安徽省林長制新一輪改革探析

董瑩瑩

（淮北師范大學經濟與管理學院，安徽淮北 235000）

所謂林長制改革就是圍繞“林業”這個主題，抓住“長”（省、市、縣、鄉、村五級林長）這個關鍵，發揮“制”（林業治理體制機制）的保障作用，站穩“治”（林業治理體系和能力）這個落腳點，以改革為動力提升林業治理體系和治理能力的現代化水平[1]。安徽省林長制改革構想來源于河長制，兩者都是落實黨政領導的生態保護責任，但又有區別。河長制改革的重點是理順流域管理體制，實現上下游、左右岸和不同行業部門的聯防聯控，而林長制中的林地屬于國家或集體所有，既要理順部門關系，又要理清政府與市場的關系，發揮市場主體的積極作用；河長制的核心任務是防治水污染，關鍵是做好污染治理的“減法”，而林長制的核心任務是生態保護修復，既要做好防治自然災害和人為破壞的“減法”，又要做好增綠增效的“加法”。

國內學者對林長制展開了不少探討。曾凡銀認為安徽省認真學習貫徹落實習近平生態文明思想和視察安徽重要講話精神，在全國先試先行林長制，建立省市縣鄉村五級林長制度體系，構建黨政領導掛帥、部門齊抓共管、社會廣泛參與，責任明確、協調有序、監管嚴格、運行高效的林業生態保護發展體制機制。確立了護綠、增綠、管綠、用綠、活綠的目標任務、考核獎懲機制、追責問責機制，有效促進了生態優先綠色發展[2]。胡繼平等人認為安慶市林長制改革是按照黨政同責、一把手副總責、分管領導具體負責的總要求，壓實各級林長職責到鄉鎮、村莊，落實到山頭地塊，實現林長責任網格化管理[3]。馬駿等人認為為推動安徽省生態文明建設工作，更需要對該制度改革加以重視，不僅要完善制度、創新體制，還要因地制宜，針對問題，結合實際，實行“一地一策”“一縣一策”，如此方能取得實效[4]。趙繼鋒等人認為充分運用第三方評估模式，對林長制工作進行客觀評價，及時掌握林長制推行情況、診斷出主要問題并提出對策建議，是林長制工作主動接受社會監督、促進工作提質增效的最有效方式[5]。

學術界對林長制改革的研究多是對市、縣級林長制改革經驗模式進行總結，立足于省域林長制改革的研究文獻還很少。2019 年10 月全國首個林長制改革示范區落戶安徽，對于林長制改革，安徽省取得了一定的成績，但是也有不足之處，本文針對安徽省的具體情況，提出一些建議。

1 取得的成果

1.1 制度完善

中共安徽省委辦公廳、安徽省人民政府辦公廳印發《關于推深做實林長制改革優化林業發展環境的實施意見》。阜陽市出臺《阜陽市創建林長制改革示范區規劃方案（2019—2025）》。淮南市出臺《淮南市林長巡林工作制度（試行）》，印發《關于做好林長履職提示工作的通知》。淮北市出臺《關于提升林長履職效能若干舉措的實施方案》。宣城市出臺《安徽省宣城市縣鄉村三級林長履職操作細則（試行）》，印發《宣城市“林長履職能力提升年”活動實施方案》。黃山市出臺《黃山市林長制規定》《關于進一步提升林長履職效能的工作舉措》。

1.2 服務模式

黃山市做實“一林一計”科技服務、“一林一員”安全巡護、“一林一警”執法保障等工作[6]。創新林業基層治理機制。淮北市探索“林長+黨建”“林長+支部+合作社”模式明晰部門任務，調整“一長三員”信息，完善林長“五個一”服務平臺。淮南市在全市建立“林長+河湖長”濕地聯合管護協同共治機制，建立兩長合一，信息共享，工作協商，共同監管四大機制。阜陽市深化“林長+檢察長”機制，加強林長制辦公室與檢察機關在辦理林業資源案件中的配合協作，實現了涉林執法部門的高效合作和涉林案件的準確辦理，創新了公益訴訟賠償金規范化使用機制。安慶市與中國林業科學研究院等開展全面戰略合作，搭建“1+7”林業科技創新服務平臺，圍繞“五大產業專項”，構建“一院一站一聯盟”，7 縣（市）圍繞各自林業特色產業，建立科技服務平臺。

1.3 提升信息化水平

黃山市公眾號“防火碼”拓展建設了“全民防火宣傳”“林區景區宣傳”等多項新功能。六安市開發市級林長制智慧平臺，巢湖市林長制改革創新示范點國有巢南林場“智慧林場”項目已經正式驗收并投入使用。淮南市統籌調度省級林長制綜合管理平臺及全國生態護林員管理系統運行工作，督導各級林長及護林員使用“林掌”APP 開展巡護工作。淮北市建設“天眼”系統，建成使用智慧林業一期、二期山場綠化監控項目，架設熱成像雙光譜重載云臺攝像機，對相山和東部山場森林資源實施24 h 全覆蓋預警，增強林業資源監測與管理能力。加強進出山“防火碼”應用，安徽相山國家森林公園“防火碼”應用單周統計名次排名全國前十。安慶市扎實推廣“林掌”“啄木鳥”等移動APP，實現科技為生態賦能，補齊生態保護時效性短板。

1.4 林業碳匯

淮北市編制《淮北市森林碳匯工作方案》，開展林業碳匯摸底調研、學習考察，召開林業碳匯工作推進會，完成林業碳匯項目申報和省林業碳匯項目建設試點縣（烈山區）材料報送。池州市積極申報《池州市碳匯指數保險試點方案》，與青陽縣南陽林場、東至縣香口林場分別簽訂林業碳匯指數保險合同，在全省率先推出“林業碳匯指數保險”。安慶市出臺《安慶市全面推進林業碳匯工作實施方案》《安慶市林業碳票管理辦法（試行）》。

2 存在的問題

2.1 公眾參與度有待提高

社會居民主體參與度不高，大部分居民認為林長制工作主要靠林業部門，社會公眾接觸林長制工作一般是通過新聞報道、路牌、宣傳標語等渠道，很多居民對相應的政策、運行機制、監督機制并不了解。而且居民參與林長制工作的渠道也不健全，進而無法實現監督職能。一些地區的基層居民認為林長制就是護林育林工作。部分地區林長制工作“聯而不動”現象較為突出。就主動接受監督情況而言，雖然初具成效，但仍有較大的提升空間，個別市應進一步完善林長變更、林長履職等相關信息的更新機制，主動接受社會公眾監督。

2.2 認識不足

市縣級林長對林長制改革的重大意義以及自身所承擔的使命任務比較清晰和自覺，但是在基層中，部分林長認識不足，沒有認真學習林長制的工作流程，不了解自身的工作，把林長制的工作內容與河長、路長混淆。在政策落實、制度執行上存在逐級遞減的問題。一些基層林業機構開展林長制工作的力量較為薄弱。許多鄉鎮的林長制工作人員沒有受過專業培訓，負責相應工作的基層人員沒有編制，工作難度大，工作任務繁重，保障不充分。許多基層林長反映，基層事務繁雜，林長制工作只是其中的一項，還要應付其他的工作，工作精力遠遠跟不上。特別是偏遠地區基層工作人員以中老年人為主，難以迅速接受新知識，認知不到位，對工作的理解有失偏頗，在執行過程中不能準確把握工作內容。基層工作人員的流動性大，即使接受了培訓也并未運用到工作中去。部分基層工作人員表示很少接受林長制培訓，相關的知識沒有及時更新，身體素質和文化程度難以適應工作的需要。

2.3 政策投入不足

林業企業存在著建設周期長，收益慢的情況。各市應積極深化國有林場改革，大力發展綠色金融。雖然安慶市在完善集體林權制度、鄉鎮林業工作站及基層林業綜合服務站所建設等方面頗有建樹，但仍有部分市存在集體林權制度未落實或鄉鎮林業工作站及基層林業綜合服務站所建設不到位的情況。當前林業資金投入主要依靠政府財政和銀行貸款，大多數林業企業離不開政府的補貼，這嚴重制約了林業高質量發展。居民的林業收入包括租金和補貼，但并不高。淮北市市級公益林生態補償費每667 m2是15 元，安慶市國家級公益林補貼每667 m2是10 元，對于優秀的企業會進行補償，但上限是50 萬元，這與企業前期投入相比差距過大。林業生物技術開發與利用、新型木基復合材料和木質功能復合材料工藝技術及非木質林產品高效加工利用等仍處于起步階段。林業發展政策支持力度不足。在發展森林資源方面所做的工作還不夠，沒有特色產業作為支撐，只是進行綠化種植或者義務植樹，后期的養護沒有到位。名貴樹木未得到應有的保護，特色林業的競爭力和創新力不足。

2.4 碳匯森林行動總體表現不夠突出

雖然滁州市、黃山市、池州市在碳匯森林中有部分成績，但是其他城市碳匯工作仍存在未具體落實的情況，全省活力森林行動實施情況不夠突出，在完善集體林權制度、深化國有林場改革、鄉鎮林業工作站及基層林業綜合服務站所建設、發展綠色金融方面，六安市未建設林權流轉市場監管服務平臺及社會化服務體系；淮南市未搭建林權流轉市場監管服務平臺；池州市未建成社會化服務體系；宣城市鄉鎮林業工作站建設不夠完善。

2.5 科技保障有待加強

安徽省所有城市全面推進林長制綜合管理平臺和“林掌”APP 使用工作。但是部分國有林場地處偏遠，移動設備的信號不好，導致智能系統不能使用，還是采取老方法。而基層林場以中老年人為主，使用的手機多是老年機或者沒有安卓系統，“林掌”APP 林業事件上報功能事件分類不全，事件處置流程和權限設置不合理，在省林長制綜合管理平臺的日常管理中，一些地方的鄉村林長和護林員的賬號、密碼經常出現被鎖定等非業務問題，且需要省平臺管理員處理解決。在惡劣氣候中，無法進行GPS 定位都需要電力、網絡運營商共同解決。

3 對策建議

3.1 加強公眾參與

在政策宣傳方面，不能只有宣傳標語和宣傳告示牌，應該推行豐富多樣的宣傳手段，比如在基層發放紙質宣傳手冊，采用簡單的文本，插畫等基層老百姓易接受的方式，或者在基層宣講，采取講故事、表演情景劇等具有感染力的方式。在多媒體平臺投放政策宣傳短視頻，在公眾號上投放宣傳的文本，讓基層民眾在經常接觸的平臺上獲得相應的知識。

3.2 加強保障與激勵

鼓勵年輕人去林業基層工作，提升基層林業崗位的吸引力。有關部門應該完善林業部門工作人員的保障機制，提高林業基層人員的工作待遇，健全林業工作人員的激勵制度，在收入等方面給予資金保障，吸引人才扎根基層建設生態文明。

3.3 強化政策供給

安徽省各市資源稟賦不一，皖南地區集體林權充分，皖北地區集體林權較少。建議因地制宜，皖南地區結合長江沿岸生態保護區的優勢，實施長江岸線生態修復綠化工程。皖北地區推廣生態修復項目，開展全民義務植樹工作。組織“森林進村莊、經果林進庭院”活動，實施石質山綠化工程。探索政府和社會資本合作（Public-Private-Partnership，PPP）模式，讓政府和社會資本合作，鼓勵各種主體投資林業，多渠道吸引資金投入生態建設。發展綠色金融，進一步推廣扶持“五綠興林·勸耕貸”等金融產品，增加集體林權的補貼。向社會購買護林服務，提升森林資源管護效果。在新形勢下加強林業綜合執法建設頂層設計，因地制宜整合優化林業綜合執法隊伍，健全與當地森林公安隊伍的協作交流機制，確保在機構運行、資金保障和隊伍管理上規范高效，切實維護林區生態安全。

3.4 積極推進林業碳匯工作

林業碳匯是指通過市場化手段參與林業資源交易，從而產生額外的經濟價值，包括森林經營性碳匯和造林碳匯兩個方面。建議增加培訓，提升基層林業工作者對碳匯知識的掌握與運用水平。安徽省南北跨度較大，各個城市的林業基礎有一定的差別。針對不同的地域，應該推行不同的培訓方式。比如皖北地區，應該推廣利用小塊面積種植經濟樹木，皖南地區推廣竹林碳匯項目。開展碳儲量調查等工作，采用先進的手段估算安徽省林木碳儲量，建立相應的項目庫，制訂碳匯項目開發規則，打造符合安徽省具體情況的碳匯交易市場。

3.5 加強科技保障

省級林長APP 應該加強多平臺之間的數據融合，升級平臺功能，讓APP 更加方便人們使用。在對林業基層人員的培訓中，應該增加使用信息技術平臺的培訓。林業人員應該熟練使用林長APP 及其他系統。林業執法人員應該配有GPS 等設備。

4 結語

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“大自然是人類賴以生存發展的基本條件，必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，推動綠色發展，促進人與自然和諧共生”[7]。新一輪林長制改革，要落實習近平生態文明思想，打造綠色美好江淮家園，為建設美麗中國貢獻安徽力量。