農民工隨遷子女教育改革的重點與突破點

【關鍵詞】農民工隨遷子女教育 教育公平新時代教育體系

【中圖分類號】G521 【文獻標識碼】A

邁向高質量：隨遷子女教育改革的重點

教育公平是高質量教育體系的重要內核，保障農民工隨遷子女教育起點公平、過程公平與結果公平，促進城鄉教育體系均衡發展，是構建高質量教育體系的應有之義。

關注教育體系的前置，維護農民工隨遷子女教育的完整性。隨著我國經濟社會發展格局的變化，農民工及其隨遷親屬逐漸形成了“家庭式”“整建制”的發展趨勢，該趨勢凸顯子女教育的全鏈條化，也使該類群體對教育起點公平的訴求從義務教育提前到學前教育與家庭教育。推進學前教育普及普惠安全優質發展，滿足人民群眾對幼有所育的美好期盼，是新時代發展的新要求。當前學前教育資源供給制度的改革指向普惠式學前教育體系的構建。盡管政府部門通過建設村級幼兒園、補齊農村學前教育短板和推動“政府—市場—社會”多元主體協同教育等措施，不斷強化城鄉學前教育在資金、場地、設備、師資等多方面的保障力度，然而，城市公立、普惠式學前教育資源供給依舊緊張，高昂的民辦園學費等因素加劇了農民工家庭的教育負擔，導致個別家庭或是不重視學前教育的投入，敷衍了事，或是在學前教育階段將子女放置在家鄉成為“留守兒童”，造成子女教育的“斷鏈”。農民工隨遷子女的教育問題還與家庭因素密切相關。《中華人民共和國家庭教育促進法》指出，家庭教育是“父母或者其他監護人為促進未成年人全面健康成長，對其實施的道德品質、身體素質、生活技能、文化修養、行為習慣等方面的培育、引導和影響”。現實中，親子交流時間和空間有限、父輩文化水平不高以及父輩家庭教育理念與方法缺失等原因，導致農民工隨遷子女無法享受潛移默化的教養過程，也間接造成了“家—校—社”無法形成育人合力，從而容易使農民工隨遷子女在教育起點落后于其他同輩群體。

堅持教育體系的融合，強調農民工隨遷子女教育的針對性。教育是促進個體自我成長的過程。教育過程公平即突出教育資源供給過程的平衡，能夠保障人人具備平等成長的機會。改革開放以來，農民工隨遷子女教育的資源供給正在從注重“量”邁向注重“質”，同時也更注重精神信念等方面的需求。一方面，從“兩為主（以流入地管理為主，以公辦學校為主）”到“兩納入（將常住人口納入區域教育發展規劃，將隨遷子女教育納入財政保障范圍）”再到“兩統一（各區招收隨遷子女比例的范圍統一，戶籍生和符合條件的隨遷子女投檔錄取規則統一）”，國家不斷增強農民工隨遷子女教育的質量保障。質量是教育的生命線，從《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》中首次強調流入地政府和全日制公辦中小學機構為主要責任對象的管理機制，到《國務院關于解決農民工問題的若干意見》明確突出流入地政府在經費、管理等方面的責任，再到《國務院關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》中明確建立以居住證為主要依據的隨遷子女入學政策，都從根本上捋順了農民工隨遷子女教育的權責關系。在保障“能上學”階段采取的指定班、指定校等人為造成農民工隨遷子女與城市子女“隔離化”的措施也正在逐漸取消，竭力朝著“上好學”的目標發展。同時，農民工隨遷子女轉學后學業銜接與適應、定點學校的教育質量提升等問題仍是深化改革的重要抓手。另一方面，需要特別關注滿足農民工隨遷子女在精神心理方面的需求。在鄉村振興戰略背景下，鄉村教育融合了本地人文風情、歷史傳統、生產實踐等內容。農民工隨遷子女在城市接受教育，難免需要一定的適應過程。此外，農民工隨遷子女教育的成就深受其自我效能的影響。一些農民工隨遷子女缺乏對家庭和自身發展明確的規劃，往往會在學習過程中自暴自棄、隨波逐流，亟需得到學校的關注與干預。

強化教育體系的橋梁，凸顯農民工隨遷子女教育的發展性。2023年5月，習近平總書記在主持中共中央政治局第五次集體學習時強調：“要建設全民終身學習的學習型社會、學習型大國，促進人人皆學、處處能學、時時可學，不斷提高國民受教育程度，全面提升人力資源開發水平，促進人的全面發展。”進一步完善服務全民終身學習的教育體系，對保障全民享有終身學習的機會、辦好人民滿意的教育具有重要意義。“建成服務全民終身學習的現代教育體系”是《中國教育現代化2035》提出的主要發展目標之一。當前，農民工隨遷子女終身成長“立交橋”仍有待完善。一方面，受“學而優則仕”“望子成龍、望女成鳳”等傳統思想的影響，家庭希望子女能夠上好大學，通過獲得一定的文憑實現經濟社會地位的提高。通過比對部分省級政府相關政策發現，部分省份將隨遷子女高考升學的路徑限定為高職高專，一定程度上劃分出城市子女、農民工隨遷子女分軌的升學體系。另一方面，盡管目前各省份對于“異地高考”采取審慎態度，旨在維護高考公平和教育資源的有序配置。然而，農民工隨遷子女在流入地參加高考，還受父母常駐時間等條件限制，這極大地增加了隨遷子女的“沉沒成本”。此外，盡管高職高專等職業教育路徑同樣可以作為“上大學”的標志，但與隨遷子女家庭話語體系中僅將“本科”視為上大學產生文化碰撞。①

教育體系變革：構建新時代教育體系的現實審視

基于教育公平，只有快速適應城鎮化發展并建立起相應的資源匹配機制，方能深刻把握教育質量這一生命線，推動新時代教育體系實現服務全民終身學習這一現代化目標。

堅守底線：城市治理變遷與教育資源全域性布局的矛盾。習近平總書記強調：“要全面貫徹黨的教育方針，堅持社會主義辦學方向，堅持教育公益性原則，著力構建優質均衡的基本公共教育服務體系，建設高質量教育體系，辦好人民滿意的教育，培養德智體美勞全面發展的社會主義建設者和接班人。”強調了圍繞“能上學、上好學”的人民需求，深化拓展基本公共教育服務體系的服務性這一基本要點。隨著我國城鎮化發展步入“控量提質”的下半程，基本公共教育服務體系也必然要隨著城市發展框架、人口結構、教育資源配置等要素的變遷進一步深化改革，從而滿足農民工隨遷子女這一群體的教育需求。一方面，城鎮化的變革進一步增強了農民工隨遷子女教育流入的“黏合力”。行政區劃在經濟社會快速發展階段面臨著治理思路的變化。都市圈和同城化等發展規劃越來越多，地理距離和行政壁壘已經通過交通、產業、民生等多個維度逐漸減弱，進一步促進了人口的流動與循環。中心城市和關鍵節點城區豐富的教育、文博等資源成為農民工及隨遷子女的向往。事實上，越早進城、城市生活經歷越豐富，往往越會增強農民工隨遷子女的非認知能力，越能增加其進入現代服務業就業的概率，最終實現其勞動力市場收入的提升。②另一方面，教育資源供給不均衡、不持續往往給農民工隨遷子女教育施加了“離心力”。長久以來，教育資源供給一直是流入地與流出地之間的爭論，從側面反映出基本公共教育服務體系還有待進一步完善。這主要體現在師資儲備量不足；校際辦學水平、辦學環境、辦學基礎設施差異過大，導致群眾“捧老校、避新校”；城市擴張規模與速度過于超前城市產業支撐水平，教育、醫療等配套服務推進緩慢等，一定程度上限制了農民工隨遷子女對就近上學、上好學的需求，甚至迫使隨遷家庭選擇校外輔導、學區房等路徑，無疑加大了教育投入的成本。此外，民辦教育作為公辦教育的有效補充，是在政府牽頭下形成教育體系多元治理的有效途徑，但民辦教育收費較高，一定程度上增加了隨遷子女教育選擇的負擔。

服務全民：城鄉人口流向與教育資源兼容性布局的矛盾。以“家庭完整性”和“教育資源供給”為軸，農民工隨遷子女的教育路徑大致分三類：一是隨遷子女自幼便隨著父輩生活，并接受流入地的教育資源；二是先在原籍接受了一定階段的教育，再進入流入地繼續上學；三是先在流入地接受一定時間教育后，返回原籍繼續上學。其中，后兩者的銜接、貫通問題值得深入研究，尤其需要發揮縣域教育的“蓄水池”功能。在撤點并校、務工流出等多方因素影響下，過去相當長一段時間內縣域教育辦學質量呈不均衡的特征。盡管國家通過宏觀調控以城鄉一體化統籌實施更為均衡的教育體系，但縣域教育體系仍存在“中心城鎮校大而強，邊緣鄉村校小而空”的現象，這種不均衡的教育資源布局使得農民工隨遷子女教育無法得到較高質量的前置與后續教育供給。一方面，“先家鄉后流入”的隨遷子女，由于在流出地不能接受系統的基礎知識教學，在認知、情感與技能等方面儲備不足，導致在流入地學習過程中存在因“不會學”而產生的自卑、自暴自棄等風險，不僅在學業上收獲較少，甚至在身心上遭受創傷。另一方面，我國勞動力流動既有流出又有回流的過程，③“先流入后返鄉”的群體由于其在后續的學習階段無法得到與流入地相匹配的教育資源，其所產生的心理落差以及知識不連貫、學習方式不接軌等問題往往會使其產生“不愿學”“不好好學”等邊緣性學習參與行為，導致流入地和返鄉后的教育資源面臨雙重浪費。

貫通終身：“新市民”身份融合與教育資源傾斜性布局的矛盾。自終身學習理念進入我國以來，歷經基于教育開放的話語導入期、基于經濟增長的話語深化期，正在邁入基于民生可持續發展戰略的話語創新期，旨在強調終身學習話語體系必須蘊含的為民情懷，即必須滿足人民對可持續發展教育的需求與期待。④當前，我國教育體系在終身發展方面對隨遷子女教育的支撐尚有改進空間，特別是農民工繼續教育機制體系建設有待完善。隨遷子女的教育程度深受父輩視野、理念、方法與規劃等的影響。加強農民工的繼續教育是推進城市化進程的重要舉措，但當前仍存在一些問題。一是農民工群體在時間、空間較為分散難以集中教學。二是農民工主動接受教育的積極性、主動性不強。不難發現，當前關于農民工繼續教育的主題仍停留在技能技術方面，聚焦于農民工的職業生涯發展，對于生活性技能的培養十分匱乏。隨著農民工及其家庭成為“新市民”群體，對其的補償性和針對性資源應朝向更為全面和廣泛的領域。

社會深化改革：現代化治理體系與治理能力的改革審視

教育體系作為社會子系統，其基礎性、戰略性的功能發揮必然要與其他社會改革配套而行，因此，全面深化改革是維護教育公平與教育質量的必由之路。

深改戶籍：農民工隨遷子女教育治理的關鍵議題。當前，農民工及其隨遷子女想要享受與其他市民相對等的教育權益，不可避免地要討論“落戶”這一關鍵議題。戶籍本身基礎性的功能是人口統計與提供身份證明，隨著城鄉二元戶籍結構的確立、“先城市、后農村”的發展路徑等情形的疊加，戶籍制度又增添了教育、醫療、養老等非核心功能。戶籍制度一直是城市控制人口規模、配置公共資源的有力舉措。一方面，戶籍制度與政府財政相綁定，轄區內戶籍人口是我國的政府間從財權事權的劃分到轉移支付制度的設計基礎，人口流動尚未納入制度設計容易造成流入地政府將其視為“負擔”。⑤城市的經濟社會成就依賴于所有的建設者，盡管中央政府在義務教育階段要求實現經費隨人走，但其他教育階段特別是學前教育階段和高中教育階段無法得到充足的經費支持，各地政府在衡量政策時自然通過限制報考、提高門檻和增加手續等措施維護傳統市民的權益。另一方面，由于我國城鄉戶籍并未實現雙向轉換，農村戶籍又與宅基地、集體分紅等權益互相依附，導致農民工盡管在城市工作生活，但依舊對放棄農村戶籍持有觀望態度。此外，鄉村振興戰略的大力實施促使返鄉創業就業成為我國人口流動的新趨勢，由于部分城市較高的房價、工作崗位的數字化智能化變遷等，一些農民工無法獲得穩定的就業和居住，進一步加大了其對獲取流入地戶籍的遲疑，在此背景下，這類群體的子女在獲得同等教育資源時仍存在阻礙。

強化分類：農民工隨遷子女教育治理的新興挑戰。分類管理是現代化治理體系與治理能力邁向精準性的關鍵。隨著新一代農民工群體的涌現，農民工群體內部以及農民工群體與其他“新市民”群體之間存在較大的差異性。一方面，城市人才競爭導致部分農民工受到忽視。盡管中小城市已經全面放開落戶限制，但大型、特大型城市仍然采用積分制的方式用以控制城市擴張的規模與速度。有關部門在制定落戶政策時，陷入“放開戶籍”與“人才引進”相掛鉤的誤區，一定的學歷、職稱、居住年限等加分項使落戶的標準與門檻提高，進一步削弱了農民工群體的積分落戶優勢，從而使隨遷子女教育問題無法得到妥善解決。另一方面，有些農民工能夠自行擁有工廠、擺脫從事體力勞動或走上管理崗位，其子女的教育選擇比較多樣；而有些農民工依舊依賴體力勞動或從事個體戶工作，子女教育選擇較少且面臨較為嚴重的經濟負擔。著眼于城市中“新市民”群體和農民工群體內部的雙重分化，政府在處理隨遷子女教育問題時需要區別對待并進行傾斜式的教育支持、補助甚至救助。

形成合力：農民工隨遷子女教育治理的配套改善。農民工隨遷子女在流入地需要得到充分的社會支持。農民工隨遷子女的教育問題需要各項政策之間形成配套和嵌套，還要求多元主體形成合力。應然層面上，一是需要家校合力，校方應在明曉學生家庭背景、學業難點、生活痛點的基礎上，通過合規的補習、合理的溝通交流等機制幫助農民工隨遷子女適應教育實際并能積極學習；二是需要家政合力，政府應通過擴充學位、提供補貼和稅收優惠等方式進一步幫扶隨遷家庭，維護其學習機會；三是需要家社合力，政府不能包辦一切，社會化力量的介入是解決農民工隨遷子女教育的有效路徑，無論是婦聯、工會等非政府組織，還是專門的社工群體、慈善機構等社會力量，都可以通過各種無償或低價教育服務進一步滿足農民工隨遷子女的教育需求。然而，當前針對農民工隨遷子女教育的社會支持體系還有待進一步加強，一方面涉及主體之“廣”，既有學校機構、行政部門，又有非政府組織與社會力量，缺乏建立長久的協調議事機構統籌各處資源；另一方面涉及權責之“細”，由于農民工隨遷子女教育存在課業等知識性結構內容，也存在人際交往、社會融入等非認知性內容，因此在幫扶支持過程中哪些可為、哪些不可為缺乏法理上的細致梳理和明晰，導致社會組織與機構不敢為，農民工隨遷子女也無法享受相應的幫扶。

以人民為中心：農民工隨遷子女教育改革的戰略突破

人民性是我國教育體系的底色，也是我國教育公平和教育質量的出發點和落腳點。通過瞄準農民工隨遷子女教育的特性，不斷提升教育體系綜合治理能力，使農民工隨遷子女教育學有所成的愿盼得到全面落實。

提高教育體系的專項供給能力。首先，提高各級各類學校對農民工子女的保障力。新建一批涵蓋學前教育到高中教育的公辦學校，政府購買一批民辦學校教育服務，改造一批潛力大、基礎弱的現存學校，保障各級各類學校對農民工隨遷子女“應收盡收”。其次，完善各級各類學校對農民工隨遷子女教育的引導力。通過與大學、專業機構等主體合作，增強學校教師在心理疏導、教學改革、課程設計等方面的專業能力，通過教師群體的專業化發展從認知與非認知、正式與非正式等多個教育途徑促進農民工隨遷子女在知識體系、社會文化等多個方面的融入。再次，穩步推進學校針對農民工隨遷子女實施的補償式教育，針對家庭生活的客觀條件、不同學業基礎以及農民工隨遷子女各方面融入的差異等，為農民工隨遷子女提供針對性專題補習、課后服務、文體等活動，促進農民工隨遷子女的全面發展。最后，大力推薦城鄉教育一元體系建設，進一步完善集團化辦學、對口援助與協作等形式，通過師資、教學材料、教學方法、課程設計與設備等方面的共享，彌補城鄉教育資源的差異。通過雙向輸送城鄉生活要素，開展基于城鄉特征的校本課程建設，幫助農民工隨遷子女既留得住“鄉情”，也融得了“城事”。

增強教育體系的針對性支撐能力。一方面，持續推動以戶籍改革為抓手的基本公共服務體系建設。進一步深化“異地中高考”“土地權益”等關鍵議題改革，通過財權、事權的改革，統籌推進戶籍制度改革，在發揮戶口的人口管理功能的同時加大居住證的效用，進一步保障農民工及其隨遷子女的權益。另一方面，大力培育非政府組織與機構參與農民工隨遷子女教育的幫扶。當前，非政府組織與機構在參與農民工隨遷子女教育幫扶中權責不明晰、動力不充分，應進一步通過制定法律法規明確群團組織、志愿團隊、義工團體以及高等教育機構等主體幫扶隨遷子女教育的適用范圍、權益保證、資金支撐、管理體系等；在多部門間建立協同、聯席機制，分包解決社會力量參與隨遷子女教育的阻力，營造良好的發展環境。

提高教育治理體系和治理能力現代化水平。首先，提升政府智慧教育治理能力。農民工隨遷子女教育問題是城鎮化進程中人口結構變遷的縮影。城鎮化人口結構變遷在縱向代際人口和橫向城鄉間人口兩方面發生變化，因此各級政府應會同公安、財政、民政、人社以及教育等多個部門建立人口流動預測體系，依托智能大數據人口流動的實際在學校布局、劃片就學、學位派送、師資隊伍建設、生均教育教學生活設施、高等教育招生指標等方面實現動態式、漸進性調整，從而滿足城鄉規模有序變化與教育資源穩步供給的平衡。其次，提高政府智慧教育管理能力。我國已經實現學籍“一人一號”，并在中小學領域建立起全國統一系統，學生的流動已經基本可控。當前，需要建立“流出地—流入地”閉環式預警體系，基于學生轉學、入學、就學等各個環節建立起相對應的質量保障標準，基于數字學籍管理提高農民工隨遷子女教育全鏈條保障體系。再次，創建學生學業參與智慧畫像。除了傳統以成績作為核心數據繪就學生的學業波動趨勢，還應建立以學生自評、家長參評、社會議評等為基本特征的廣義學業參與智慧畫像，系統描繪隨遷子女因家庭等外在因素和自身學習等內在因素對學業參與波動的影響，便于“家—校—社—政”構建育人聯合體。最后，還應建立數字學習平臺。針對農民工隨遷子女在學習習慣、學習方法、學業基礎以及家庭教育等方面的差異，建立豐富的課程資源庫，幫助農民工及隨遷子女獲取足夠的教育資源支持，營造良好的家庭學習氛圍。

（作者為同濟大學同濟講座教授）

【注：本文系國家社會科學基金重大項目“構建服務全民終身學習的教育體系研究”（項目編號：20ZDA070）成果】

【注釋】

①劉謙：《遲疑的“大學夢”——對北京隨遷子女教育愿望的人類學分析》，《教育研究》，2015年第1期。

②魏東霞、陸銘：《早進城的回報：農村移民的城市經歷和就業表現》，《經濟研究》，2021年第12期。

③蔡昉：《勞動力遷移的兩個過程及其制度障礙》，《社會學研究》，2001年第4期。

④史秋衡、張妍：《中國終身學習話語體系的嬗變與重構》，《教育研究》，2021年第9期。

⑤鄒一南：《農民工市民化困境與新一輪戶籍制度改革反思》，《江淮論壇》，2020年第4期。

責編/靳佳 美編/宋揚