立專門的管理機構，統籌水利工程建設和區域社會管理；加強蓄滯洪區常態化建設和精細化管理，制訂“一區一策”，做好防洪安全的指導與服務，明確產業準入制度和具體限制條件；加大水行政執法力度，依法依規嚴格開展蓄滯洪區非防洪建設項目審批和監督管理。

4.3 適時啟動淮河流域其他蓄滯洪區的居民遷建

目前，只對淮河干流行蓄洪區安排了居民遷建，淮北支流和沂沭泗水系仍有大量居民居住在蓄滯洪區內，雖然已實施蓄滯洪區安全建設，但蓄滯洪區啟用前仍需大量轉移人口，影響調度啟用決策和啟用效果；同時，受蓄滯洪區相關政策制約，區內經濟社會發展相對落后，建議在總結淮河行蓄洪區和淮干灘區居民遷建的基礎上，適時啟動淮北支流和沂沭泗水系蓄滯洪區的居民遷建工作。

4.4 因地制宜發展產業，推進蓄滯洪區高質量發展

根據蓄滯洪區條件，因地制宜發展多種經營，行蓄洪區內宜水則水、宜糧則糧、宜農則農，鼓勵土地流轉，減少群眾對土地的依賴，緩解水人地矛盾；發展符合準入條件的產業發展，促進區內經濟發展；保莊圩內積極培育新型經濟主體，優先發展勞動密集型企業，解決好群眾生產生活問題，積極探索富有蓄滯洪區特色的高質量發展新路子，促進經濟社會活動朝著良性方向發展。

4.5 加強科技引領，提升蓄滯洪區調度運用的科技化水平

按照“需求牽引、應用至上、數字賦能、提升能力”的要求，基于數字孿生淮河建設，加快蓄滯洪區數字孿生工作，逐步實現蓄滯洪區的數字化映射、智能化模擬、前瞻性預演；進一步織密流域雨水情監測站點，充分發揮雨水情預報預警在洪水調度中的關鍵技術支撐作用，優化洪水預報模型；根據實際情況及時修訂各蓄滯洪區的運用預案，提高預案的時效性、實用性和可操作性，更快更準決策行蓄洪區啟用，充分發揮蓄滯洪區在流域防洪中的關鍵作用■