國(guó)土空間規(guī)劃背景下的“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃技術(shù)路線研究

孫晨雪 劉榕琦

1.江西省地質(zhì)局地理信息工程大隊(duì) 江西 南昌 330002

2.南昌工學(xué)院 江西 南昌 330002

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，村莊建設(shè)和發(fā)展被提到了議事日程上來(lái)，開展“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃工作，既是國(guó)土空間規(guī)劃的重要內(nèi)容，也是實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵。傳統(tǒng)的村莊規(guī)劃以建設(shè)為主，缺少對(duì)村莊的保護(hù)以及對(duì)村莊整體的統(tǒng)籌。而空間治理系統(tǒng)則為村莊的規(guī)劃提供了“完全空間利用”的控制模式，從而有效地解決了傳統(tǒng)村莊規(guī)劃中所存在的問題。對(duì)此，針對(duì)當(dāng)前村莊規(guī)劃中存在的種種不足，在國(guó)土空間規(guī)劃的大背景下，是“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃工作必須要完成的重要任務(wù)。

1 規(guī)劃背景

目前，在國(guó)土空間規(guī)劃中，已經(jīng)明確提出了“硬性”的“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃要求?！岸嘁?guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃的編制，要嚴(yán)格按照國(guó)土空間規(guī)劃的程序進(jìn)行。在“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃編制完成后，將耕地、山川、歷史和人文等要素保持到最大程度，使鄉(xiāng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展得到極大改善。我國(guó)地域廣闊，民族眾多，所以在發(fā)展的過程中，各個(gè)區(qū)域都有自己獨(dú)特的文化特征，而且各個(gè)區(qū)域的交通建設(shè)水平也有很大的差別。因此，在進(jìn)行村莊規(guī)劃時(shí)，有關(guān)部門應(yīng)采用向周邊較發(fā)達(dá)的小城鎮(zhèn)靠攏戰(zhàn)略。此外，有關(guān)部門在制定“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃時(shí)，也應(yīng)充分考慮到不同區(qū)域之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況。比如，農(nóng)牧業(yè)和漁業(yè)都有不同的特點(diǎn)，這就造成農(nóng)牧業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的內(nèi)容和所支持的地區(qū)功能也有很大不同。因此，工作人員必須做好現(xiàn)場(chǎng)調(diào)查，并結(jié)合自身的工作經(jīng)歷，進(jìn)行全面分析，從而保證鄉(xiāng)村規(guī)劃可以適應(yīng)鄉(xiāng)村區(qū)域發(fā)展和鄉(xiāng)村空間發(fā)展的要求。

2 規(guī)劃定位研究

“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃是指導(dǎo)鄉(xiāng)村建設(shè)的政策性工具，從建國(guó)初期的“無(wú)序引導(dǎo)”到改革開放的“規(guī)劃引導(dǎo)”到如今的“鄉(xiāng)村振興”，村莊規(guī)劃每個(gè)階段都與我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展情況緊密相關(guān)。從本質(zhì)上來(lái)看，是一種空間區(qū)域規(guī)劃，規(guī)劃的目標(biāo)區(qū)域很多，既有耕地、山林等區(qū)域劃分，也有山、水、湖等區(qū)域的劃分。相關(guān)部門在進(jìn)行村莊規(guī)劃工作時(shí)，為了加快鄉(xiāng)村的發(fā)展，使我國(guó)進(jìn)入一個(gè)嶄新的時(shí)期，就必須要明確村莊規(guī)劃的目標(biāo)和要求，以長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光為指導(dǎo)，采取統(tǒng)籌規(guī)劃的基本理念，強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村建設(shè)，確保一切規(guī)劃工作具有科學(xué)性和指導(dǎo)性。除此之外，在規(guī)劃設(shè)計(jì)環(huán)節(jié)，要采取整體規(guī)劃的方法，著重進(jìn)行旅游規(guī)劃、鄉(xiāng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村保護(hù)等工作。此外，在推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展前，還必須要摸清村莊的具體情況，確保鄉(xiāng)村的獨(dú)特價(jià)值可以獲得保障，讓其回歸自然，努力開發(fā)出村莊獨(dú)特的價(jià)值。

3 規(guī)劃原則及理念

3.1 規(guī)劃原則

3.1.1 以人為本

“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃的終極目標(biāo)是提高鄉(xiāng)村居民的生活品質(zhì)和經(jīng)濟(jì)文化水平，這一點(diǎn)在很長(zhǎng)一段時(shí)間里都是如此。堅(jiān)持以人為本，在“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃工作中，主要體現(xiàn)在關(guān)注居民的訴求，把居民最關(guān)心的問題作為第一工作，并在實(shí)際規(guī)劃中及時(shí)解決。之后，通過選擇合適的宣傳方式，來(lái)激發(fā)村民參與到“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃中來(lái)，這樣才能體現(xiàn)出“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃中“以人為本”的原則，最后才能讓“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃能夠滿足鄉(xiāng)村居民的需要。

3.1.2 因地制宜

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，必須將鄉(xiāng)村劃分為不同的類別，因此，在國(guó)土空間規(guī)劃框架下，實(shí)施實(shí)用的村莊規(guī)劃，也必須根據(jù)每個(gè)鄉(xiāng)村的特征和具體情況，將其劃分為不同的類別，并據(jù)此制訂有針對(duì)性的保護(hù)方案，并提出相應(yīng)對(duì)策。原有村莊規(guī)劃形式大于實(shí)際，過于追求外觀設(shè)計(jì)，同質(zhì)化較為嚴(yán)重，存在對(duì)村莊實(shí)際情況考慮不足，對(duì)產(chǎn)業(yè)謀劃不足；過于強(qiáng)調(diào)村莊發(fā)展、建設(shè)，在耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線等全要素保護(hù)意識(shí)不足，保護(hù)與發(fā)展協(xié)調(diào)不足的問題。在實(shí)際的村莊規(guī)劃中，即使對(duì)相同類型的鄉(xiāng)村，也要防止“一刀切”，要充分挖掘其特色，合理安排其規(guī)劃內(nèi)容。因此，要想避免出現(xiàn)一刀切的情況，就必須對(duì)這些村莊的特點(diǎn)進(jìn)行深入挖掘，以此為基礎(chǔ)，再制定出有針對(duì)性的規(guī)劃。

3.2 規(guī)劃理念

3.2.1 社會(huì)規(guī)劃思維

由于鄉(xiāng)村和城市有著很大的不同，因此不能采用相似的規(guī)劃方法，鄉(xiāng)村的面積要小得多，相互之間的聯(lián)系也要緊密得多，因此，“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃必須要有一個(gè)系統(tǒng)，要有一個(gè)合理的規(guī)劃體系、秩序、規(guī)劃主體之間的關(guān)系、共同的利益，不能只靠規(guī)劃師的一句話，要有足夠的自覺性。

3.2.2 管控式技術(shù)方法

在國(guó)土空間規(guī)劃框架下，“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃更注重“底線”，也就是，在進(jìn)行規(guī)劃時(shí)，必須要有一個(gè)清晰的發(fā)展底線，以控制空間為基礎(chǔ)進(jìn)行規(guī)劃工作。在國(guó)土空間規(guī)劃的背景下，“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃需要具備同步與統(tǒng)一性，在對(duì)底線管控進(jìn)行明確之后，進(jìn)一步推動(dòng)鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的建設(shè)。

3.2.3 實(shí)施型成果

在戰(zhàn)略目標(biāo)的指導(dǎo)下，對(duì)各個(gè)村莊的預(yù)期目標(biāo)進(jìn)行切實(shí)實(shí)施，并與現(xiàn)實(shí)情況相結(jié)合，進(jìn)行階段性的規(guī)劃，從而更好地推動(dòng)每一項(xiàng)工作的有效實(shí)施。與此同時(shí)，在“以人為本”的原則下，要滿足居民的各種需要，為鄉(xiāng)村居民創(chuàng)造一個(gè)理想的居住環(huán)境，使一系列的規(guī)劃工作變得更加具有實(shí)用性。

4 空間規(guī)劃體系下村莊規(guī)劃方面的不足

在國(guó)土空間體系規(guī)劃的背景下，如果要全面提升村莊規(guī)劃的效果，就必須要在實(shí)踐中不斷提升規(guī)劃水平。但是，從目前的情況來(lái)看，在村莊規(guī)劃工作開展的階段，因?yàn)槭艿搅烁鞣N因素的限制，仍然存在著許多的問題，下面就是一些常見問題進(jìn)行探討。

4.1 脫離村民的實(shí)際需要

村莊規(guī)劃無(wú)法滿足村民的真實(shí)需求，而這一問題主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:一方面，村民缺乏對(duì)村莊規(guī)劃的全面認(rèn)識(shí)，缺乏對(duì)規(guī)劃方案的理解，無(wú)法完全參與到村莊規(guī)劃工作的實(shí)施階段。另一方面，就是村莊規(guī)劃的特殊性，一般村民根本看不懂村莊規(guī)劃的內(nèi)容，所以很多工作都會(huì)走個(gè)過場(chǎng)，而且村莊規(guī)劃和建設(shè)，都是一件長(zhǎng)期的技術(shù)活，鄉(xiāng)村的專業(yè)人士，根本無(wú)法滿足村莊規(guī)劃的需求，這也是村莊規(guī)劃能否順利進(jìn)行的一個(gè)重要原因。此外，在一些規(guī)劃完成后，并沒有真正落實(shí)到基層，許多村民對(duì)集體土地使用權(quán)缺乏認(rèn)識(shí)，認(rèn)為自己所擁有的土地是自己的。所以，在提供土地和建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施方面，進(jìn)行起來(lái)的難度較大，這就造成了村莊規(guī)劃和實(shí)施難度較高，相應(yīng)的公共基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目受到影響較大。

4.2 村莊土地規(guī)劃比較混亂

目前，隨著城市化進(jìn)程的加速，城市建設(shè)用地變得越來(lái)越緊張，必須對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)進(jìn)行大規(guī)模的征地，導(dǎo)致鄉(xiāng)村地區(qū)的耕地越來(lái)越少，對(duì)鄉(xiāng)村地區(qū)的工業(yè)發(fā)展產(chǎn)生了很大的限制，這也反映出在鄉(xiāng)村地區(qū)的規(guī)劃中，村莊土地規(guī)劃和布局比較混亂。產(chǎn)生這一問題的原因在于:（1）由于土地控制制度的限制，鄉(xiāng)村宅基地沒有得到有效的控制，違法建設(shè)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，同時(shí)鄉(xiāng)村土地的規(guī)劃和權(quán)屬證書也不夠清晰，鄉(xiāng)村土地的流轉(zhuǎn)十分困難。（2）為了更好的體現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)存的風(fēng)土人情與歷史文化，國(guó)家自然資源部或地方自然資源部門對(duì)鄉(xiāng)村用地進(jìn)行了相關(guān)的技術(shù)規(guī)范與規(guī)定，但因?yàn)槿狈︵l(xiāng)村用地的分類標(biāo)準(zhǔn)，造成鄉(xiāng)村用地的科學(xué)性與合理性不高，致使鄉(xiāng)村用地的規(guī)劃不能順利進(jìn)行，從而不能實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的目的。

4.3 村莊規(guī)劃村民參與率較低

由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，加之鄉(xiāng)村工業(yè)發(fā)展滯后，村民收入偏低，鄉(xiāng)村勞動(dòng)力均外出務(wù)工，留守的多為老人、小孩，難以表達(dá)自己的訴求，導(dǎo)致村莊規(guī)劃的參與程度偏低。雖然村莊規(guī)劃是一個(gè)“低層”的計(jì)劃，但是它對(duì)于解決村莊問題有著舉足輕重的作用。鄉(xiāng)村居民的利益是村莊規(guī)劃工作的重點(diǎn)，鄉(xiāng)村居民既是村莊規(guī)劃的主體，又是村莊規(guī)劃的受眾，其在村莊規(guī)劃中的作用不言而喻。這就需要以“人”為本，對(duì)“人”的需求有深刻的認(rèn)識(shí)。然而，在實(shí)際的規(guī)劃工作中，村民對(duì)規(guī)劃參與程度很低，對(duì)村莊規(guī)劃編制了什么內(nèi)容、有什么作用、目的等都沒有一個(gè)明確的認(rèn)識(shí)，這也影響了規(guī)劃工作的順利進(jìn)行。另外，目前的村莊規(guī)劃設(shè)計(jì)者在沒有對(duì)鄉(xiāng)村進(jìn)行細(xì)致調(diào)查的情況下，仍然是按照“城市化”的思路來(lái)編制村莊規(guī)劃，而且，他們?cè)谂c村民交流時(shí)，也沒有征詢村民的意愿，從而造成了村民對(duì)村莊規(guī)劃的消極態(tài)度[1]。

5 國(guó)土空間規(guī)劃背景下村莊規(guī)劃技術(shù)路線

要想在國(guó)土空間規(guī)劃的框架下，全面提升“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃的水平，就必須要增強(qiáng)相關(guān)規(guī)劃的知識(shí)，并建立專門的規(guī)劃?rùn)C(jī)構(gòu)，增強(qiáng)對(duì)規(guī)劃工作技術(shù)的認(rèn)識(shí)，以促進(jìn)各項(xiàng)工作的順利進(jìn)行。

5.1 推廣規(guī)劃常識(shí)

“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃具有一定的專業(yè)性，但目前各級(jí)政府舉辦的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)和服務(wù)對(duì)象僅限于縣級(jí)以上的專業(yè)技術(shù)人員，為全面推進(jìn)村莊規(guī)劃工作，有關(guān)主管部門還可以加強(qiáng)對(duì)村莊或村干部的建設(shè)控制，同時(shí)，在進(jìn)行村莊規(guī)劃工作的過程中，要突出村民的主體地位，改進(jìn)村莊規(guī)劃的表達(dá)方式，編寫易于讓村民理解和實(shí)際操作的村莊規(guī)劃方案。除此之外，政府有關(guān)部門還需要積極地對(duì)與村莊規(guī)劃有關(guān)的配套文件進(jìn)行完善，同時(shí)采取多個(gè)方向的宣傳方式，來(lái)提升文件的宣傳性。首先，制定一份專門的技術(shù)指南，這份指南中，包括土地的綜合治理、生態(tài)治理、生態(tài)修復(fù)、鄉(xiāng)村振興等等。其次是村莊規(guī)劃建設(shè)的控制體系，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局共同制定，并在制定后付諸實(shí)施，只有這樣，才能提升村莊規(guī)劃的總體成效[2]。

5.2 完善村莊規(guī)劃政策體系

國(guó)土空間規(guī)劃體系下的“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃，應(yīng)銜接市縣級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃內(nèi)容，并要整合原村莊規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、村土地利用規(guī)劃、土地整治規(guī)劃等形成“多規(guī)合一”,真正實(shí)現(xiàn)“一張圖”指導(dǎo)規(guī)劃建設(shè)管理。實(shí)用性，是針對(duì)使用者而言的，面向管理和實(shí)施至少應(yīng)當(dāng)包括政府、村民、社會(huì)等不同類型群體，要從不同使用群體的不同使用需求著手，研究確定村莊規(guī)劃的內(nèi)容重點(diǎn)、編制深度和實(shí)施手段，真正實(shí)現(xiàn)村莊規(guī)劃“有用，好用，管用”。

5.3 合理規(guī)劃村莊用地布局

把規(guī)劃和用地規(guī)劃結(jié)合起來(lái)，是實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”實(shí)用性村莊規(guī)劃的關(guān)鍵。加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的監(jiān)督控制，加強(qiáng)與村民的協(xié)商，落實(shí)一戶一個(gè)宅基地的政策，加速鄉(xiāng)村土地規(guī)劃工作的推進(jìn)，避免鄉(xiāng)村土地資源出現(xiàn)浪費(fèi)現(xiàn)象。其次，對(duì)技術(shù)制圖進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化。鄉(xiāng)村規(guī)劃要在科學(xué)性的指導(dǎo)下，以土地利用變更調(diào)查結(jié)果為基礎(chǔ)，通過對(duì)鄉(xiāng)村用地現(xiàn)狀類型的優(yōu)化，可以有效地解決鄉(xiāng)村用地類型不統(tǒng)一的問題，使鄉(xiāng)村用地類型符合國(guó)土空間規(guī)劃的需要。但是，對(duì)于鄉(xiāng)村地區(qū)，土地利用變更調(diào)查資料的準(zhǔn)確性卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到對(duì)居民點(diǎn)進(jìn)行詳細(xì)規(guī)劃和布局的要求。村莊規(guī)劃是一項(xiàng)精細(xì)的規(guī)劃，其規(guī)模小、精度高，需要實(shí)施多規(guī)合一，突破原有空間規(guī)劃系統(tǒng)的界限，實(shí)現(xiàn)“一圖一策”[3]。

5.4 廣泛吸收社會(huì)各界的參與

在規(guī)劃的全過程中，要有村民的參與，主要包括：信息收集、方案執(zhí)行、規(guī)劃內(nèi)容的確定、規(guī)劃目標(biāo)的確定、區(qū)域問題的診斷等。例如，將“參與性村莊規(guī)劃”應(yīng)用于一個(gè)村莊的規(guī)劃工作中，收到了良好的效果。通過開展參與式規(guī)劃，可以產(chǎn)生一種科普效應(yīng)，村民們可以在與規(guī)劃者的交流中，達(dá)到對(duì)村莊資源的科學(xué)認(rèn)識(shí)；它可以加強(qiáng)村民的團(tuán)結(jié)，促進(jìn)村民的自治。在持續(xù)不斷的協(xié)商和討論中，村民們會(huì)發(fā)表自己的看法，并積極地表達(dá)出自己的想法與觀點(diǎn)，但是，即便是這樣，也并不代表著所有人的愿望都會(huì)得到滿足，因?yàn)橛行┤说脑竿麅H僅是為了自己的利益，比如他們想要讓自己的家門變得更寬敞、想要建立一個(gè)新的鄉(xiāng)村、想要擁有與之相匹配的基礎(chǔ)設(shè)施等等，所以，必須要經(jīng)過慎重的考慮，才能做出正確的選擇。另外，要使村民委員會(huì)和村委更好地合作，才能達(dá)到較好的公共參與效果[4]。

5.5 村莊區(qū)域的空間治理

村莊是否能夠形成一個(gè)高效的自然生態(tài)系統(tǒng)，關(guān)鍵在于對(duì)村莊區(qū)域空間進(jìn)行合理的調(diào)控。村莊空間是保障自然環(huán)境與村莊聚落的相互關(guān)系，體現(xiàn)了人與自然的和諧關(guān)系。鄉(xiāng)村生態(tài)空間的構(gòu)建應(yīng)遵循生態(tài)適宜性原則。將村莊空間劃分為多個(gè)評(píng)估測(cè)量單元，根據(jù)評(píng)估指標(biāo)的不同指標(biāo)，確定相應(yīng)的生態(tài)敏感性得分。用分?jǐn)?shù)的取值范圍來(lái)確定村莊的控制范圍。將地域空間劃分為一個(gè)網(wǎng)格的評(píng)價(jià)單元，根據(jù)各個(gè)生態(tài)因子的分項(xiàng)進(jìn)行權(quán)重疊加，從而得到一個(gè)生態(tài)綜合評(píng)價(jià)值。根據(jù)各評(píng)估值的間隔確定各評(píng)估單元的分級(jí)，并對(duì)鄰近的評(píng)估單元進(jìn)行合并。通過對(duì)地域敏感度的劃分，指導(dǎo)村莊的空間開發(fā)。這樣可以讓村莊的發(fā)展更加的科學(xué)、合理、生態(tài)。重點(diǎn)突出的生態(tài)敏感帶是指嚴(yán)格的保護(hù)區(qū)，不允許人類在這一地區(qū)進(jìn)行破壞生態(tài)環(huán)境的活動(dòng)。對(duì)淺層生態(tài)敏感區(qū)域的開發(fā)要加以限制，禁止進(jìn)行大型的工程建設(shè)[5]。

6 結(jié)語(yǔ)

總而言之，村莊規(guī)劃中會(huì)存在一些問題，應(yīng)制定村莊規(guī)劃技術(shù)路線，在村莊土地的規(guī)劃和布局上實(shí)行多規(guī)合一，構(gòu)建一個(gè)鄉(xiāng)村用地的分類系統(tǒng)，對(duì)村莊工業(yè)進(jìn)行科學(xué)的指導(dǎo)，并始終貫徹以人為中心的原則，另外，合理的調(diào)整村莊生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間，可以為村民提供一個(gè)更好的生活環(huán)境。