新政策下的城市更新規劃戰略和實施方案研究

吳男

東莞市洪梅鎮規劃管理所 廣東 東莞 523000

近年來，我市積極推行城市更新政策，特別是“工改工”三年行動計劃，取得了顯著的成效。每年完成了大量工業園區的拆除任務，為城市更新創造了空間和機遇。然而，我們也面臨一些挑戰和問題。目前，“工改工”項目整體質量有待提高，較少有高質量的連片產業空間和能夠提升區域能級的產業鏈集群空間。這主要是因為現階段的“工改工”過于依賴市場化，政府統籌力度不足。由此，市場化的“工改工”模式難以持續，新階段需要全面推進以政府統籌為核心的連片“工改工”。在一定機制條件下，以水鄉洪梅河西為代表的政府統籌模式可以在全市范圍內推廣。這種模式要能夠解決當前面臨的問題，為城市更新提供更全面和有效的解決方案。

1 城市更新的影響和挑戰

1.1 市場化“工改工”難以為繼的底層邏輯

在東莞地區，市場化推進“工改工”面臨一些困難。首先，土地市場供不應求，土地供給稀缺，價格高昂，土地權利人對出售土地缺乏意愿。大部分土地權利人僅擁有一塊土地，土地作為稀缺資源且具有升值潛力，使得土地買賣市場實際上是“有價無市”的狀態。即使開發商出價超過市場價的1.3倍甚至更高，國有業主也不愿意出售，只有在出售價格接近居住商用地價格時才可能答應出售。這導致以市場化方式推進“工改工”難以為繼。其次，市場化模式下存在不可控的屬性。當前政策方向是產城融合單元，即要“工改居”與“工改工”搭配進行改造，以解決改造動力問題。然而，市場化存在不可控性，為了加快項目推進，市場常常利用“工改居”的收益來補償“工改工”的業主，從而提高了“工改工”項目的補償標準，沖擊了補償的共識，并提高了業主的補償期望值。這也使得政府主導模式的土地收儲更加困難。

1.2 市場化帶來的問題：劣幣驅逐良幣和低質量開發

市場化模式下，自改項目往往取代了連片項目。連片項目由于開發成本高、拆遷難度大，被低成本、高周轉的小規模自改項目所取代。自改項目通常是由投資公司與原國有用地業主合作，實施自主改造并銷售廠房。這種模式帶來了一些問題。首先，表面上高的補償標準普遍抬高了業主的補償期望，這種合作模式通常不需要業主提供資金，而是以土地作價入股，并承諾要改造后的總建筑量的25%至35%返還給原有業主，這大大抬高了補償的期望值。其次，由于不考慮長遠發展，自改項目往往忽視公共配套成本，建筑質量一般，建設成本較低，普遍不到2000元/平方米而相比之下，政府統籌的項目需要考慮單元平臺和基礎設施建設，并建設高標準的廠房[1]。盡管無法達到市場補償建筑量的標準，但由于政府統籌下的項目配套物業好、質量高，售價和升值空間往往更大。然而，由于業主對政府的高質量建設存在疑慮，大部分業主仍傾向于以表面的補償數量為主要考慮因素。總體而言，市場化的無序自改嚴重沖擊了收儲價格。由于目前全市的“工改工”項目規模較小，難以承接大型產業項目，缺乏統一的規劃，導致產業空間質量差，無法形成規模化的公共設施配套。即使是面積超過300畝的產城融合單元，改造主體也主要是傳統房地產開發商，其產業運營能力有限，仍然采用傳統地產思維運作“工改工”項目，追求短期的資金回流，而忽視了長遠的運營和產業高質量發展。

1.3 市場化導致各級部門依賴心理過重，政府強籌推進“工改工”難以落地

市場化的模式使得市鎮各級部門過于依賴市場，而政府強籌推進“工改工”常被認為是一種美好的想法，但難以實際落地。市場化帶來的弊端在各級部門和各鎮街都能夠深切感受到，但由于思想認識、機制體制和利益結構等因素的影響，依靠各鎮自身的動力改變現狀非常困難。

首先，市場化迎合了追求多點開花的政績觀。例如，某鎮街同時啟動了10個面積超過500畝的“工改工”項目，總面積接近8000畝，但這些項目基本上都由開發商牽頭推進，政府部門特別是綜合施策部門無法兼顧統籌。由于規劃、拆遷等問題，兩年內僅有1個項目拆除平整了100畝土地，其余9個項目基本上停滯不前。這種要市場交給多方推進的現象在全市范圍內普遍存在。其次，由于長期以來的市場化導向，一部分鎮的干部認為政府強勢統籌“工改工”是不正確的，認為項目應該回歸市場。這種觀念影響了項目的實施。雖然市場化模式在某種程度上提高了項目推進的速度，但它也帶來了一系列問題，如土地供應的不穩定性、低質量開發的問題以及項目規模和公共設施配套的不足等。

2 新政策下的城市更新規劃戰略

2.1 新政策背景和重要原則

在新政策下，制定規劃戰略時應遵循一些重要原則。一方面，可持續發展原則是城市更新的核心原則之一。規劃戰略應當注重社會、經濟和環境的協調發展，確保城市更新能夠長期持續并為居民帶來實際的福祉和可持續的發展。另一方面參與和民主原則是新政策下規劃戰略制定的重要基礎。政府應當廣泛征求利益相關者的意見和建議，特別是居民和社區的聲音應得到重視。通過建立開放、透明的參與機制，確保決策的合法性、公正性和可行性[2]。

2.2 規劃戰略的制定和目標設定

第一步，在進行城市更新的現狀評估和問題分析時，需要全面了解城市的發展狀況、存在的問題和挑戰。這包括對老舊建筑的數量、狀況和利用率進行調查，評估基礎設施的完備程度和現代化水平，以及評估環境質量和可持續性等方面的情況。通過收集和分析這些數據，可以確定城市更新的緊迫性和重點改造領域，為后續的規劃提供基礎數據和信息。

第二步，在明確城市更新的目標和愿景時，需要制定長期目標，以實現城市的可持續發展和綜合效益。這可以包括提高居民生活質量，如改善居住環境、增加公共服務設施等；改善城市形象，如提升城市景觀、塑造城市品牌等；促進經濟發展，如吸引投資、促進創新產業發展等。同時，這些目標需要具體可量化的指標和評估體系，以便衡量城市更新的進展和成效，并進行及時調整和優化。

第三步，是確定城市更新的空間布局和功能定位，以確保城市更新的合理性和有效性。這涉及到根據城市的特點、發展需求和市民需求，確定不同區域的更新重點和功能定位。例如，商業中心可以集中在特定的商業區域，居住區可以合理規劃住宅區和社區設施，公共設施如教育、醫療、文化等可以分布在便利的位置。通過合理的空間布局和功能定位，可以提高城市的整體運行效率，滿足市民的多樣化需求。

在制定規劃戰略時，還應考慮城市更新的產業轉型和經濟發展戰略。根據我所提供的資料，城市更新可以作為推動產業轉型和經濟發展的機會。規劃戰略應當明確新興產業的培育方向和發展重點，以促進城市經濟的轉型升級。例如，可以重點發展創新科技產業、文化創意產業、綠色環保產業等，提升城市的競爭力和可持續發展能力。

2.3 城市更新的空間布局和功能定位

在空間布局方面，可以根據城市的特點和發展需求，確定不同區域的定位和功能。例如，要城市中心區域作為商業、文化和行政中心，要工業區域規劃為產業集聚區，要住宅區域規劃為居住和社區服務區等。通過合理的空間布局，可以提高城市的效益和便利性，優化資源利用和交通流動，實現城市功能的互補和協調發展。

在功能定位方面，可以根據城市的發展戰略和經濟需求，確定不同區域的產業定位和功能重點。城市更新可以借助現代科技和創新產業，推動產業結構的轉型升級，提高城市的經濟競爭力和可持續發展能力。例如，可以要某些區域定位為科技創新園區，吸引高科技企業和研發機構落戶，促進科技創新和產業發展。同時，也要考慮到城市的歷史文化遺產和環境保護，要保護和傳承優秀的歷史文化資源作為功能定位的一部分，實現城市更新與文化保護的有機結合[3]。

2.4 城市更新的產業轉型和經濟發展戰略

產業轉型方面，城市更新可以通過引進新興產業和高新技術產業，推動傳統產業的升級和轉型。例如，通過建設科技園區、創業孵化基地等，吸引創新型企業和高科技企業落戶，培育新的經濟增長點。同時，還可以通過培訓和教育機制的建立，提升勞動力的技能水平，適應產業轉型的需求。

經濟發展戰略方面，城市更新可以制定一系列措施和政策，促進經濟的發展和增長。首先，可以通過提供優惠政策和創業支持，吸引投資者和企業家在更新區域進行投資和創業，激發經濟活力。其次，可以加強城市的基礎設施建設，提升交通、能源、通信等基礎設施的水平，為產業發展提供良好的支持和條件。此外，還可以加強與高校和研究機構的合作，推動科技創新和知識產業的發展，提升城市的創新能力和競爭力。

3 新政策下的城市更新實施方案

3.1 強化政府引導和監管

為了強化政府引導和監管，新政策下的城市更新實施方案要采取一系列綜合性措施。政府制定明確的政策和指導文件，明確市場化改造的原則、目標和程序，為城市更新提供清晰的指導。加強規劃和審批過程的監管，確保項目的規劃符合城市發展規劃和環境保護要求。同時，加強對項目的監督和評估，確保項目的質量和可持續發展。此外，對市場化改造過程中的違規行為的打擊力度，維護市場秩序和公平競爭環境。

3.2 促進合作與創新

為促進合作與創新，新政策下的城市更新實施方案要積極鼓勵政府、企業和社會各界的合作。首先，政府可以建立多方參與的合作機制，包括與開發商、建筑設計師、投資者以及社會組織等合作伙伴的合作。通過多方參與，可以匯集各方的專業知識和資源，共同推動城市更新項目的實施。其次，政府可以提供激勵政策，例如稅收優惠、土地使用權等方面的支持，吸引更多的企業和投資者參與城市更新項目。同時，政府還可以為合作伙伴提供相應的支持和指導，幫助他們充分發揮各自的優勢，實現合作共贏。此外，政府還可以鼓勵創新，例如推動綠色建筑、智能化設計等新技術的應用，促進城市更新的可持續發展[4]。

3.3 加強居民參與和權益保護

政府要提供充分的信息透明度，及時向居民公布城市更新項目的相關信息，包括項目的規劃、進展、補償標準等，使居民了解項目的情況并參與決策過程。建立有效的居民參與機制，例如成立居民代表委員會或設立咨詢熱線，以便居民提出意見、建議和疑慮，并及時回應和解決居民的關切。政府要與居民進行充分的溝通和協商，確保居民的利益得到充分考慮和保護。在補償和安置方面，制定合理的補償標準和方案，確保居民能夠得到公正的補償，并提供合適的居住安置條件，確保居民的順利過渡和生活質量的提升。此外，加強對居民權益的法律保護，建立健全的糾紛解決機制，及時處理與城市更新相關的爭議和糾紛，維護居民的合法權益。通過加強居民參與和權益保護，政府要確保城市更新過程的公正性、合法性和可持續發展，提升居民對城市更新的認同感和滿意度[5]。

3.4 加強規劃和綜合配套

為了加強規劃和綜合配套，新政策下的城市更新實施方案要采取綜合性的措施。一方面，政府要制定科學合理的城市更新規劃，明確項目的定位、發展目標和空間布局，確保城市更新與整體城市發展的協調一致。規劃要綜合考慮產業發展、居住空間、公共設施和綠化景觀等方面的需求，形成具備可持續性和宜居性的城市更新方案。另一方面，政府要加強綜合配套的建設，確保城市更新項目與基礎設施、交通、教育、醫療等公共服務設施的配套相互銜接。在城市更新過程中，政府要注重公共設施的規劃和建設，提升居民的生活品質和便利度。例如，在新建或改造的居住區周邊建設公園、社區中心、商業綜合體等配套設施，以滿足居民的日常需求和社交活動。此外，政府還要注重環境保護和生態建設，推動城市更新項目的綠色化和可持續發展[6]。在規劃和設計過程中，要充分考慮生態保護、資源節約和環境友好性，采用可持續的建筑材料和技術，提高能源效益和環境質量。同時，政府要加強對環境影響的評估和監測，確保城市更新項目不對生態環境造成負面影響，并通過生態修復和綠化工程，改善城市的生態環境質量。

4 結語

城市更新是實現城市可持續發展和提升居民生活品質的重要任務。在制定新政策下的城市更新實施方案時，我們需要充分認識市場化改造所面臨的問題，并針對這些問題制定相應的對策。通過強化政府引導和監管、促進合作與創新、加強居民參與和權益保護、加強規劃和綜合配套等方面的措施，我們可以推動城市更新項目的順利實施，實現經濟、社會和環境的可持續發展。同時，這些措施也能夠增強政府的決策能力和執行力，提升市場的規范性和競爭力，使城市更新成為一個共贏的過程，讓城市成為人們安居樂業的美好家園。通過不斷的努力和改進，我們可以建設出更加宜居、宜業和宜游的城市，為人民創造更美好的生活。