江蘇省財政資金支持糧食生產專項實施成效及建議

周 莉，周 輝，顧啟花，李暉輝，畢昌松

（1.江蘇省宿遷市宿城區農業技術綜合服務中心，江蘇宿遷 223800；2.上海海豐現代農業有限公司，上海鹽城 224153）

農業生產是國民經濟的基礎，而糧食生產是基礎的基礎。近年來，國內外局勢的變化和人口的增長給糧食生產帶來了巨大壓力。伴隨著農業生產方式的改變與進步，糧食生產逐漸向著機械化、規模化、智能化、自動化的方向發展，統籌整合財政資金支持農業專項糧食生產項目的實施，對保障糧食安全具有重要意義。江蘇省以農業科技創新與推廣專項為抓手、以農業生態保護與高標準農田建設為機遇、以農業公共服務和防災減災為依托、以各項惠農補貼為保障，促進糧食生產提質增效。

1 現狀

1.1 財政撥款主要項目

隨著我國人口的持續增長，人們對糧食的需求也迅速擴張，導致農業資源日趨緊張。國家和地方政府為解決資源承載能力下降的問題、發展糧食生產、保障糧食安全，出臺了一系列在資金方面對糧食生產進行支持保護的政策，以保證主要糧食作物穩產增產。建立針對自然災害、國際形勢、市場變化等不可抗力的糧農增收保障政策體系，從農業支持保護補貼（即耕地地力保護補貼）、稻谷補貼、農田建設補助、農業生態保護與資源利用專項、農業科技創新與推廣專項、農業公共服務及農業防災減災救災等方面給予財政資金支持，保障國家糧食安全，提高種糧農民收益，讓財政資金真正做到“為耕者謀利，為食者造福”。

1）農業支持保護補貼。2020—2022 年共下達16 920.33 萬元中央財政資金給江蘇省宿遷市宿城區，為擁有耕地承包權的農民發放耕地地力保護補貼，每667 m2補貼標準120 元，補貼面積達9.15 萬hm2[1]。2）稻谷補貼。2020—2022 年對宿城區共計劃下達省財政資金7 263.93 萬元，實際發放補貼資金7 536.51萬元，完成率約為103.75%。對稻谷實際生產者和實施種植結構調整的實際經營者實施稻谷補貼政策，種植水稻3.33 hm2以上的主體，每667 m2補貼標準不低于100 元。3）實際種糧農民一次性補貼。2021—2022年共獲得中央財政資金2 876.63 萬元，實際發放補貼資金3 210.19 萬元，完成率約為111.60%（超過部分動用耕地地力結余資金）。為應對農資市場價格上漲的形勢、保障種糧農民的收益，對實際種糧農民進行補貼，將水稻、小麥、玉米、大豆等糧食作物的播種面積作為補貼依據，落實實際種糧農民一次性補貼發放工作。4）農田建設補助。2020—2022 年共下達宿城區中央、省、市財政資金共27 985 萬元，支持圍繞周年667 m2均產稻麥1 000 kg 的核心建設要求，按照每667 m2財政投資不低于3 000 元的標準，建設旱澇保收、高產穩產且主要用于糧食生產的高標準農田。5）省農業生態保護與資源利用專項。宿城區2020—2022 年共花費部、省財政資金3 977.28 萬元，以支持耕地質量保護與提升。資金用途包括推廣測土配方施肥技術、開展耕地質量等級調查評價、秸稈機械化還田補助、秸稈綜合利用項目、耕地質量監測項目、農藥肥料包裝廢棄物回收處置、宿城區黃河故道生態富民廊道耕地地力提升示范區建設項目、推廣大豆玉米帶狀復合種植、秸稈機械化還田和生態型犁耕深翻還田工作。補助標準根據《江蘇省人民政府關于廢止和修改部分行政規范性文件的決定》（蘇政發〔2022〕92 號）的文件精神，每667 m2按蘇南10 元、蘇中20元、蘇北25 元的標準進行發放，縣域范圍內統一補助標準[2]。6）省級農業科技創新與推廣專項。宿城區2020—2022 年共實施省財政資金補貼1 603.19 萬元，用于稻麥綠色高質高效示范片建設、農機職業技能培訓、農業標準化及農產品質量追溯管理培訓、省級高質量農民培育項目建設、糧食生產“無人化農場”試點建設、秸稈還田智能化監測設備建設（包括電子圍欄一張圖建設）、秸稈還田智能終端作業補助及農機智能終端監測作業獎補等。7）省級農業公共服務專項。宿城區2020—2022 年發放省財政資金531.15 萬元，用于糧食生產病蟲監測信息測報、稻麥等糧食作物綠色防控示范區建設、重大病蟲疫情（小麥赤霉病等）防控病蟲害防治、“五有五好”服務組織培育、農作物種子安全監管服務項目、土壤重金屬污染治理例行監測及化肥使用量調查等。8）農業防災減災救災。2020—2022 年宿城區獲中央農業生產和水利救災資金（共7 批）715 萬元，重點支持以小麥赤霉病為主的重大病蟲害防控、小麥促弱轉壯及雨澇等重大農業自然災害救助的相關工作。

1.2 成效

財政資金支持農業專項糧食生產項目的實施，使測土配方施肥、病蟲害綜合防治、化學調控等增產增效實用技術得到大面積推廣應用，江蘇省糧食生產表現出面積、單產、總產三增的態勢，為提高糧食生產水平和保障國家糧食安全提供了強有力的技術支撐[3]。2022 年，江蘇省全年糧食總產376.9 億kg，首次突破375 億kg 大關，創歷史新高，居全國第8 位。每667 m2糧食單產461.5 kg，每667 m2較2021 年增加1.4 kg，增長0.3%，位列全國第5，創歷史新高。糧食播種面積544.4 萬hm2，較2021 年增加1.7 萬hm2，增長0.3%，居全國第9位[4]。稻米產業取得了長足發展，2020 年宿遷市稻米總產值達106.28 億元[5]。

1.2.1 穩定糧食種植面積

農業支持保護補貼、實際種糧農民一次性補貼等財政資金具有指向性、精準性和實效性的特點，增強了農民保護耕地的意識，提高了廣大農民的種糧積極性，穩定了糧食種植面積[6]。據江蘇省統計部門公布的結果，2021 年，江蘇省夏糧種植面積246.2 萬hm2，4 年來首次回升，較2020 年增加1.7 萬hm2，增長率為0.7%；2022 年，江蘇省夏糧面積247.0 萬hm2，比2021 年增0.8 萬hm2，增加0.3%，實現連續兩年小幅增加，其中，小麥面積237.7 萬hm2，比2021 年增1.9 萬hm2，增加0.82%[7]。

1.2.2 助推“藏糧于地”，打牢糧食安全生產基礎

按照農業綠色發展的總要求，江蘇省堅持用地與養地相結合，實施耕地質量提升示范工程，建立耕地質量提升示范區，加強土壤改良、地力培肥、控污修復，提升耕地質量[8]。以實施國家新增千億斤糧食產能規劃、農業高標準農田建設、土地整治及灌區節水改造等項目為抓手，突出改善農業生產條件和強化環境保護功能，大力推進高標準農田建設，為提升糧食綜合生產能力、推動藏糧于地戰略實施、全面提升農田抗災能力和產出水平奠定堅實基礎。按照旱澇保收、高產穩產“噸糧田”的建設標準，江蘇省2022 年新建26.7 萬hm2高標準農田，到2022 年底共建設高標準農田100.0 萬hm2，全省高標準農田占耕地總面積的65%以上，高效節水灌溉面積占耕地面積的比例提高10%以上[9]。還有多名農業領域的學者參與高標準農田建設的研究，不僅有效改善了田地種植條件，還提升了耕地質量等級，為保障糧食安全打下牢固基礎[10]。

宿遷市在改善農田基礎生產條件和物質裝備水平的基礎上，從2020年起，每年新建高標準農田2.7萬hm2，3 年共新建高標準農田8.5 萬hm2。到2022 年底，全市已累計建成高標準農田超30 萬hm2，占比達到70%，新增耕地面積1%以上[11]。

宿城區在2020 年9 月—2021 年6 月，通過實施高標準農田建設（財政補助）項目，在中揚鎮、埠子鎮、龍河鎮、陳集鎮4 個鎮，建設了5 個高標準農田示范區，建設面積2 000 hm2（高效節水灌溉面積600 萬hm2）。項目總投資6 550 萬元，其中中央財政投資3 715 萬元、省級財政配套資金2 552 萬元、市級財政配套資金141萬元、區級財政配套資金142萬元。項目區新（改）建電站6 座，新建砼防滲渠94.68 km，排澇溝2.32 km，暗管0.27 km，配套渠系建筑物1 296 座，PVC 管道900 m，高效節水灌溉面積74.50 hm2，水泥路61.935 km，坑塘填埋0.20 hm2，栽植苗木3 884 棵。高標準農田示范區建成以后，每年每667 m2增收糧食超過50 kg。

到2022年底，宿城區共建成高標準農田2.4萬hm2，實現了提升農田基本設施配套水平、增加高產田面積的目標，夯實了糧食生產的耕地基礎，有效保障了糧食安全。

夏糧總產創新高。據江蘇省統計部門公布的結果，2022 年，全省夏糧總產1 400.3 萬t，比2021 年增產19.6 萬t，增加1.40%。其中，小麥總產1 365.7 萬t，比2021 年增產23.5 萬t，增加1.75%。

夏糧單產創新高。據江蘇省統計部門公布的結果，2022 年，全省夏糧每667 m2產量377.8 kg，比2021 年增產3.9 kg，增加1.05%，其中小麥每667 m2產量383.0 kg，比2021 年增產3.5 kg，增加0.90%，均創歷史新高。

夏糧高產典型十分突出。據江蘇省夏熟總結數據，全省出現多個667 m2產量超700 kg 的高產典型，高產紀錄再次被刷新。淮北地區高產典型即每667 m2實收700 kg 以上的包括：徐州市農業科學院育種基地786.9 kg、睢寧縣示范展示基地778.9 kg、漣水縣高溝鎮墩南村769.6 kg、睢寧縣凌城鎮755.3 kg、宿城區龍河鎮743.7 kg、阜寧縣益稼谷物種植專業合作社711.0 kg及宿遷市泗陽縣城廂街道709.9 kg。

糧食綠色高質高效創建項目的實施，增強了農業綜合生產能力，促進了糧食綠色標準化生產，提高了糧食產量和品質。2022 年，江蘇省創建省級水稻綠色

高質高效示范片515 個、支持29 個縣整建制實施部級綠色高質高效行動項目。

1.2.3 減少因災損失

加強農業防災減災和病蟲害綜合防控及“一噴三防”項目的實施，制訂完善防災減災預案，加強災害性天氣監測與預警預報，落實好防范應對措施，加強救災指導服務體系建設，最大限度避免成災、減少因災損失。針對夏糧生產，立足“促弱爭平衡、抗逆保豐收”，妥善利用好中央農業生產救災資金，開展小麥生產災后恢復工作，重點對小麥弱苗和穗期小麥赤霉病綜合防治進行技術物資補助。防災減災項目的實施，強化了田管措施的落實，促進苗情轉化升級。冬前加強小麥“一種就管”措施的落實，全省清溝理墑148.50 萬hm2，適度鎮壓46.93 萬hm2，化調控旺16.48 萬hm2，追施苗（蘗）肥74.50 萬hm2，澆灌抗旱16.38 萬hm2（其中澆灌越冬水8.44 萬hm2），有效促進了冬前小麥苗情好轉。

2021 年，宿城區投入資金40 萬元購買救災物化技術產品。購買腐殖酸葉面調節劑3.1 t 和寡糖·脲胺氮肥55.7 t，發放給陳集鎮、屠園鄉、洋北鎮等10 個地區的受災農戶，救災面積達5 000 hm2，促進了弱苗小麥生根、增蘗，實現了受災區域小麥單產減幅不超過30%，穩定了農民生產積極性，使全年糧食作物播種面積達到5.2 萬hm2。

2022 年，宿城區開展小麥赤霉病等主要農作物重大病蟲監測工作220 次，全力保證夏糧小麥豐收。在小麥赤霉病防控方面投入2021 年中央農業生產和水利救災資金（第一批）75 萬元，購買40%丙硫菌唑·戊唑醇19 492 瓶、48%氰烯·戊唑醇18 219 瓶、20%氰蟲·甲蟲肼24 490 瓶、30%吡蚜·噻蟲胺28 410 瓶等藥劑。在小麥揚花期，使用高效藥械對小麥赤霉病進行第1 次防治，確保全區赤霉病防控全覆蓋，提高防控效率和效果。

2 存在的問題

2.1 財政資金支持農業項目實施不能從根本上保障糧食種植收益

2021 年以來，雖然糧食價格有所上漲，但農資、人工、田管及機械收獲等成本投入也持續上漲，極大地壓縮了種植利潤空間，尤其是從2021 年第二季度開始，化肥和農藥的價格開始狂飆，且至今仍未有下跌的趨勢[12]。糧食價格雖然保持在高位，但對我國種糧農民來說，種糧的收入還是低于非農產業的收入，種植糧食作物的收益也低于種植經濟作物的收益。盡管國家對糧食種植出臺了一系列真金白銀的激勵措施，財政資金也對實際種糧農民實施了一次性補貼，但對糧食生產主體而言仍是杯水車薪，只起到緩解的作用，不能從根本上保證糧食種植的收益。

2.2 農業項目實施可持續意識有待提升

在高標準農田建設項目實施的過程中，只注重溝渠、路道、涵橋等“看得見”的基礎設施建設，不注重田地的平整及與農業機械的配套整理。對建設完成項目的后期管理養護不到位，往往把一塊高標準良田，建設成高標準“孤島”，周邊的配套連接不夠科學合理。

2.3 部門協同聯動能力有待增強

糧食安全保障涉及自然資源、農業農村、生態環境保護、水利及氣象等多個部門，各部門因法定職能與政策工具各不相同，工作銜接協調機制有待完善。同時，部門之間形成的政策合力不夠，不同部門跟進重點也不一樣，易造成項目實施過程中政策無法有效銜接的問題。

糧食生產季節性非常強，植株生長發育關鍵期往往只有幾天時間；病蟲害防治窗口期則更短。因此，要想更好發揮財政資金的作用，項目資金撥付與項目實施的節點一定要吻合。但由于各部門之間的協調聯動能力較弱，在項目實施過程中，經常出現資金發放不及時的情況，從而影響項目的進度和成效。

2.4 基層農技推廣力量薄弱

農業推廣體系不健全，鄉鎮從事基層農技推廣工作的人員數量嚴重不足，鄉鎮一級農技推廣人員不但人數少而且年齡偏大，未經過專業系統的知識學習，無法完成論文創作和獎項申報，進而影響職稱評定。另外，受條件限制，一人多崗的情況普遍存在，農技推廣人員的主要精力放在鄉鎮工作上，基本沒有辦法全身心投入到農技推廣工作中去，滿足不了農業科技項目的示范推廣需要。一些基層農技人員受到崗位設置的影響，工資福利沒有保障，工作積極性不高，影響項目實施成效。

3 建議

3.1 完善財政資金支持農業專項項目投入機制，保障糧食種植效益穩步提升

從推進適度規模化生產、品牌培育、產業化經營等方面入手，研究確定相關農業支持資金的來源渠道，探索建立政府鼓勵引導，農業企業、合作組織、民間資本注入和金融部門扶持的多元化投入機制，不斷拓寬糧食產業投入渠道，解決資金瓶頸問題。

在項目支持方向上，堅持分類施策，突出蘇北、加強蘇中、兼顧蘇南，綜合考慮各地區的經濟狀況和農業生產特點，整合涉農部門行業政策，促進財政資金向重點片區、重點產業、重點項目傾斜，提升農業綜合生產能力[13]。從穩定和擴大糧食播種面積、提高單產和品質入手，保障糧食種植效益。

3.2 強化項目后續管理，保障糧食生產能力持續提升

農業科技推廣項目的實施明顯改善了糧食生產條件，大批農田灌溉設施建成并投入使用。但在項目驗收時，一般只側重于設施的數量與完成度，而忽略了對項目設施的后續管理。糧食生產對耕地環境的需求是持續的，因此，要保障糧食生產能力持續提升，就必須強化項目后續管理。1）引導項目實施、應用、經營主體參與管護，用養結合，構建項目全過程、多方位、全區域的后續監管體系。2）以規模化的高標準農田替代碎片化的零散建設，使高標準農田建設不但與基礎設施建設配套，還要與農田生態化改造、大型農業機械裝備應用相匹配，立足耕地地力提升，同步農技、農機、農藝配套提升，保障糧食生產能力持續提升。

3.3 強化部門合作，形成糧食生產保障合力

圍繞糧食生產，加強財政、氣象、水利、供銷合作社與農業農村等部門之間的交流，構建多元協調保障應急機制。在自然災害頻繁發生、嚴重威脅糧食生產穩定和發展的逆境條件下，形成“協同合力、精準發力”的聯動機制，做到“災情有預判，資金早安排，使用合規范”，把惡劣天氣對糧食生產的不利影響降到最低。

3.4 強化基層推廣人才隊伍建設，創新技術推廣服務方式

針對當前基層農技人員匱乏和知識層次較低的情況，充分挖掘現代農業產業技術體系人才培育項目的潛力，開展基層農技人員的培育工作。1）挖掘利用本地科研院所和鄉土人才優勢，聘請高等院校專家學者，深入基層根據實際情況進行技術指導。2）培育新型農業經營主體和農村產業帶頭人，培養一批直接從事糧食生產的農技“土專家”，充實基層農技推廣隊伍。3）切塊部分財政資金，專門用于鼓勵農業院校畢業生到基層工作，為保障基層推廣體系建設提供人才和智力支持。

不同層次農業科技人員的工作重點各有不同，農業院校、省級及以上農業科研機構的工作重點在于對技術的研究、開發和應用。可將新技術新成果放到“農技耘”產品應用平臺，由市級農業技術推廣部門負責選購，根據當地的生產特點和氣候特征，在縣區進行試驗示范。經過試驗示范的新技術新成果由縣區農技人員進行推廣應用，并由鄉鎮農技人員負責調查了解本轄區的農業生產動態，及時發現生產中存在的問題并向上級推廣部門反映，由研發人員負責處理。同時，保障農技人員的福利待遇，根據實際情況及時調整崗位設置、職稱評定辦法，讓不同層次的農技工作者都能各司其職、各盡所能，提高工作效率。