如何盤活龐大的閑置旅游項目

文| 高舜禮

近期，國務院辦公廳印發《關于釋放旅游消費潛力推動旅游業高質量發展的若干措施》的通知（以下簡稱《若干措施》），明確提出“盤活閑置旅游項目”，這對促進當下旅游供給側改善、推動旅游產業高質量發展、更好滿足大眾旅游消費需求，具有十分積極的現實意義。

盤活閑置旅游項目有何現實意義？

盤活存量是改革供給側的必然之意。《若干措施》提出盤活閑置旅游項目，具有以下現實意義：

一是有利于旅游行業深化供給側改革。旅游部門2015 年確定品質旅游、高質量發展的主題，在全行業部署發展全域旅游，啟動國家和省級全域旅游示范區創建，形成新一輪旅游開發熱潮，期望通過全方位的配置資源，更好地滿足旅游消費需求，但并未將盤活存量資產、搞活閑置項目提上行業日程。如此，一方面新興增量在大幅增加，另一方面低效存量也在繼續積淀。雖然在此期間，謀求改造低效項目、探索提升旅游吸引物、尋求景區轉讓和托管的努力，一直在以個體、單一和局部的形式摸索，但由于未作為行業性的工作任務，便不足以對旅游供給側改善形成明顯影響。這次《若干措施》著眼于擴大旅游消費，既要求提升優質旅游增量，也明令盤活閑置旅游項目，通過雙管齊下、相向而行的工作舉措，必將有利于加快改善供給側，推動旅游產業更好轉型升級。

二是有利于挖掘和釋放旅游產能。從旅游產業和需求市場的現實看，唯有存量與增量兩手抓、存量與增量同步改善，才能事半功倍地加快改革旅游供給側結構。我國旅游業歷經45 年的發展，日積月累了海量的產業基礎。到2019 年，我國旅游產業體量已居世界前列，國內旅游人數達60.06億人次，入出境旅游總人數3.0 億人次，全年實現旅游總收入6.63 萬億元，旅游直接和間接就業7987 萬人。如此龐大的產業規模，很難指望完全依靠增量來改善供給側；唯有一手抓增量，一手改善存量，才能挖掘和釋放旅游產能，更快更好地滿足大眾旅游需求。

三是有利于擴大國民旅游消費。旅游業內經常有這樣的說法，要重視“一老一少”兩大客源市場，也就是退休群體中的70 歲以下“活力老人”和Z 世代（指1995—2009 年間出生者）年輕群體。從2020 年第七次全國人口普查統計數據看，我國60 歲及以上老年人口總量為2.64 億，其中60～69歲的活力老人占55.83%。而Z 世代也稱為“網生代”“屏生代”，是數字時代背景下的消費主力軍，消費能力強勁。滿足大規模的客源市場需求，首先需要改善存量，再是創新增量。而盤活閑置項目，就是改善存量中的攻堅之戰，有利于促進區域性存量的改善，更好地滿足旅游消費市場。

導致旅游項目閑置有哪些原因？

對于旅游產業來說，盤活存量往往與提質增效密切關聯。盤活閑置項目客觀來說就是如何處置那些倒閉和瀕臨倒閉的爛項目。這類項目與僅是缺乏市場競爭力的項目相比，所占市場比例雖然不大，但絕對數量卻不小。

那么，是哪些因素導致了旅游項目的低效閑置呢？大致包括以下方面：

一是盲目進行開發決策，使得項目投資吉兇難卜。這些項目的開發體量和投資規模有大有小，但問題的癥結和根子都出在決策上馬。譬如，一些項目帶有明顯的長官意志色彩，以個人偏好替代了原本應有的專業論證，甚至為趕進度而“先上車、后買票”，連應有的審批手續都不全；有的地方出于搞形象工程的需要，在旅游開發中竟塞入一些面子性項目，最后使得投資規模遠超最初計劃；還有的旅游項目以生態、康養等為由頭爭取了立項，實際目的則是為了拿到土地、搞房地產開發。這樣的項目，不少也屬于追風式、雷同化、早過時的旅游項目，結果自然不符合客源市場的需求。

二是前期硬件投資過大，很難回收成本。表現較為集中是各種旅游綜合體、旅游康養小鎮、田園綜合體的開發。2016 年，住房和城鄉建設部、國家發展改革委、財政部聯合發布通知，提出到2020 年，我國將培育1000 個左右各具特色、富有活力的休閑旅游、商貿物流、現代制造、教育科技、傳統文化、美麗宜居等特色小鎮。此后，2017 年進入全國小鎮醞釀建設的巔峰時期，多個省份計劃大搞特色小鎮。但僅僅幾年間，這一波特色小鎮潮、旅游大項目熱已退潮，網上甚至流傳出“中國特色小鎮死亡名單”。有媒體報道，黃土高原一座耗資3.5 億元的民俗文化村，曾創下開業當天接待12 萬人次的紀錄，之后便一路下滑到了谷底，最終這一人造新村荒廢為一片建筑垃圾。

三是項目策劃偏離市場需求，難以獲得游客青睞。一些旅游投資項目，在論證時沒有號準市場需求之脈，就想當然地去開發建設，落成后表面看還大致湊合，殊不知缺少靈魂和精氣神，游客終究不大買賬。如北方某瀕水之城原有古城老街的遺存，卻拆掉有些破舊的古老建筑，建成簇新的仿古城池，10 多年來一直吸引不了大客流；安徽長江岸邊的某仿古之鎮，建筑采用徽派的風格，堪稱精致、寬敞、氣派，但就是吸引游客不多；諸如圍繞二十四節氣、十二生肖主題的旅游開發，在全國各地分布較廣，但絕大多數較為膚淺和粗陋，游客很少感興趣。

四是開發資金儲備不足，建設項目半途而廢。甘肅黃河岸邊開發一處模仿皇家園林的旅游項目，核心是為天下各路的“財神”塑一尊像，外觀看去一片金碧輝煌，但項目建到一半、花掉6 億元時，投資者一下斷了資金鏈，半拉子項目至今仍在沉睡；貴州某地的彝族民俗文化小鎮，項目屬于外地前來的國企投資，由于資金鏈斷裂而讓項目下馬，連年的風吹日曬雨淋，四周樓體和鋼架結構已瀕危日久。當然，缺錢只是外在表現之一，真正原因和深層問題較為復雜。

五是觸及保護紅線，旅游開發出師不利。這類問題大多出在所聘規劃團隊不專業，規劃編制階段就“越線”，評審把關又流于形式，最終給投資開發埋下“地雷”。2023 年9 月，四川自然資源廳對劍閣縣25 個文旅項目開展督察，發現7 個已動工項目存在違法違規用地、違規改變用地性質、立項和規劃審批手續不全等問題，立即予以叫停和處理。此類問題，在全國各地并非偶發個案，在景區開發、露營地建設、民宿項目等方面，也時有發生。

盤活閑置旅游項目該把握哪些方面？

盤活閑置旅游項目雖十分迫切，但不是一件容易的事情。今天人們面對的閑置項目，是一張張被涂抹得亂七八糟的畫布，而不是一張嶄新的白紙，再行修改和完善都頗有難度。

那么，該怎么推進旅游項目的盤活呢？筆者認為，應注意把握以下幾方面：

一是認真摸清家底，搞清有多少待盤活項目。這里首先要勾勒盤活項目的大致范圍，看哪些項目可以納入其中，凡是停業歇業和難以持續經營的項目，都應盡量納入盤活范圍。要在全面摸底排查的基礎上，建立項目清單和整改臺賬，包括項目名稱、核心業態、建設時長、投資主體、開發程度、現存狀況、前景估測等，一一調查和登記清楚。實踐證明，一些低效閑置的旅游項目，僅靠業主方自己尋找盤活之路，如增資改造、委托經營、整體轉讓，成功概率往往較低，不少項目呆滯以后就撂在那兒，時間一久就連廢鋼鐵也很難賣出，成為名副其實的建筑垃圾。

二是明確資產處置方式，以便各地盤活時有所遵循。《若干措施》明確，將“優化完善盤活方式，根據項目情況分類采取盤活措施”。要將這一條真正落實到位，需要相關部門進一步明確政策、程序和要求，如對已投入的國資怎么處置，需要哪些報批的程序，越是明確清晰，就越有利于整體工作的推進。近幾年，貴州省政府在推進旅游低效閑置項目盤活時，組建了工作專班，確定了“續、轉、提、關”的處置方向，指導各地逐一制定盤活提升方案，加強對盤活全流程的監督和指導，具體做法值得旅游行業加以借鑒。

三是堅持市場化導向，充分發揮專家咨詢和建議作用。現在一些有待盤活的閑置項目，很大一部分原因是市場配置資源的機制失靈，屏蔽了本該予以把關的有關環節。現在盤活旅游閑置項目，應力避不經充分論證、不經規范程序，就提交領導拍板的情形。對于納入臺賬的各類項目處置，要充分聽取專家團隊的意見，包括調查、把脈、鑒定和建議，乃至提出盤活的方案以及具體策劃、規劃和設計，使每一個項目的處置都有依據、有程序、有規范。

四是拓寬融資渠道，為盤活提供充裕的資金支持。必要的資金扶持和注入，是矯正和救治閑置項目的共性需求。要認真貫徹落實《若干措施》提出的“用好各類財政、金融、投資政策，支持旅游企業盤活存量旅游項目與存量旅游資產”的精神；鼓勵金融機構按照市場化原則為盤活閑置旅游項目提供配套融資支持，支持符合條件的項目通過資產重組等方式，提升資產吸引力，鼓勵社會資本以及設計策劃、建設投資、管理運營、內容生產、技術支持等方面的市場主體參與文化和旅游項目投資、建設、運營。同時，建議金融機構在支持旅游閑置項目盤活時，應對民營投資的旅游項目保持相應扶持比例。

五是發揮政府的領導統籌作用，積極推進項目盤活落實到位。在盤活這個關節點上，各地黨委和政府應充分發揮領導之責，做好統籌謀劃、拍板決策、全力督導，督促主管投資開發的職能部門負起責任，發揮國有投資平臺公司的融資作用，或以政府部門牽線搭橋等方式，積極引入新的市場投資主體，注入新的資本和市場活力。文旅部門要發揮參謀助手作用，及時發現和介紹各地經驗做法，積極推進區域旅游協作，發揮旅行社的客源引流作用，豐富旅游業態和項目內容，做好專業層面的指導和扶持。

旅游產業發展的實踐證明，慣性發展、接續發展、大呼隆發展，可以把產業規模做得越來越大，卻很難把產業做優做強。只有把創新增量和改善存量一起抓，把“添優質”與“去庫存”統籌起來，才能形成存量資產和新增投資的良性循環，拓展旅游消費增長的基本盤，加快旅游產業高質量發展的腳步，更好地滿足廣大旅游者的消費需求。