深圳先進制造業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置思路研究

何建坤 劉力兵

深圳市城市規(guī)劃設(shè)計研究院 廣東 深圳 518000

當(dāng)今世界正經(jīng)歷百年未有之大變局，新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革是影響大變局的變量之一，如何實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，適應(yīng)新時代的發(fā)展需求成為當(dāng)下關(guān)注的熱點。深圳自2008年啟動“騰籠換鳥”戰(zhàn)略以來，一直在淘汰低端產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)升級。然而，人為地“揠苗助長”導(dǎo)致了制造業(yè)空心化和整個產(chǎn)業(yè)鏈的破壞。因此，深圳市政府在2023年重提“工業(yè)立市”和“制造強市”戰(zhàn)略，強調(diào)制造業(yè)是立市之本[1]。在此背景下，深圳為進一步鞏固制造業(yè)壓艙石的地位，順應(yīng)產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的時代需求，率先選取產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)較好的區(qū)域，規(guī)劃布局了總面積約300平方公里的20個先進制造業(yè)園區(qū)，并明確了各園區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展主導(dǎo)方向，為促進戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展提供了空間基礎(chǔ)[2]。

近年來，不少學(xué)者針對產(chǎn)業(yè)用地的政策調(diào)控、產(chǎn)業(yè)用地的土地供給、規(guī)劃管理及制度創(chuàng)新等方面開展了深入研究。如基于政策視角，對產(chǎn)業(yè)用地頂層設(shè)計、監(jiān)管手段上等方面進行分析[3]。也有學(xué)者解析創(chuàng)新型經(jīng)濟發(fā)展導(dǎo)向下“人-產(chǎn)-城”特性的基礎(chǔ)上，從產(chǎn)業(yè)用地供給與治理提出策略[4]。還有不少學(xué)者聚焦與產(chǎn)業(yè)用地的規(guī)劃管理與制度方面的研究[5-8]。但對于產(chǎn)業(yè)用地公共服務(wù)設(shè)施方面的研究較少，隨著產(chǎn)業(yè)的不斷升級，現(xiàn)有的公共配套設(shè)施配置思路難以更上時代的步伐，本研究通過對深圳產(chǎn)業(yè)用地的公共設(shè)施配建要求及其存在問題分析，結(jié)合先進制造業(yè)對公共配套設(shè)施的需求，提出制定規(guī)范標準、適應(yīng)市場環(huán)境，細分服務(wù)對象，“量體裁衣”區(qū)別對待等思路，為先進制造業(yè)園區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施配置思路提供借鑒。

1 深圳傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配建要求及問題

1.1 深圳傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)公共設(shè)施配建要求

目前深圳城市公共設(shè)施配套標準主要依據(jù)《深標》規(guī)定的千人指標來核算公共服務(wù)配套設(shè)施，也有少部分公共服務(wù)配套設(shè)施是通過建筑規(guī)模、用地規(guī)模以及其他指標來進行核算的[9]。這些指標主要是依據(jù)人口來進行核算其需求，從總量、宏觀控制的角度來確定的，更多的適用于居住用地。

在規(guī)劃傳導(dǎo)上，公共服務(wù)設(shè)施配置要求主要還是以法定圖則為主，在法定圖則階段就規(guī)定了公共配套設(shè)施的布局、類型、用地面積等。如寶安松崗燕羅地區(qū)（位于燕羅先進制造業(yè)園區(qū)）法定圖則里面產(chǎn)業(yè)用地要求配建社康中心、文化娛樂設(shè)施、體育設(shè)施等，主要以服務(wù)片區(qū)居住人口為主的配套設(shè)施。

1.2 使用需求存在的問題

1.2.1 難以滿足企業(yè)需求

先進制造業(yè)企業(yè)對公共服務(wù)設(shè)施的需求具有多樣化的特征，不同類型的企業(yè)對設(shè)施的需求也是多樣化的。例如一些高科技企業(yè)對于研發(fā)和創(chuàng)新的需求較高，需要配備先進的實驗室和設(shè)備。此外，先進產(chǎn)業(yè)園區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施在服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)流程上應(yīng)該更加注重個性化和定制化，滿足不同企業(yè)的特殊需求，然而現(xiàn)有的配套設(shè)施大部分考慮均等化[10-11]。

1.2.2 難以滿足園區(qū)人員的多樣化需求

傳統(tǒng)工業(yè)園區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施配置缺乏精細化、未聚焦人群使用需求，難以滿足園區(qū)人員的多樣化需求。先進制造業(yè)園區(qū)涵蓋人群具有多元化的特征，不僅僅包含企業(yè)家、研發(fā)人員、藍領(lǐng)工人、政府工作人員，還有一些創(chuàng)業(yè)者、投資者和居民等。這些人群往往擁有著不同職業(yè)、不同文化背景、不同年齡層等，目前的配置標準難以滿足先進制造業(yè)園區(qū)多樣化人群的需求。

1.3 規(guī)劃管理存在的問題

1.3.1 公共服務(wù)設(shè)施缺乏配置標準

現(xiàn)行《深圳市城市規(guī)劃標準與準則》（以下簡稱深標）的公共配套設(shè)施標準是根據(jù)居住區(qū)規(guī)范來設(shè)置的，但對于產(chǎn)業(yè)用地的公共配套設(shè)施需求及配置標準則未提及。規(guī)劃管理部門按照《深標》中規(guī)定的人均公共配套指標對產(chǎn)業(yè)用地進行校核與確定。但往往產(chǎn)業(yè)園區(qū)對《深標》規(guī)定的公共服務(wù)設(shè)施需求不多，比如社區(qū)管理用房、社區(qū)菜市場等，這類公共服務(wù)設(shè)施在產(chǎn)業(yè)園區(qū)鮮有人使用，造成資源浪費。而對于企業(yè)所需求的公共配套設(shè)施類型，比如專業(yè)孵化器、投融資平臺、人才大市場、展覽館等設(shè)施，卻在《深標》中沒有體現(xiàn)，只能依據(jù)企業(yè)訴求提出后進行配建或政府結(jié)合經(jīng)驗配建。

1.3.2 公共服務(wù)設(shè)施缺乏配置標準

《深標》規(guī)定之內(nèi)的公共服務(wù)設(shè)施由相關(guān)職能部門負責(zé)后期運營及維護，比如社區(qū)管理用房，由社區(qū)街道辦負責(zé)接收，后期有人駐點辦公，有相應(yīng)的職責(zé)和財政支持。而《深標》規(guī)定之外的公共服務(wù)設(shè)施則缺乏相應(yīng)的管理機制，深圳也有做得比較好的，如高新園區(qū)，成立專門的組織架構(gòu)—高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理委員會，負責(zé)高新區(qū)的建設(shè)、管理和發(fā)展等，其公共服務(wù)設(shè)施統(tǒng)一由高新區(qū)管委會負責(zé)運營及維護，明確職責(zé)及分工。然而不在高新園區(qū)內(nèi)的企業(yè)則享受不到這種“保姆級”服務(wù)。

1.4 建設(shè)實施存在的問題

深圳很多配套設(shè)施是由開發(fā)建設(shè)單位代建后無償移交給政府。然而開發(fā)建設(shè)單位往往在建設(shè)過程中“重環(huán)境、輕配套”，更愿意將資金投入到環(huán)境建設(shè)中去，作為招商引資、宣傳的賣點，而對于公共配套設(shè)施的建設(shè)則往往將其忽略。配建公共服務(wù)設(shè)施不僅要承擔(dān)高昂的建設(shè)成本，還會損失一部分可用的建設(shè)容量。顯然開發(fā)單位并沒有意識到公共服務(wù)設(shè)施的好處，沒有意識到優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)設(shè)施能夠給片區(qū)帶來更加便利、促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展、有利于招商引資等好處。開發(fā)建設(shè)單位與政府較難達成共識，往往是“妥協(xié)式”依據(jù)政府要求配建相應(yīng)的公共服務(wù)設(shè)施，而非主動承擔(dān)應(yīng)有的責(zé)任與義務(wù)。此外，由于不同開發(fā)用地的規(guī)模，建設(shè)時序等的不同，在建設(shè)過程中常常將公共設(shè)施放置于最后建設(shè)，即使是規(guī)劃預(yù)留的公共設(shè)施配套用地，也由于建設(shè)單位的拖延，難以落實或推遲建設(shè)。

2 創(chuàng)新發(fā)展背景下公共服務(wù)設(shè)施配置調(diào)整思路

面對深圳產(chǎn)業(yè)空間多元的公共服務(wù)設(shè)施需求，產(chǎn)業(yè)園區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施不能在籠統(tǒng)的依據(jù)《深標》“千人指標”進行考慮，僅滿足“人”的公共配套設(shè)施需求是不夠的，還需要更進一步的考慮企業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展需求。基于以上分析，對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施配置思路做了若干探討。

2.1 制定規(guī)范標準，明確公共服務(wù)設(shè)施職責(zé)

2.1.1 制定產(chǎn)業(yè)園區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配建標準

《深標》對于產(chǎn)業(yè)園區(qū)所需的公共配套設(shè)施缺乏明確的配建標準。對此，需制定針對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施的配建標準，以確保支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的多方訴求。首先應(yīng)明確配建公共服務(wù)設(shè)施的類型、規(guī)模及建設(shè)要求，例如針對產(chǎn)業(yè)園區(qū)所需要的專業(yè)孵化器、儀器共享庫、投融資平臺、專業(yè)展館等內(nèi)容，需要在《深標》中予以明確其設(shè)施類型、建筑規(guī)模和用地規(guī)模等，并且在設(shè)施類型上可以根據(jù)不同類型的企業(yè)，有針對性制定符合企業(yè)的設(shè)施類型，例如以生物醫(yī)藥、高端醫(yī)療器械、大健康為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的園區(qū)，可以引導(dǎo)或要求其配建符合其產(chǎn)業(yè)主導(dǎo)方向的儀器共享庫設(shè)施。此外還應(yīng)加強對產(chǎn)業(yè)園區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的開發(fā)建設(shè)指引，明確其功能空間形態(tài)、層數(shù)層高要求、出入口要求、開發(fā)建設(shè)時序等內(nèi)容。

2.1.2 明確公共服務(wù)設(shè)施實施監(jiān)管職責(zé)

好的公共服務(wù)設(shè)施不僅僅體現(xiàn)在建設(shè)質(zhì)量上，還應(yīng)該保障后續(xù)的運營服務(wù)和后期的維護、管理。因此需要明確配建的公共服務(wù)設(shè)施由誰來建設(shè)、誰來運營、誰來管理的問題。應(yīng)明確由誰來負責(zé)建設(shè)，包括規(guī)劃、設(shè)計、施工等方面的工作，并且設(shè)施的建設(shè)標準、驗收標準等也需要進一步明確。針對后續(xù)誰來運營也需要在開發(fā)階段即明確，包含設(shè)施的適用范圍、費用標準、服務(wù)標準、服務(wù)人員配置、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)質(zhì)量和服務(wù)態(tài)度等，都需要有明確的標準和運營單位。最后還需要有運營的管理單位，用于接收被服務(wù)者的投訴、監(jiān)督運營主體的作用，以保證運營服務(wù)的高品質(zhì)供給，以此避免公共服務(wù)設(shè)施質(zhì)量、收費情況等參差不齊。

2.2 細分服務(wù)對象，“量體裁衣”區(qū)別對待

傳統(tǒng)的“千人指標”已經(jīng)不能適應(yīng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的需求了，如果公共配套設(shè)施指標還是以“不變應(yīng)萬變”，按同一種規(guī)定來確定微觀環(huán)境各不相同的產(chǎn)業(yè)園區(qū)的配套標準，則會造成資源配置的錯位、低效和無效，無法滿足企業(yè)、社會的需求。產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)部的多樣性和人群上的分層，要求針對不同企業(yè)類型、不同人群提供差異化的服務(wù)內(nèi)容，要對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的公共配套設(shè)施“量體裁衣”，區(qū)別化對待。主要包含兩個方面：一是針對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的企業(yè)類型和主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)方向進行針對性選配公共服務(wù)設(shè)施；二是針對產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)的不同人群特征，進行差異化的提供公共服務(wù)。只有這樣一個充分彈性、人性化的公共配套，才能更好的滿足產(chǎn)業(yè)園區(qū)對于公共服務(wù)設(shè)施多樣化的需求，可以更加精準地滿足不同服務(wù)對象的需求，更加個性化地提供服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量和用戶滿意度。

2.3 適應(yīng)市場需求，兼顧效率和公平

適應(yīng)市場需求，兼顧效率和公平是公共服務(wù)設(shè)施提高服務(wù)質(zhì)量和滿足多樣化需求的重要途徑。產(chǎn)業(yè)園區(qū)的公共配套設(shè)施需根據(jù)市場需求，合理配置公共服務(wù)設(shè)施，提高服務(wù)的效率和質(zhì)量。同時，還需要注重公共服務(wù)設(shè)施的公平性，確保每個人都能夠享受到公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)。適應(yīng)市場需求可以提高公共服務(wù)設(shè)施的服務(wù)質(zhì)量和用戶滿意度。例如可以引導(dǎo)市場參與到公共服務(wù)設(shè)施的運營服務(wù)里面來，市場主體作為“源頭活水”能夠有效激發(fā)公共服務(wù)設(shè)施的多樣性和高質(zhì)量的服務(wù)水平。另外完全的市場化運營公共服務(wù)設(shè)施會導(dǎo)致弱勢群體的需求得不到相應(yīng)的滿足，為弱勢群體配置的公共服務(wù)設(shè)施也是體現(xiàn)規(guī)劃公平的重要方式，因此還需要考慮對市場的缺陷加以修正，保障公共服務(wù)設(shè)施供給的公平性。

適應(yīng)市場需求，兼顧效率和公平可以促進公共服務(wù)設(shè)施的創(chuàng)新升級，提高服務(wù)質(zhì)量和滿足多樣化需求。在產(chǎn)業(yè)園區(qū)對不同類型的公共服務(wù)設(shè)施項目，需要做出不同的安排。對于弱勢群體的基本需求，應(yīng)全部由政府來供給，其目的是保障弱勢群體也能夠享受到公共服務(wù)設(shè)施的便利性。而對于附加值很高的公共服務(wù)設(shè)施項目，則可以根據(jù)市場的情況，結(jié)合企業(yè)的需求，定制化的由市場主體進行配置，交給市場去運作，以市場基于價格機制來配置。

2.4 分級分類，統(tǒng)籌周邊配套設(shè)施的關(guān)系

為避免公共配套設(shè)施資源的浪費，應(yīng)采取“分級分類”的配置策略。根據(jù)不同的服務(wù)對象和服務(wù)需求，提供不同層級的公共服務(wù)設(shè)施。例如，圍繞20大先進制造業(yè)園區(qū)，每個片區(qū)選取中心區(qū)域提供高端公共服務(wù)設(shè)施，其余地方提供基礎(chǔ)公共服務(wù)設(shè)施。分級分類采取不同的服務(wù)策略，提供精準、個性化服務(wù)。針對不同層級的片區(qū)，提供規(guī)模大小不一的產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)中心，避免資源浪費和分布不均。其次，對產(chǎn)業(yè)類型與公共服務(wù)設(shè)施進行分類匹配，相同類型產(chǎn)業(yè)共用公共服務(wù)設(shè)施，實現(xiàn)公共資源高效利用和信息共享。分級分類可精準了解不同服務(wù)對象需求和特點，提供個性化和貼心服務(wù)，提高服務(wù)質(zhì)量和用戶滿意度。

3 結(jié)語

在回歸制造業(yè)，重構(gòu)制造業(yè)競爭優(yōu)勢的大背景下，如何提升制造業(yè)的創(chuàng)新能力和優(yōu)化制造業(yè)生態(tài)系統(tǒng)已成為深圳乃至全國的共識和大勢。面對不斷升級的產(chǎn)業(yè)類型和功能，傳統(tǒng)的公共服務(wù)設(shè)施配置已顯然跟不上時代的步伐，基于此種背景下，調(diào)整公共服務(wù)設(shè)施配套的思路亟需轉(zhuǎn)變。本文通過“制定規(guī)范標準、明確公共服務(wù)設(shè)施職責(zé)——細分服務(wù)對象，“量體裁衣”區(qū)別對待——適應(yīng)市場需求，兼顧效率和公平——分級分類，統(tǒng)籌周邊配套設(shè)施的關(guān)系”四大調(diào)整思路，積極應(yīng)對產(chǎn)業(yè)園區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置存在的難點和瓶頸問題，進一步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的高質(zhì)量發(fā)展。