歐美銀行業危機的成因和走向

高海紅

【關鍵詞】銀行業危機 銀行資產負債表 金融監管 美聯儲貨幣政策

【中圖分類號】F831.59 【文獻標識碼】A

2023年3月，美國硅谷銀行和簽名銀行宣布倒閉。在歐洲，瑞士信貸銀行也出現危機，最終被瑞士銀行收購。這一系列危機發生在通脹持續高位、美聯儲鷹派加息、地緣政治沖突加劇的背景之下。盡管有關政府和金融管理部門的及時應對在一定程度上阻斷了危機的傳遞，但危機的形成既有直接原因，也有深層問題，未來危機如何演化將取決于歐美銀行業存在的深層次問題能否得到有效解決。①

歐美銀行業危機爆發和政府救助

2023年3月10日，美國聯邦存款保險公司發布聲明接手硅谷銀行。此前，硅谷銀行通過出售其手中持有的美國政府債券籌集資金，用以支付儲戶的擠兌。同時，該銀行還出售股票用以緩解其惡化的財務狀況。然而這些行動都沒能阻止其破產的命運。硅谷銀行的破產是2008年國際金融危機期間華盛頓互惠銀行宣告倒閉以來美國銀行業最大的破產案。在硅谷銀行破產后不久，美國簽名銀行的儲戶大量擠兌，其金額遠遠超出美國聯邦存款保險公司為每位存款人、每種賬戶類型提供25萬美元的存款保險上限。2023年3月12日，美國紐約州金融服務部門以“系統性風險”為理由，關閉了簽名銀行。

與此同時，作為全球金融體系中具有系統重要性的30家銀行之一的瑞士信貸銀行在2023年3月上旬出現嚴重的資金壓力。瑞士信貸銀行的最大股東沙特國家銀行宣布無法為其提供更多資金支持，這一消息造成瑞士信貸銀行的股價暴跌。瑞士信貸銀行在一段時間里反復出現財務困境，其管理層一直試圖緩解其財務壓力。然而，面對投資人信心的喪失，這家瑞士第二大銀行難逃被收購的命運。2023年3月19日，瑞士第一大銀行瑞銀集團宣布收購陷入危機的瑞士信貸銀行。

為阻止部分銀行倒閉帶來的連鎖反應，美國聯邦存款保險公司、美國聯邦儲備銀行（以下簡稱美聯儲）和美國財政部多管齊下進行救助干預。美國聯邦存款保險公司迅速采取行動保護硅谷銀行和簽名銀行的所有儲戶，對超出25萬美元存款保險上限的儲戶加以保護，并承諾不會讓納稅人承擔相應的責任。美聯儲也宣布設立新的銀行定期融資計劃（Bank Term Funding Program，BTFP），向符合條件的存款機構提供額外資金，以解決銀行流動性需求大增的燃眉之急。根據該計劃，銀行可以將其持有的美國國債、抵押貸款支持證券和其他合格資產作為抵押品，提出向美聯儲借款；美聯儲依據計劃向提出申請的銀行提供期限為一年的貸款。由于該項貸款金額的計算僅考慮抵押資產的面值，不考慮因利率上漲而受到減值的部分資產，使銀行在確保獲得額外流動性的同時，不必要拋售手中持有的抵押貸款支持債券。美聯儲的這一做法是希望避免對國債的恐慌性拋售，并導致傳染性危機。

此外，國際合作也在穩定全球金融市場方面發揮積極作用。在瑞士信貸銀行被瑞銀集團收購的當天，美聯儲、歐洲中央銀行、英格蘭銀行、瑞士國家銀行、日本銀行和加拿大銀行協調行動，宣布從2023年3月20日啟動美元流動性互換協議，將7天到期操作的頻率從每周增加到每天，并至少持續到2023年4月底。美元流動性互換協議是2008年國際金融危機期間設立，其目的是當出現市場恐慌和美元流動性枯竭之時，美聯儲聯手一些主要發達國家的中央銀行向市場提供美元流動性，防止美元融資市場出現危機。由于瑞士信貸銀行是金融穩定理事會認定的全球系統重要性銀行之一，6家中央銀行的聯合行動在相當程度上緩解了市場流動性的壓力，在短期內防止了危機的大面積擴散。

歐美銀行業危機產生的原因

銀行資產負債表管理不當。在過去長時間的低利率環境下，美國銀行存款利率低于國債利率，銀行一方面以較低的利率吸納期限較短的存款，另一方面購買期限較長的固定收益類資產，以此獲得息差收益。這樣的營運模式還受到銀行監管框架的進一步激勵，即美國銀行普遍接受國際通用的《巴塞爾協議III》的銀行監管框架。在該框架下，銀行購買國債不需要額外計提風險準備金。這一規定有其合理性，因為國債通常具有高信用等級、低信用風險的性質。但是這一規定卻變相鼓勵銀行增加其資產端固定收益類產品的配置，尤其在低息環境下，銀行投資這類債券既享受了其安全資產的屬性，同時也可以獲得盈利。這樣一種營運模式會使得銀行資產負債表的損益對貨幣政策的變動和金融條件的變化十分敏感。當政策利率上升后，銀行會同時遭受資產損失和負債流失。

美國硅谷銀行在過去幾年大量購買了國債和抵押貸款支持證券（MBS）等固定收益證券。通常固定收益證券包括兩種：可出售（AFS）和持有到期（HTM）。由于硅谷銀行的資產購買集中在2020年至2021年低息期間，因此AFS和HTM資產的平均收益率非常低。硅谷銀行持有的AFS資產平均收益率是1.56%，HTM資產的平均收益率是1.66%。然而自2022年中旬開始，美聯儲步入加息周期。隨著美聯儲加息力度的不斷加大，貨幣緊縮造成固定收益證券收益率不斷攀升，甚至達到5%以上的水平。利率環境的變化極大提高了持有這類債券的成本，導致銀行資產出現嚴重的賬面虧損。而一旦虧損變現，銀行的資本金會大幅縮水甚至歸零。據統計，這些低息資產在2022年給硅谷銀行帶來了高達175億美元的未實現損失。

在銀行的負債端，受益于2020年下半年科技企業的融資潮，初創企業紛紛將累積的現金和存款存入到包括硅谷銀行在內的全美排名靠前的中型銀行。從2020年6月至2021年12月，硅谷銀行存款規模由760億美元上升到超過1900億美元。然而，美聯儲加息帶動各類資產利率水平上升，這在一定程度上減弱了銀行存款的吸引力，導致銀行流動性支出緊張，甚至不得不出售資產來獲取流動性。更為嚴重的問題是，硅谷銀行95%以上的存款不適應于美國存款保險上限25萬美元的保護條款。需要指出的是，硅谷銀行破產所反映的問題不是個例，銀行對自身資產負債表的管理失誤也經常發生。這一次危機的嚴重性主要反映在多重因素共同作用，使得其導致更大范圍的聯動效應。

金融監管存在的漏洞。2010年美國國會通過了金融監管改革法案《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》（以下簡稱《多德—弗蘭克法案》），其目的是對銀行業進行更為嚴格的監管。這一法案針對危機期間美國銀行“大而不倒”有明確分類，規定資產達到500億美元的銀行均受到包括壓力測試等更為嚴格的監管。然而2018年時任美國總統特朗普簽署了《促進經濟增長、放松監管要求、保護消費者權益法案》，使其正式成為法律，對《多德—弗蘭克法案》進行了重大修訂。其中一項修訂是改變了“大而不倒”的標準，將系統重要性金融機構的資產門檻從500億美元提高至2500億美元。這一修訂大幅度放松了銀行的監管標準，使得包括硅谷銀行在內的諸多中型銀行不再受更為嚴格的監管。截至2022年12月31日，硅谷銀行的總資產約為2090億美元，存款總額約為1754億美元。根據這一資產規模，硅谷銀行逃脫了修訂后的《多德—弗蘭克法案》的監管上限，而其在2018年之前應該受到更加嚴格的監管。

此外，對監管條例執行不力也是危機的重要來源。比如，《多德—弗蘭克法案》相關條款禁止華爾街薪酬激勵“不適當的風險”。然而在執行過程中，這一條款并沒有得到落實。紐約聯邦儲備銀行前行長威廉·達德利在2014年首次倡議改變華爾街冒險文化，讓高管們為自己的魯莽行為付出代價。遺憾的是上述努力并沒有收到應有的效果。

貨幣政策快速轉向的影響。進入2022年，美國通脹水平繼續快速升高。為實現2%的平均通脹目標，美聯儲在2023年3月將聯邦基金利率目標區間上調25個基點到0.25%至0.5%的水平。隨后連續數次加息。2022年3月至2023年2月，美聯儲快速連續加息8次，累計加息450個基點，聯邦基金利率達到4.5%—4.75%區間。與此同時，美聯儲從2022年中期開始縮減其資產負債表，以翻轉之前的量寬政策，并改變因量寬而造成的美聯儲資產負債的膨脹程度。從2022年7月到硅谷銀行倒閉之前，美聯儲將自己的總資產縮減了約5700億美元。

隨著美聯儲以及一些主要國家的貨幣政策快速收緊，金融市場融資條件出現了明顯的變化。由于美聯儲的縮表方式主要是賣出美國國債，尤其是中長期國債，導致美國國債市場價格下跌和收益率上漲。在這樣的緊縮條件下，金融機構通過市場獲得美元資金的成本大幅上升，美元流動性的供需缺口不斷加大，在極端情況下甚至出現美元流動性枯竭。原本美聯儲鷹派加息已經使得美國大批的中小型銀行資產負債表風險敞口不斷擴大，金融條件的緊縮又進一步增加了銀行機構通過市場獲得美元資金的難度。如果說過去多年間美聯儲超級量化寬松政策掩蓋了美國銀行的脆弱性，那么美聯儲的政策轉向則使得這些脆弱性以銀行危機的形式暴露出來。

歐美銀行業危機未來的可能走向

盡管目前看來本次危機具有局部性特點，有關政府和金融管理部門的及時應對也在一定程度上阻斷了危機的傳遞，但是未來銀行體系能否維持穩健，金融監管漏洞能否及時彌補，政府對危機的救助是否有效以及美聯儲貨幣政策如何調整，都將影響這場危機是否會進一步在更廣泛的金融系統中蔓延。

銀行業總體是否保持穩健。2008年國際金融危機過后，全球銀行業不斷整合，總體狀況得到了改善。在全球監管層面，巴塞爾委員會出臺了《巴塞爾協議III》，并根據新情況不斷完善其監管框架，以提高全球銀行業的穩健性。根據協議要求，商業銀行的總資本充足率不低于8%，一級資本充足率不低于6%，普通股一級資本（CET1）與風險加權資產（RWA）比率不低于4.5%。在實際操作中，各國金融監管機構針對本國商業銀行往往制定高于最低標準的資本充足率。從歐洲的情況來看，為確保滿足《巴塞爾協議III》的要求，歐洲銀行管理局（EBA）定期對歐元區的商業銀行進行壓力測試，監測銀行的流動性、清償力以及不良資產等指標。根據2022年第三季度的壓力測試結果，歐元區銀行業普通股一級資本（CET1）為14.74%，這表明歐洲的銀行體系整體具有承受財務壓力和保持償付的能力。

然而，銀行在增加核心資本方面暴露出的新問題，會為未來銀行財務壓力狀況的評估增加困難。金融監管框架設計中允許銀行發行“或有可轉換債”，其中額外一級資本債券（AT1）便是這類“或有可轉換債”的重要形式。根據這類債券的可轉換性質，當發行此類債券的銀行出現財務困難，核心資本已經觸及預先設定的警戒水平，這類債券可以轉化為股權或被減記。通過發行額外一級資本債券的方式提升核心資本充足性是多數銀行的普遍做法，這些債券原則上是永久性的，沒有預先確定的期限，目的是保護債券持有人、為銀行破產承擔責任，同時也希望避免動用財力、最終以納稅人的錢對銀行進行救助。理論上，當銀行面臨破產時，該債券自動轉換為股權或全額減計。但是，在處理瑞士信貸銀行收購案的過程中，瑞士監管當局決定將處于困境的瑞士信貸銀行約合172.4億美元的額外一級資本債券全部減記為零，這在事實上改變了這類債券的風險性質，提高了其風險等級，引發了債券市場的恐慌。債券市場動蕩傳遞到世界重要金融中心，日本、新加坡和中國香港等亞洲主要市場考慮暫停此類債券的發行。盡管歐元區、英國和香港的監管機構強調他們不會跟隨瑞士當局打破銀行債權人常規的等級制度，但是此類杠桿性融資工具的市場風險和政策風險將對未來評估銀行核心資本健康狀況帶來極大的不確定性。

金融監管改革是否到位。一是監管的松緊問題。硅谷銀行倒閉引發了對《多德—弗蘭克法案》及其修訂的反思。缺乏對銀行高管在責任追溯方面的約束，在事實上鼓勵了風險行為和不負責任的經營，這對銀行業的健康發展構成潛在威脅。2023年3月29日，美國國會參議院就美國硅谷銀行和美國簽名銀行相繼倒閉首次舉行聽證會。美國民主黨籍聯邦參議員伊麗莎白·沃倫在聽證會上說：“這些銀行的倒閉代表著美國政府對銀行監管的巨大失敗。美國政府監管機構廢除了數十項防控銀行高風險的保障措施。”然而針對未來的調整，美國政府是否因一系列中小銀行的問題進一步強化銀行監管，目前并未提供清晰的路徑。監管領域在未來如何改變，將取決于這場局部性的倒閉是否將進一步演化為金融體系更為廣泛的危機，也取決于美國國內政治派系的博弈結果。

二是監管當局的信譽。在銀行業監管方面，瑞士金融市場監管局將瑞士信貸銀行的額外一級資本債券全部清零的處理方式引發極大的爭議。盡管這一做法符合瑞士的有關法律，而且瑞士當局強調這只是唯一的特例。但政府使用緊急法令將債券減記為零的同時，又策劃了瑞士銀行向股東支付32.5億美元的收購計劃，這種做法顛覆了機構合約通常規定的當金融機構核心資產出現問題情況下債券持有人優先于股權持有人賠償。更進一步，如果金融監管部門再次采用這種將機構合約置之不理的做法，將對在瑞士和其他歐洲市場發行的任何債務擔保產生質疑，致使政府信譽遭受侵害。如何確保金融監管當局的信譽，是未來避免市場恐慌和危機擴散的制度性保障。

政府危機的應對是否有效。為應對硅谷銀行和簽名銀行破產所造成的市場恐慌，美國政府快速反應。美國財政部部長耶倫表示，美國聯邦政府有意為中小銀行高于聯邦存款保險公司投保上限的存款提供擔保。盡管后來耶倫改口說不會對超過投保上限的存款提供全額擔保，實際做法也與初期的承諾有所不同，但耶倫的表態給市場傳遞了政府救助的堅定立場，這對緩解恐慌性危機比較有效。

值得關注的是，類似的危機很可能再度發生，對金融機構的救助行動本身會帶來道德風險，這一問題在過去相當長時間已成為政府干預與市場作用之間的爭論焦點。由于政府救助本身對銀行構成了隱含擔保，這會造成銀行機構在運營中無視風險管理，銀行的穩健性會受到不斷侵蝕，使得銀行的脆弱性不斷累積，反而增加了銀行發生危機的可能性。從政府部門角度看，對金融機構提供必要的救助是避免發生系統性金融危機的關鍵，但如何避免過度擔保對金融機構帶來的負面影響，需要政府部門進行反復的權衡。

美聯儲貨幣政策如何走向。在銀行業危機頻發的時期，美聯儲貨幣政策變化將使得危機走向變得錯綜復雜。一方面，美聯儲實施緊縮的貨幣政策沒有發生變化。美國經濟基本面雖然得到改善，但通脹率仍高于美聯儲制定的目標。另一方面，近期出現的銀行業危機和所暴露的金融監管問題會影響美聯儲加息的節奏和力度，因為銀行的資產負債表與美聯儲的利率政策密切相關，金融市場的情緒變化也會干擾貨幣政策的實施效力。

更重要的是，在經歷了連續激進的加息之后，美國金融體系的資金充裕度大幅度減低，這意味著本次危機以及金融市場動蕩將對實體經濟產生深遠的影響。如果美國商業銀行的信貸持續萎縮，將影響實體經濟獲得融資的來源，最終使得美國經濟復蘇受阻。美聯儲需要在控制通脹與保持金融穩定之間艱難選擇。盡管目前判斷新一輪經濟衰退為時過早，但如果歐美銀行業成為新一輪金融危機的來源地，其后果將殃及全球金融市場，甚至有可能釀成國際金融危機。

（作者為中國社會科學院世界經濟與政治研究所國際金融研究中心主任、國家全球戰略智庫研究員）

【注釋】

①張宇燕主編：《世界經濟黃皮書：2023年世界經濟形勢分析與預測》，北京：中國社會科學文獻出版社，2022年，第203—223頁。

責編/孫渴 美編/宋揚