公共產(chǎn)品視角下中國參與北極治理的路徑

談 譚

北極屬于全球公域。在國際法語境下，北極包括歐洲、亞洲和北美洲毗鄰北冰洋的北方大陸和相關(guān)島嶼，以及北冰洋中國家管轄范圍內(nèi)的海域、公海和國際海底區(qū)域。①國務(wù)院新聞辦公室：《中國的北極政策》，人民出版社2018 年版，第1 頁。絕大多數(shù)北極問題，如氣候變化、海洋污染、生物保護(hù)、航道安全等都具有跨國境和跨區(qū)域的特點(diǎn)，本質(zhì)上是全球公共問題。在對此類問題的治理過程中，無論是正外部性（資源開發(fā)、航道通行等），還是負(fù)外部性（極端氣候、生態(tài)環(huán)境惡化等），都會對區(qū)域內(nèi)外國家甚至全球產(chǎn)生巨大影響。北極國家無法獨(dú)自解決這些問題，而非北極國家在這些問題上又與北極國家具有共同利益。2022 年2 月，《全球北極》（Global Arctic）一書出版，②Matthias Finger and Gunnar Rekvig eds., Global Arctic: An Introduction to the Multifaceted Dynamics of the Arctic, Cham, Switzerland : Springer, 2022.其中提出的“全球北極”概念即表示北極地區(qū)已成為全球政治、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、環(huán)境和社會變化的一部分，在關(guān)鍵的北極治理領(lǐng)域需要全球行為體的參與，以強(qiáng)化治理進(jìn)程和效果。③Mathieu Landriault, Andrew Chater, Elana Wilson Rowe, and P. Whitney Lackenbauer,Governing Complexity in the Arctic Region, New York:Routledge, 2020, p.18.

一、北極問題的全球性與公共產(chǎn)品視角下北極治理的研究現(xiàn)狀

根據(jù)查爾斯·羅杰（Charles Roger）和彼得·多弗涅（Peter Dauvergne）的觀點(diǎn)，治理是政治、經(jīng)濟(jì)、社會行為體制定、接受和執(zhí)行相關(guān)領(lǐng)域人類活動規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)章制度的過程。④Charles Roger and Peter Dauvergne, “The Rise of Transnational Governance as a Field of Study,” International Studies Review, Vol. 18, No. 3, 2016, p. 416.全球治理委員會（Commission on Global Governance）也認(rèn)為，“治理是各類公共或個(gè)人機(jī)構(gòu)管理共同事務(wù)的諸多方式的總和。”⑤Commission on Global Governance, Our Global Neighborhood, Oxford: Oxford University Press, 1995, p. 4.治理主體是指相關(guān)領(lǐng)域的利益攸關(guān)方，包括國家、政府間組織、非政府組織、企業(yè)或其他機(jī)構(gòu)等各類行為體。而北極治理是指“由國家與非國家行為體組成的治理主體，圍繞共同關(guān)心的北極治理議題，通過政策溝通與合作管理的方式，構(gòu)建并遵守具有一定約束力的北極治理規(guī)范的過程”①肖洋：《北極國際組織建章立制及中國參與路經(jīng)》，中國社會科學(xué)出版社2019 年版，第9 頁。。各行為體為實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)或完成治理績效而彼此協(xié)調(diào)和合作，沒有一個(gè)行為體能夠?qū)⒆约旱囊庠竿耆珡?qiáng)加于其他行為體。治理的合法性不僅取決于目標(biāo)實(shí)現(xiàn)和績效完成，而且取決于治理主體的責(zé)任心、治理過程的透明度和眾多利益攸關(guān)方的參與。②Mathieu Landriault, Andrew Chater, Elana Wilson Rowe, and P. Whitney Lackenbauer,Governing Complexity in the Arctic Region, p. 4.

當(dāng)前，北極治理效果不彰且存在著機(jī)制滯后和公共產(chǎn)品供給不足的問題，③楊劍：《域外因素的嵌入與北極治理機(jī)制》，《社會科學(xué)》2014 年第1 期，第4 頁。機(jī)制滯后本質(zhì)上也是公共產(chǎn)品供給不足。一方面，是因?yàn)楸睒O治理對各類公共產(chǎn)品的需求大幅增加；另一方面，是現(xiàn)有北極治理機(jī)制存在公共產(chǎn)品供給困難的問題。供給困難的原因，一是相關(guān)國家對區(qū)域內(nèi)的權(quán)益和地緣政治爭奪趨于激化，尤其是俄羅斯與其他北極國家的矛盾尖銳；二是北極域內(nèi)國家與域外國家的不平等地位和分歧。

目前，北極治理機(jī)制以北極理事會為主體，盡管這一機(jī)制發(fā)揮了一定作用，但半封閉或封閉式的制度框架限制了治理主體范圍，特別是以北極理事會為代表的“羅瓦涅米進(jìn)程”和以北極五國外長會議為代表的“伊盧利薩特進(jìn)程”，均強(qiáng)調(diào)北極區(qū)域內(nèi)部的身份認(rèn)同和排他性利益，形成對外排他性和內(nèi)部協(xié)商性共存的格局，這種區(qū)域治理模式無法適應(yīng)北極問題全球?qū)傩缘闹卫硇枨?。④趙?。骸侗睒O區(qū)域治理范式的核心要素：制度設(shè)計(jì)與環(huán)境塑造》，《國際展望》2014年第3 期，第115、125 頁。

北極問題的全球性決定了北極治理不可能僅由區(qū)域國家參與和主導(dǎo)，其所需的公共產(chǎn)品也無法僅憑北極國家和北極理事會這樣的區(qū)域論壇提供。⑤ACAP and AMAP, “Mercury from outside the Arctic is Polluting the Region,” Arctic Council, May 10, 2021, https://arctic-council.org/en/news/mercury-from-outside-the-arctic-ispolluting-the-region/.換言之，全球性問題無法僅由區(qū)域治理機(jī)制得到解決，北極域外國家、全球性國際組織、非政府組織和非國家行為體等北極治理公共產(chǎn)品供給主體的“共享式”參與已成必然。⑥章成：《北極治理的全球化背景與中國參與策略研究》，《中國軟科學(xué)》2019 年第12 期，第19 頁。同時(shí)，北極國家在北極治理中需要改變“分擔(dān)其負(fù)，獨(dú)享其利”的思維和做法，合理納入域外國家或其他域外行為體，可彌補(bǔ)僅有北極域內(nèi)國家治理的不足，解決北極國家利益與人類共同利益之間的矛盾。①楊劍：《域外因素的嵌入與北極治理機(jī)制》，第12 頁。

目前，國內(nèi)學(xué)術(shù)界大多是從維護(hù)和增進(jìn)國家利益的角度來討論中國參與北極治理的必要性，已提出不少針對性建議和策略，②王新和：《推進(jìn)北方海上絲綢之路——“北極問題”國際治理視角》，時(shí)事出版社2017 年版；劉惠榮、李浩梅：《國際法視角下的中國北極航線戰(zhàn)略研究》，中國政法大學(xué)出版社2019 年版；趙隆：《多維北極的國際治理研究》，時(shí)事出版社2020 年版。但從國際公共產(chǎn)品視角分析的學(xué)術(shù)成果相對有限。既有研究成果中，有學(xué)者論證了國際公共產(chǎn)品理論在北極治理中的適用性，認(rèn)為中國構(gòu)建國際公共產(chǎn)品提供者的身份將是中國參與北極治理的重要路徑。③丁煌、趙寧寧：《北極治理與中國參與——基于國際公共品理論的分析》，《武漢大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2014 年第3 期，第39 頁。在北極治理所需各類國際公共產(chǎn)品方面，也有學(xué)者研究了中國科學(xué)家群體與北極治理議程設(shè)定的關(guān)系，認(rèn)為中國科學(xué)家能夠?qū)⒖茖W(xué)發(fā)現(xiàn)轉(zhuǎn)化為公共產(chǎn)品和政策工具，在極地治理中起到顯著作用。④楊劍、于宏源：《中國科學(xué)家群體與北極治理議程的設(shè)定——基于問卷的分析》，《國際關(guān)系研究》2014 年第6 期，第37 頁。在推進(jìn)北極治理制度化建設(shè)方面，學(xué)者們或是提出具體領(lǐng)域（漁業(yè)、航運(yùn)等）治理比全面綜合的區(qū)域化治理更具可行性，⑤郭培清、盧瑤：《北極治理模式的國際探討及北極治理實(shí)踐的新發(fā)展》，《國際觀察》2015 年第5 期，第56—60 頁。或是指出《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）在北極治理中的適用缺憾，進(jìn)而分析完善《公約》和制定專門的區(qū)域性國際公約（“北極條約”）的可行性。⑥章成、顧興斌：《論北極治理的制度構(gòu)建、現(xiàn)實(shí)路徑與中國參與》，《南昌大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會科學(xué)版）》2019 年第5 期，第64—72 頁。

在國外學(xué)者分析北極治理的文獻(xiàn)中，也有間接涉及公共產(chǎn)品的理論研究成果。奧蘭·楊（Oran R. Young）在分析當(dāng)前北極治理機(jī)制碎片化的基礎(chǔ)上，試圖論證北極治理機(jī)制復(fù)合體（Arctic regime complex）的合理性和可行性。⑦Oran R. Young, “Building an International Regime Complex for the Arctic: Current Status and Next Steps,” The Polar Journal, Vol. 2, No. 2, 2012, pp. 391-407.蒂姆·考伊夫茹瓦（Timo Koivurova）等從國際法角度比較了中國、芬蘭及歐盟對北極治理的法律與政策立場，指出中國與北極國家在北極治理中互有需求，中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展需要利用北極資源與航道，北極國家需要中國為本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)作出貢獻(xiàn)。①Timo Koivurova, et al. eds., Arctic Law and Governance: The Role of China, Finland and the EU, Oxford: Hart Publishing Ltd., 2017, Foreword-China.馬修·蘭德奧特（Mathieu Landriault）等從國際政治經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析了北極治理的復(fù)雜性——各行為體（集團(tuán)）正式或非正式地通過多種路徑塑造北極地區(qū)的政治和經(jīng)濟(jì)前景，他認(rèn)為將北極治理局限于北極國家或?qū)⒈睒O理事會作為首要治理平臺都是不完整的。②Mathieu Landriault, Andrew Chater, Elana Wilson Rowe, and P. Whitney Lackenbauer,Governing Complexity in the Arctic Region, 2020, p. 2.范·皮爾特（Van Pelt）等指出，當(dāng)前海洋研究和海事協(xié)作存在很大差距，尤其是中北冰洋廣闊的“消失的中部”（missing middle），既沒有泛北極的科學(xué)協(xié)作活動，又缺少基于北極地區(qū)海洋研究的政策動議。③T.I. Van Pelt, H.P. Huntington, O.V. Romanenko, and F.J. Mueter, “The Missing Middle:Central Arctic Ocean Gaps in Fishery Research and Science Coordination,” Marine Policy, Vol. 85,No. 11, 2017, pp. 79-86.這些都是從國家間合作提供公共產(chǎn)品的角度來分析北極具體領(lǐng)域的治理。

可以看出，國內(nèi)外學(xué)術(shù)界已認(rèn)識到國際公共產(chǎn)品供給與北極治理適用性之間的關(guān)系，但尚未全面分析北極治理所需公共產(chǎn)品的具體種類、供給困境及其主要原因，也沒有具體探討中國在提供北極治理公共產(chǎn)品方面的權(quán)利、義務(wù)和合適路徑。據(jù)此，本文首先論述中國參與北極治理的權(quán)利和必要性，再著重分析當(dāng)前北極治理所需公共產(chǎn)品供給不足的原因，然后在此基礎(chǔ)上論證中國提供北極治理公共產(chǎn)品的具體路徑。

二、中國參與北極治理的權(quán)利與必要性

北極的未來關(guān)乎全人類的福祉，北極治理需要各方參與和貢獻(xiàn)。域外國家在北極地區(qū)雖然沒有領(lǐng)土或管轄海域，但同樣享有國際法規(guī)定的相關(guān)權(quán)益，在北極問題全球化背景下也有提供區(qū)域公共產(chǎn)品的義務(wù)。中國參與北極治理由來已久，早在1925 年，中國就加入了《斯匹次卑爾根群島條約》（Spitsbergen Treaty），這為中國參與北極事務(wù)提供了法律依據(jù)。中國是《聯(lián)合國海洋法公約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》《聯(lián)合國生物多樣性公約》等多項(xiàng)國際公約的締約國，也是國際海事組織（IMO）頒布的多個(gè)有關(guān)污染治理、航行規(guī)則、海上安全等國際公約的成員國，同時(shí)還是北極理事會觀察員國和三大北極區(qū)域治理法律文件的簽署國。①三大法律文件是2011 年《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》（Agreement on Cooperation on Aeronautical and Maritime Search and Rescue in the Arctic）、2013 年《北極海洋油污預(yù)防與反應(yīng)合作協(xié)定》（Agreement on Cooperation on Maritime Oil Pollution Preparedness and Response in the Arctic）和2018 年《預(yù)防中北冰洋不管制公海漁業(yè)協(xié)定》（Agreement to Prevent Unregulated High Seas Fisheries in the Central Arctic Ocean）。從全球治理層面來說，作為“海洋憲章”的《聯(lián)合國海洋法公約》既是北極治理的核心，也是多項(xiàng)北極區(qū)域治理機(jī)制的法律基礎(chǔ)，它規(guī)定了締約國享有領(lǐng)海無害通過、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)航行和飛越自由、公海自由、人類共同繼承財(cái)產(chǎn)、海洋科學(xué)研究等權(quán)利。2018 年1 月，中國政府首次發(fā)布《中國的北極政策》白皮書指出，中國的北極政策目標(biāo)是：認(rèn)識北極、保護(hù)北極、利用北極和參與治理北極，維護(hù)各國和國際社會在北極的共同利益，推動北極的可持續(xù)發(fā)展。中國本著尊重、合作、共贏、可持續(xù)的基本原則參與北極治理。②國務(wù)院新聞辦公室：《中國的北極政策》，第5—6 頁。

對于北極國家來說，拒絕中國進(jìn)入北極和阻止中國參與北極活動是不合法、不明智，也是不可能的。③Yun Sun, “Defining the Chinese Threat in the Arctic,” in Sanna Kopra ed., The Arctic Institute’s China Series 2020, Washington, D.C.: The Arctic Institute, 2020, p. 19.參與北極治理既是中國的權(quán)利，也是中國履行負(fù)責(zé)任大國的義務(wù)，尤其是在當(dāng)前北極治理成效有限和缺乏代表性時(shí)，中國參與治理十分必要。中國是北半球中高緯度的近北極國家，北極環(huán)境變化和治理情況與中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和國家安全息息相關(guān)。中國不僅直接受到北極氣候變化的影響，而且在諸如北極航道航行規(guī)則制定和北極自然資源開發(fā)利用等方面有合理的利益關(guān)切。公共產(chǎn)品外部性理論認(rèn)為，區(qū)域性公共問題不僅影響域內(nèi)國家，也影響域外第三國或第三方，“這個(gè)第三方將會成為域內(nèi)事務(wù)的關(guān)聯(lián)者，成為解決域內(nèi)問題的參與者，并在域內(nèi)國家為解決相關(guān)問題提供的公共產(chǎn)品中分擔(dān)成本、分享收益?！雹芊旅?、薄思勝：《區(qū)域公共產(chǎn)品理論與實(shí)踐：解讀區(qū)域合作新視點(diǎn)》，上海人民出版社2011 年版，第12 頁。這在北極治理中體現(xiàn)得尤為明顯。

黨的十八大以來，中國倡導(dǎo)構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，表明中國有意愿和能力積極參與北極事務(wù)。同時(shí)，作為北極治理的利益攸關(guān)方和負(fù)責(zé)任的聯(lián)合國安理會常任理事國，中國有權(quán)利也有義務(wù)為北極的和平穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。①國務(wù)院新聞辦公室：《中國的北極政策》，第22 頁。

進(jìn)一步來說，在氣候變化和經(jīng)濟(jì)全球化背景下，北極地區(qū)的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、資源開采利用和治理規(guī)則制定等多項(xiàng)議題都需要有域外國家或其他行為體的參與，也需要在域外采取行動。②Oran R. Young, “Is It Time for a Reset in Arctic Governance?” Sustainability, Vol. 11, No.16, 2019, p. 4497.比如，北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對域外國家和市場的依賴程度會不斷增加，尤其是東亞和歐洲國家及其市場。北極地區(qū)油氣或礦產(chǎn)資源的勘探和開采、遠(yuǎn)洋貨物運(yùn)輸、旅游及相關(guān)物流支持服務(wù)都需要來自域外的資本和技術(shù)。概言之，北極問題已成為全球關(guān)切或全球挑戰(zhàn)，需要全球協(xié)力共同治理。事實(shí)證明，北極域外國家及其他利益攸關(guān)方參與北極治理有助于提高北極治理成效，推動相關(guān)技術(shù)進(jìn)步。③2015 年12 月，中、日、韓、冰島和歐盟應(yīng)邀加入北冰洋五國當(dāng)年7 月發(fā)布的《關(guān)于防止北冰洋中部公海無管制捕魚聯(lián)合宣言》談判，并于2017 年11 月通過《防止北冰洋中部公海無管制漁業(yè)活動協(xié)定》，十方代表2018 年10 月正式簽署該協(xié)定。從宣言發(fā)布、利益攸關(guān)方后期加入談判到十方簽署協(xié)定，這說明北極五國意識到北冰洋中部公海漁業(yè)資源管理需要相關(guān)利益主體或捕撈方參與才能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)開發(fā)。質(zhì)言之，現(xiàn)實(shí)治理需求必須讓相關(guān)利益主體加入相應(yīng)領(lǐng)域國際規(guī)范的制定過程。因此，提高北極治理績效的關(guān)鍵是讓多元利益攸關(guān)方充分參與決策進(jìn)程，使它們的聲音能夠通過不同渠道進(jìn)行表達(dá)并得到充分尊重，因?yàn)槿魏我粋€(gè)國家都不能單獨(dú)有效應(yīng)對與北極地區(qū)事務(wù)相關(guān)的挑戰(zhàn)，必須訴諸國際合作和努力。④孫凱：《機(jī)制變遷、多層治理與北極治理的未來》，《外交評論》2017 年第3 期，第118、124 頁。

三、當(dāng)前北極治理中主要公共產(chǎn)品供給困境及原因

區(qū)域治理的效果在很大程度上取決于各相關(guān)行為體的公共產(chǎn)品貢獻(xiàn)能力和意愿。當(dāng)公共產(chǎn)品供給不足時(shí)，治理目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。⑤楊劍：《域外因素的嵌入與北極治理機(jī)制》，第8 頁。一般認(rèn)為，北極治理所需的國際公共產(chǎn)品主要集中于知識技術(shù)類、環(huán)境和生態(tài)保護(hù)類、資源開發(fā)利用類（見表1）。

（一）認(rèn)識北極——知識技術(shù)類公共產(chǎn)品供給嚴(yán)重不足

北極具有重要的科研和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但人類對北極的認(rèn)知還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，對北極資源儲量及其潛在價(jià)值仍需進(jìn)一步勘探和調(diào)研。比如，科學(xué)界目前對北極地區(qū)氣溫升高的倍增效應(yīng)認(rèn)識不一，導(dǎo)致現(xiàn)有科學(xué)認(rèn)識很難為決策提供堅(jiān)實(shí)依據(jù)。其他有關(guān)北極地理、海洋生物等的知識類信息也需要不斷累積和更新。知識上的有限性不僅制約了人類在北極地區(qū)的日?；顒?，而且妨礙各國制定和出臺有效的北極治理政策。因此，當(dāng)務(wù)之急是在數(shù)量和質(zhì)量上提升人們對北極的認(rèn)識，即大力擴(kuò)展有關(guān)北極的知識技術(shù)類公共產(chǎn)品供給。

然而，由于科技實(shí)力、經(jīng)濟(jì)水平、地理環(huán)境等方面的差別，各國目前的科學(xué)考察和分析研究水平極不平衡。俄羅斯在北極科學(xué)考察方面擁有一支能夠直航北極點(diǎn)的核動力破冰船隊(duì)，是唯一在北極建立漂移冰站的國家。俄羅斯海冰和氣象預(yù)報(bào)信息觀測區(qū)域集中在巴倫支海和白令海附近的海域。美國依靠其衛(wèi)星、浮標(biāo)、實(shí)地觀測等能力，建立了強(qiáng)大的北極地區(qū)觀測數(shù)據(jù)庫，其中包括美國國家雪冰數(shù)據(jù)中心（NSIDC）。美國的氣象和海冰預(yù)報(bào)重點(diǎn)在白令海、波弗特海、西伯利亞海等區(qū)域。這些預(yù)報(bào)信息和數(shù)據(jù)是一種知識技術(shù)類公共產(chǎn)品，獲取、分析和處理這些數(shù)據(jù)又能衍生出更高質(zhì)量的知識和信息。不過，美俄兩國突出的數(shù)據(jù)觀測和分析能力未能根本改變當(dāng)前北極知識技術(shù)類公共產(chǎn)品的供給困境，主要原因有三個(gè)方面。一是美俄兩國的觀測范圍有限，均未能覆蓋全部北極海域，尤其是地理上難以到達(dá)和環(huán)境條件非常差的海域；二是美俄兩國未能實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的非排他性共享，有些國家通過限制相關(guān)信息的公開程度和增加獲取難度來實(shí)現(xiàn)壟斷或保護(hù)自己的觀測數(shù)據(jù)和分析結(jié)果的目的，或通過雙多邊國際協(xié)定將其他國家排除在外，限制了觀測數(shù)據(jù)的利用率和質(zhì)量的提升；三是北極國家通過設(shè)立環(huán)境評估與許可證制度對非北極國家的極地科考活動設(shè)置障礙，而非北極國家的科考活動常常需要進(jìn)入北極國家具有管轄權(quán)的海域。這些都妨礙了各國開展北極科考合作，限制了知識技術(shù)類公共產(chǎn)品的供給。

（二）保護(hù)北極——北極海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)有待加強(qiáng)

海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)是北極治理的重點(diǎn)，這類公共產(chǎn)品一般以規(guī)則、協(xié)定、條約形式呈現(xiàn)，其治理范圍包括核、石油、廢物污染及生態(tài)保護(hù)等領(lǐng)域。限于篇幅，本文僅討論北極環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的代表性國際公約、區(qū)域規(guī)則和雙邊協(xié)定。《聯(lián)合國海洋法公約》相關(guān)條款對防止、減少和控制海洋環(huán)境污染作出原則性規(guī)定。1972 年通過的《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》（簡稱“《倫敦傾廢公約》”）是唯一針對海洋污染問題的全球性條約，適用于各國內(nèi)水以外的所有海域。1996 年11 月，該公約締約國特別會議審議通過了《〈倫敦傾廢公約〉1996 年議定書》。該議定書主要規(guī)范海上傾廢行為，并對傾倒設(shè)施、傾倒方式及傾倒區(qū)域進(jìn)行了具體限定，要求各締約國采取預(yù)防措施，保護(hù)海洋環(huán)境不受傾倒活動的危害。①《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》1975 年8 月生效，此后經(jīng)締約國協(xié)商會議對少數(shù)條款有修正，1985 年12 月該公約對中國生效。2006 年6 月，全國人大常委會批準(zhǔn)《〈防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約〉1996 年議定書》。1996 年《議定書》第7 條“內(nèi)水”規(guī)定：在內(nèi)水范圍內(nèi)由締約當(dāng)事國“自主決定”應(yīng)用何種規(guī)定或措施，但應(yīng)向國際海事組織提供“在海洋內(nèi)水中實(shí)施、遵守和執(zhí)行的立法和組織機(jī)制的信息”。參見《〈防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約〉1996 年議定書》，外交部網(wǎng)站，2018 年7 月18 日，http://treaty.mfa.gov.cn/tykfiles/20180718/1531876075871.pdf。1997年9 月，國際原子能機(jī)構(gòu)會議通過《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》（以下稱《聯(lián)合公約》）。2001 年6 月，該公約生效?！堵?lián)合公約》的主要目標(biāo)是通過加強(qiáng)本國措施和國際合作……在世界范圍內(nèi)達(dá)到和維持乏燃料和放射性廢物管理方面的高安全水平。②《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》，外交部網(wǎng)站，2018 年7 月18日，http://treaty.mfa.gov.cn/tykfiles/20180718/1531876076146.pdf。2016 年9 月12 日，中國交存加入書并附帶聲明，同年12 月12 日，該公約對中國生效。2015 年5 月，國際海事組織海洋環(huán)境保護(hù)委員會（MEPC）通過了具有法律約束力的《國際極地水域操作船舶規(guī)則》（簡稱《極地規(guī)則》）和《國際防止船舶造成污染公約》（MARPOL）修正案。《極地規(guī)則》2017 年1 月生效，其目標(biāo)是“為船舶安全運(yùn)作和保護(hù)極地環(huán)境予以規(guī)定”，設(shè)定了強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)。一方面是針對極地水域的獨(dú)特環(huán)境從船舶設(shè)計(jì)、裝備、航行等方面規(guī)定了強(qiáng)制性安全措施，另一方面是防止船舶污染極地海洋環(huán)境的強(qiáng)制性規(guī)定?！秶H防止船舶造成污染公約》為防止船舶在海上航行時(shí)對海洋環(huán)境造成污染，除軍艦、海軍輔助船、僅用于政府非商業(yè)性服務(wù)的船舶外，對幾乎所有船舶的海上排污行為都進(jìn)行了規(guī)制。這幾個(gè)代表性的全球性公約為北極環(huán)境污染治理提供了直接的法律依據(jù)。

區(qū)域?qū)用娴谋睒O海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)機(jī)制主要是由1996 年成立的北極理事會作出的相關(guān)安排。北極理事會是在1991 年北極八國和部分北極原住民代表簽訂的《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》（AEPS）基礎(chǔ)上成立的，目的就是保護(hù)北極環(huán)境。北極理事會現(xiàn)有的六個(gè)工作組都與北極海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)有關(guān)。雙邊協(xié)定主要是指有關(guān)北極地區(qū)核污染治理的雙邊條約，包括俄羅斯與美國、挪威等國簽署的雙邊協(xié)議，例如，1994 年美俄《關(guān)于防止北極地區(qū)環(huán)境污染的協(xié)議》和1998 年挪威與俄羅斯簽訂的《環(huán)境合作協(xié)議》。

然而，這些全球性條約、區(qū)域安排、雙邊協(xié)定在實(shí)施過程中效果并不理想，有四方面關(guān)鍵原因。首先，國際條約和協(xié)定條款中規(guī)定了主權(quán)豁免?！豆s》第236 條“主權(quán)豁免”——“本公約關(guān)于保護(hù)和保全海洋環(huán)境的規(guī)定，不適用于任何軍艦、海軍輔助船、為國家所擁有或經(jīng)營并在當(dāng)時(shí)只供政府非商業(yè)性服務(wù)之用的其他船只或飛機(jī)。但每一國家應(yīng)采取不妨害該國所擁有或經(jīng)營的這種船只或飛機(jī)的操作或操作能力的適當(dāng)措施，以確保在合理可行范圍內(nèi)這種船只或飛機(jī)的活動方式符合本公約?！蓖瑯樱秱惗貎A廢公約》第7 條及《〈倫敦傾廢公約〉1996 年議定書》第10 條都有本公約或本議定書“不應(yīng)適用于根據(jù)國際法享有主權(quán)豁免的船舶和航空器”。《聯(lián)合公約》第3 條也規(guī)定其“不適用于軍事或國防計(jì)劃范圍內(nèi)的乏燃料或放射性廢物的管理安全”，除非締約方另有約定?！秶H防止船舶造成污染公約》第3 條“適用范圍”第3 款也規(guī)定，“本公約不適用于任何軍艦、海軍輔助船舶或其他國有或國營并目前只用于政府非商業(yè)性服務(wù)的船舶。”其次，《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》同樣不能涉及有關(guān)國家主權(quán)的軍事安全問題，該戰(zhàn)略本質(zhì)上是北極八國致力于保護(hù)北極環(huán)境的集體承諾或共同行動計(jì)劃，是各方達(dá)成的共識和采取行動的綱領(lǐng)。各國在發(fā)起階段就有意識地將其定位為軟法，明確各國參與該項(xiàng)活動是出于自愿，“沒有嚴(yán)格意義上的強(qiáng)制力”，具體實(shí)施效果依賴于各國的國內(nèi)立法或政策。北極理事會成立后，作為區(qū)域性政府間論壇和北極國家與其他利益主體進(jìn)行溝通的重要平臺，主要職責(zé)就是實(shí)施《北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略》，它不是一個(gè)超國家的治理框架，既無決策權(quán)也不掌控資源，“沒有約束成員國的權(quán)利”。①董躍、陳奕彤、李升成：《北極環(huán)境治理中的軟法因素：以北極環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略為例》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會科學(xué)版）2010 年第1 期，第21 頁。簡言之，目前的北極治理合作機(jī)制都沒有達(dá)到讓渡主權(quán)或共享主權(quán)的程度，僅顯示出北極國家自身對區(qū)域治理的堅(jiān)定承諾。②Linda Jakobson and Neil Melvin eds., The New Arctic Governance, Oxford: Oxford University Press, 2016, pp.182-183.再次，北極理事會的治理結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重缺陷。北極理事會的合法性來自其成員數(shù)量和治理績效。一方面，隨著北極問題的“全球化”，以北極理事會為主導(dǎo)的“區(qū)域治理機(jī)制已難以應(yīng)對不斷變化的北極問題”；另一方面，“限制非北極國家的參與權(quán)損害了北極理事會的整體治理效果”，因?yàn)橄拗圃诒睒O理事會的參與機(jī)會促使非北極國家尋求其他替代性的地區(qū)合作方式。①Shiloh Rainwater, “International Law and the ‘Globalization’ of the Arctic: Assessing the Rights of Non-Arctic States in the High North,” Emory International Law Review, Vol. 30, 2015,pp. 115-153.北極理事會中北極國家占據(jù)主導(dǎo)地位，非北極國家作為觀察員國，其參與治理的權(quán)利受到嚴(yán)格限制，特別是在設(shè)計(jì)和制定北極治理規(guī)則和制度方面。②Arctic Council, “Observer Manual for Subsidiary Bodies,” May 15, 2013, https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/939/EDOCS-3020-v1B-Observer-manual-with-addendum-finalized_Oct2016.pdf?sequence=13&isAllowed=y.其四，由于北極國家不接受類似《南極條約》模式的《北極條約》，無法出臺一個(gè)關(guān)于北極環(huán)境治理的綜合性區(qū)域協(xié)定或條約，全面的具有約束力的北極生態(tài)環(huán)境管理體系仍舊缺失。③褚章正：《北極環(huán)境治理及其中國參與研究》，武漢大學(xué)博士學(xué)位論文，2018 年，第90 頁。簡言之，當(dāng)前北極海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)機(jī)制既有多樣性、碎片化和軟法約束的特征，又在硬法性質(zhì)的全球性公約中“不當(dāng)免除”了國家責(zé)任，嚴(yán)重影響了北極治理機(jī)制的有效性。④唐堯：《北極核污染治理的國際法分析與思考》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2015 第1 期，第7—8 頁。

（三）發(fā)展北極——合理利用北極資源和航道通行的規(guī)則亟待制定

北極地區(qū)潛在的經(jīng)濟(jì)價(jià)值巨大，有豐富的可再生和不可再生資源。北極資源開發(fā)、航道通行和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和提高當(dāng)?shù)孛癖娚钏降年P(guān)鍵，其最終成果也是一種公共產(chǎn)品。換言之，發(fā)展北極符合北極國家利益，也符合全人類的共同利益。由于已探明的北極油氣資源主要集中在北極五國的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)，五國都已將北極資源開發(fā)納入本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，形成事實(shí)上的激烈競爭態(tài)勢，推動北極地區(qū)進(jìn)入“開發(fā)時(shí)代”。然而，北極資源開發(fā)事關(guān)國際社會的整體利益，其影響已超出北極范圍，北極國家能否基于可持續(xù)開發(fā)原則，對北極地區(qū)資源進(jìn)行有序開發(fā)和利用，這需要由包括北極區(qū)域內(nèi)國家和北極域外國家在內(nèi)的北極事務(wù)利益攸關(guān)方共同參與，制定資源開發(fā)的相關(guān)原則和政策。⑤孫凱、張佳佳：《北極“開發(fā)時(shí)代”的企業(yè)參與及對中國的啟示》，《中國海洋大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2017 年第2 期，第71—76 頁。

與此同時(shí)，海冰快速消融使得北極地區(qū)夏季通航成為現(xiàn)實(shí)，北極航道（東北航道和西北航道）的開發(fā)和利用也擁有潛在的商業(yè)和戰(zhàn)略價(jià)值，因?yàn)楸睒O航道將縮短歐洲與東亞以及北美與東亞之間船舶航行的時(shí)間并降低經(jīng)濟(jì)成本。目前已部分投入商業(yè)運(yùn)營的是位于俄羅斯北部的東北航道和加拿大北極群島水域的西北航道，兩國都制定了相關(guān)的國內(nèi)法規(guī)來加強(qiáng)北極航道管理。盡管俄羅斯和加拿大都愿意參與有關(guān)北極航道開發(fā)利用的國際合作，對外國船只利用北極航道秉持“申請即通行”的合作態(tài)度，①加拿大2010 年《北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)規(guī)章》把自愿性報(bào)告修改為強(qiáng)制性報(bào)告制度，僅收取領(lǐng)航等事實(shí)費(fèi)用，不收取受困船只的搜救費(fèi)用。俄羅斯在東北航道管理中執(zhí)行“經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向性”方針，向通行船只收取高額破冰船領(lǐng)航費(fèi)用。但2010 年根據(jù)《加拿大航行法》（Canada Shipping Act）出臺的《北加拿大船舶航行服務(wù)區(qū)規(guī)章》和2013 年俄羅斯《關(guān)于北方海航線水域商業(yè)航運(yùn)的俄羅斯聯(lián)邦特別法修正案》都強(qiáng)調(diào)各自對航道水域的主權(quán)和環(huán)境保護(hù)要求，并在此基礎(chǔ)上對航道通航活動進(jìn)行“管理”。這顯然與其他國家堅(jiān)持的北極航道國際通行權(quán)利存在沖突。②Aldo Chircop, “Regulatory Challenges for International Arctic Navigation and Shipping in an Evolving Governance Environment,” Ocean Yearbook Online, Vol. 28, No. 1, 2014, pp.269-270.俄羅斯為了最大化本國的國家利益，制定了視北方海航線為“國內(nèi)航線”的《北方海航道水域航行規(guī)則》，該規(guī)則雖然在定義上區(qū)分了俄羅斯北方海航線和東北航道的范圍，但在法律適用層面與《公約》的無害通過原則、過境通行制度、冰封區(qū)域航行規(guī)則等分歧巨大。③談譚：《俄羅斯北極航道國內(nèi)法規(guī)與〈聯(lián)合國海洋法公約〉的分歧及化解途徑》，《上海交通大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2017 年第1 期，第24—26 頁。加拿大對西北航道的主權(quán)訴求也與包括美國在內(nèi)的絕大多數(shù)國家認(rèn)為西北航道是《公約》規(guī)定的用于過境通行的國際海峽相互矛盾。由此可見，國際社會需協(xié)商制定以《公約》為核心的北極航道航行規(guī)則。

四、中國提供北極治理國際公共產(chǎn)品的具體路徑

北極治理的績效在很大程度上取決于公共產(chǎn)品的供給能力和質(zhì)量。北極治理的全球?qū)傩詫?dǎo)致其所需的公共產(chǎn)品無法僅憑北極國家和北極理事會這樣的區(qū)域機(jī)制提供，域外國家和國際組織都是公共產(chǎn)品的供給主體，合作供給是最優(yōu)供給模式。就中國而言，在充分發(fā)揮自身“單一最大努力”的基礎(chǔ)上，力求與其他國家合作供給可能是最佳方式。中國參與北極治理應(yīng)從科學(xué)研究、海洋環(huán)境和生態(tài)保護(hù)、航道及資源開發(fā)利用等領(lǐng)域展開，以人類命運(yùn)共同體為價(jià)值引領(lǐng)，以增進(jìn)各國共同利益為目標(biāo)。

（一）大力提升知識技術(shù)類公共產(chǎn)品的供給能力

北極具有重要的科研價(jià)值。探索和認(rèn)知北極是中國北極活動的優(yōu)先方向和重點(diǎn)領(lǐng)域。①國務(wù)院新聞辦公室：《中國的北極政策》，第9 頁。包括治理行動在內(nèi)，人類在北極的任何活動都依賴于充分且準(zhǔn)確的科學(xué)研究和科學(xué)知識。換言之，全面準(zhǔn)確地認(rèn)識北極是有效開展北極治理的前提。在北極治理中，北極科考能力和知識儲備是域外國家參與北極治理的重要基礎(chǔ)，也是獲得話語權(quán)和提高影響力的重要途徑。②秦樹東、李若瀚：《新時(shí)期中國參與北極治理：身份、路徑和方式》，《華東理工大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2019 年第5 期，第61 頁。中國應(yīng)大力提升北極治理知識技術(shù)類公共產(chǎn)品的供給能力，既要提升對北極的科學(xué)監(jiān)測技術(shù)和科學(xué)研究能力，又要積極參與北極科考和科學(xué)研究的國際合作。

中國需加大力度提升自身的北極科考能力和技術(shù)水平，不斷深化對北極的探索和認(rèn)知。1996 年4 月，中國成為國際北極科學(xué)委員會（IASC）成員國。1999 年7—9 月，中國極地考察船“雪龍”號首航北極。2004 年7 月，根據(jù)《斯匹次卑爾根群島條約》，中國在北極建立了第一個(gè)科考站黃河站。2016 年12 月，中國在瑞典北極圈內(nèi)的基律納（Kiruna）建立了遙感衛(wèi)星接收站。從1999 年7 月至2023 年7 月，中國開展了13 次北極科學(xué)考察，獲得了大量寶貴數(shù)據(jù)和經(jīng)驗(yàn)，為北極環(huán)境保護(hù)提供了重要科學(xué)支撐。此外，我國科學(xué)家團(tuán)隊(duì)研發(fā)的“北極?！?dú)鉄o人冰站觀測系統(tǒng)”已成功應(yīng)用于北極考察和北極氣候多學(xué)科漂流冰站（MOSAiC）計(jì)劃。③2019 年9 月至2020 年10 月，由國際北極科學(xué)委員會倡導(dǎo)、德國阿爾弗雷德·魏格納極地研究所（AWI）牽頭，20 多個(gè)國家600 多位科學(xué)家和工程師共同參與的北極氣候多學(xué)科漂流冰站（MOSAiC）計(jì)劃順利實(shí)施，該計(jì)劃是目前規(guī)模最大的北冰洋國際聯(lián)合科考活動，其觀測數(shù)據(jù)將通過數(shù)據(jù)共享平臺開放使用。17 位來自中國科研機(jī)構(gòu)或高校的科學(xué)家和工程師參與本次科考活動，提高了我國極地科研能力和影響力。參見《北極氣候多學(xué)科漂流冰站（MOSAiC）計(jì)劃中方成果推進(jìn)會召開》，自然資源部第二海洋研究所網(wǎng)站，2021 年11 月4日，https://www.sio.org.cn/a/snyw/16571.html。中國科學(xué)家還一直參與極地預(yù)報(bào)計(jì)劃（Polar Prediction Project），這是一個(gè)為期10 年（2013—2022 年）的項(xiàng)目，是世界氣象組織（WMO）世界天氣研究計(jì)劃（WWRP）的一部分，旨在通過國際合作提高極地環(huán)境和天氣預(yù)報(bào)服務(wù)。①《世界氣象組織“極地預(yù)報(bào)計(jì)劃”增選預(yù)報(bào)中心孫啟振副研究員為科學(xué)指導(dǎo)委員會委員》， 國家海洋環(huán)境預(yù)報(bào)中心網(wǎng)站，2020 年 4 月 22 日，https://www.nmefc.cn/newsDetail?infoId=16659b17-03fd-11ed-a620-df73c9babc45。

盡管中國在北極科考中已取得不錯(cuò)的成績，但所建設(shè)的科考設(shè)施和擁有的技術(shù)水平尚無法支撐長期、復(fù)雜的北極行動，更無法及時(shí)準(zhǔn)確搜集相關(guān)情報(bào)，并對情報(bào)進(jìn)行分析研判。②羅英杰、李飛：《大國北極博弈與中國北極能源安全——兼論“冰上絲綢之路”推進(jìn)路徑》，《國際安全研究》2020 年第2 期，第101 頁。因此，更新北極科考設(shè)施和提升科考技術(shù)水平是一項(xiàng)緊迫任務(wù)，特別是在技術(shù)層面，中國的科考船能力總體上落后于美、俄、日、德等國，需要積極學(xué)習(xí)他國船舶的設(shè)計(jì)優(yōu)點(diǎn)，自主研發(fā)和設(shè)計(jì)新型極地科考船，為提高極地科考水平提供裝備支持。同時(shí)，針對目前科學(xué)考察難以到達(dá)的北極區(qū)域，中國可大力發(fā)展和利用自身無人裝備技術(shù)優(yōu)勢，如近年專門針對北極科考研發(fā)的“無人冰站”、水下滑翔機(jī)等，借助無人裝備進(jìn)入環(huán)境復(fù)雜的北極區(qū)域，為各國科考提供無人技術(shù)支持。

中國還應(yīng)積極參加北極科考或科學(xué)研究的國際合作。對于北極科考和科學(xué)研究來說，一國所處的地理位置是其提供北極治理知識技術(shù)類公共產(chǎn)品的客觀局限之一，因?yàn)楦鲊M(jìn)入其他國家領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)或大陸架進(jìn)行海洋科學(xué)研究在法律上應(yīng)經(jīng)沿海國同意。但從目前的實(shí)踐來看，除公海外，各國一般都在相對固定的海域進(jìn)行科考活動。而且，各國的科學(xué)測量技術(shù)水平存在差異，沒有任何一個(gè)國家有能力進(jìn)行覆蓋整個(gè)北極地區(qū)的科學(xué)研究。從提升對北極認(rèn)識的角度看，各國相互借鑒和合作非常必要。國際合作是促進(jìn)各國提升北極科考和科學(xué)研究能力的有效途徑，也是提供知識技術(shù)類公共產(chǎn)品的關(guān)鍵手段。這方面可以借鑒世界氣象組織的“全球數(shù)字化海冰數(shù)據(jù)庫”合作模式，該模式聯(lián)合包括中國在內(nèi)的九個(gè)國家（加拿大、美國、俄羅斯、丹麥、瑞典、芬蘭、中國、日本、阿根廷）進(jìn)行多邊合作，實(shí)現(xiàn)了20 世紀(jì)以來歷史海冰信息的電子化。有鑒于此，中國應(yīng)積極共建開放性國際合作平臺，特別是促進(jìn)亞洲國家在極地科考和研究上的交流與合作，進(jìn)一步協(xié)調(diào)“極地科學(xué)亞洲論壇”（AFoPS），“支持就北極考察情況加強(qiáng)信息交流，并鼓勵(lì)數(shù)據(jù)共享和進(jìn)一步實(shí)施聯(lián)合考察。”①《第三輪中日韓北極事務(wù)高級別對話聯(lián)合聲明》，新華網(wǎng)，2018 年6 月8 日，http://www.xinhuanet.com/world/2018-06/08/c_1122959283.htm。同時(shí)，在國際北極科學(xué)委員會和北極可持續(xù)觀測網(wǎng)（SAON）框架下，②“可持續(xù)北極觀測網(wǎng)（SAON）”是2011 年根據(jù)北極理事會《努克宣言》由北極理事會和國際北極科學(xué)委員會共同成立的，目的是推動開展北極觀測的國際合作。2018 年，“可持續(xù)北極觀測網(wǎng)”確立其目標(biāo)之一是建立一個(gè)充分一體化的北極觀測系統(tǒng)。參見“Senior Arctic Officials’ Report to Ministers 2021,” Arctic Council, May 20, 2021, p. 105,https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/2602。推動各方合作構(gòu)建一體化的泛北極觀測和預(yù)報(bào)系統(tǒng)，提升知識技術(shù)類公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。

（二）積極參與北極海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)類公共產(chǎn)品的供給機(jī)制

本質(zhì)上，北極海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)是一種典型的公共產(chǎn)品，不具有競爭性和排他性，各國可以從北極環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)改善中共同受益。國際社會已基本形成北極環(huán)境治理是全球性義務(wù)的共識。

第一，針對當(dāng)前北極環(huán)境治理全球性條約或雙多邊協(xié)定中存在的“主權(quán)豁免”條款，以及北極理事會環(huán)境治理機(jī)制的軟法特征，北極國家和包括中國在內(nèi)的利益攸關(guān)方應(yīng)共同致力于削減或限制有關(guān)環(huán)保公約或協(xié)定中“不當(dāng)豁免”國家責(zé)任的條款。在國際法上，國家間主權(quán)平等，非經(jīng)同意，一國不受他國司法管轄，即國家主權(quán)豁免是一項(xiàng)重要的國際習(xí)慣法原則。為提高北極環(huán)境治理績效，各國需在談判或修正涉及北極環(huán)境治理全球性條約或雙多邊協(xié)定中自愿對主權(quán)豁免條款加以限制，對于因軍事、國防計(jì)劃以及其他政府非商業(yè)性行為產(chǎn)生的環(huán)境污染或生態(tài)破壞，各國政府應(yīng)主動承擔(dān)由此所帶來的責(zé)任。比如，各國可就北極環(huán)境治理中的主權(quán)豁免問題做出特別約定，明確“國際法不加禁止的行為所引起的損害性后果的國際責(zé)任”，并就預(yù)防原則、損失分配原則、賠償原則或其他救濟(jì)責(zé)任原則達(dá)成共識，在專門的全球、區(qū)域或雙邊協(xié)定（中）就賠償、應(yīng)對措施及國際和國內(nèi)救濟(jì)作出有效規(guī)定。③《國際法委員會第五十八屆會議工作報(bào)告》，聯(lián)合國國際法委員會，2006 年8 月11日，第67—71 頁，https://legal.un.org/ilc/reports/2006/chinese/chp5.pdf。當(dāng)前，各國至少應(yīng)按照北極環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)治理相關(guān)條約或協(xié)定規(guī)定，采取適當(dāng)措施，以保證其享有主權(quán)豁免的行為按照符合相關(guān)條約或協(xié)定的宗旨和目的行事。

第二，推動北極理事會治理機(jī)制從“軟法”向“硬法”過渡。中國一直積極支持北極環(huán)境保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，響應(yīng)北極理事會各工作組關(guān)于北極海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的倡議、戰(zhàn)略計(jì)劃和行動綱領(lǐng)。中國的支持是提升北極理事會國際合法性的關(guān)鍵，也是其倡議、戰(zhàn)略計(jì)劃或行動綱領(lǐng)獲得更多利益攸關(guān)方認(rèn)同的關(guān)鍵，有利于各方自覺遵守北極環(huán)境和生態(tài)保護(hù)治理中的“軟法”規(guī)定，提高規(guī)制效率。為了提升“軟法”治理機(jī)制的合法性和治理效果，需要擴(kuò)大制定北極治理“軟法”的主體，在北極國家基礎(chǔ)上吸收相關(guān)國際組織和北極利益攸關(guān)方參與，目前北極理事會永久觀察員只能陳述建議不能參與決策的狀況必須改變。同時(shí)，北極治理“軟法”在制定程序上必須堅(jiān)持公開、公正、民主原則，尊重或接受永久參與者、觀察員國及各方對相關(guān)議題的意見。簡言之，改革北極理事會及其治理結(jié)構(gòu)是提高北極理事會治理規(guī)則約束力和增加其治理機(jī)制“硬法”屬性的必要環(huán)節(jié)。

第三，中國可以在與部分北極國家（美、俄、加、芬蘭）已簽訂的雙邊環(huán)境保護(hù)合作協(xié)定或備忘錄基礎(chǔ)上，積極與其他尚未簽署相關(guān)協(xié)定或備忘錄的北極國家商簽相關(guān)協(xié)定。同時(shí)，將雙邊合作領(lǐng)域擴(kuò)展至整個(gè)北極海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)。在此基礎(chǔ)上，中方可建議《國際防止船舶造成污染公約》承認(rèn)北極地區(qū)和南極地區(qū)一樣為“特殊區(qū)域”，對防止在北極地區(qū)排放有害物質(zhì)作出與南極地區(qū)同樣的特殊強(qiáng)制要求。更為重要的是，為了在公海自由和海洋保護(hù)之間達(dá)成平衡，因應(yīng)國際社會對海洋環(huán)境問題的關(guān)注已從消極應(yīng)對海洋污染轉(zhuǎn)向積極提高海洋生態(tài)環(huán)境承載力，中國積極推動《公約》框架下就公海以及國家管轄范圍之外海域的可持續(xù)利用和管理進(jìn)行國際合作，鼓勵(lì)更多國家參與《公約》下國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)與可持續(xù)利用（BBNJ）國際協(xié)定談判，實(shí)現(xiàn)國家管轄范圍以外海域由各國均有權(quán)利利用轉(zhuǎn)向各國均有義務(wù)保護(hù)。中國提出的海洋命運(yùn)共同體既為各國普遍參與BBNJ 協(xié)定談判，也為設(shè)計(jì)和貢獻(xiàn)BBNJ 治理公共產(chǎn)品的中國方案提供了理論支撐和價(jià)值引導(dǎo)，①姜玉環(huán)、張繼偉：《BBNJ 國際協(xié)定環(huán)評規(guī)則制定中的焦點(diǎn)問題分析及中國應(yīng)對》，《太平洋學(xué)報(bào)》2021 年第5 期，第92—93 頁。促成了2023 年6 月聯(lián)合國193 個(gè)成員國通過共計(jì)75 條的BBNJ 協(xié)定。除推動BBNJ 協(xié)定盡早生效之外，中國未來還應(yīng)在國家管轄范圍以外區(qū)域海洋遺傳資源和海洋遺傳資源數(shù)字序列信息數(shù)據(jù)庫公開訪問、海洋保護(hù)區(qū)建立、海洋環(huán)境影響評價(jià)、海洋生物多樣性養(yǎng)護(hù)知識傳播和海洋技術(shù)轉(zhuǎn)讓等方面推動必要的國內(nèi)立法或采取政策措施，包括加強(qiáng)國際協(xié)調(diào)與合作，努力實(shí)現(xiàn)BBNJ 協(xié)定目標(biāo)——確保國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性當(dāng)前及長期的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用。

（三）積極參與北極地區(qū)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展

中國一貫主張開發(fā)和利用北極資源的各類活動應(yīng)遵循一般國際法和涉及北極地區(qū)的國際條約，尊重北極國家的相關(guān)法律規(guī)定，同時(shí)在保護(hù)北極生態(tài)環(huán)境、尊重北極土著人的權(quán)益和關(guān)切的前提下，以可持續(xù)的方式進(jìn)行。①國務(wù)院新聞辦公室：《中國的北極政策》，第13 頁。中國合理開發(fā)和利用北極資源的主張不僅有利于北極國家和北極原住民，而且有利于世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展，這一主張本身就是一種國際公共產(chǎn)品。北極環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)本身并不是目的，最終目的是在保護(hù)環(huán)境、防止產(chǎn)生環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的前提下，開發(fā)和利用海洋資源、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

第一，中國需大力提升和創(chuàng)新極地工程技術(shù)，研發(fā)適用于極地環(huán)境和高環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的裝備、技術(shù)和材料，積極參與共享創(chuàng)新、可持續(xù)和低排放技術(shù)的知識和信息。2021 年5 月，北極理事會第12 次部長級會議通過第一份《北極理事會戰(zhàn)略規(guī)劃（2021—2030）》（Arctic Council Strategic Plan 2021 to 2030），其中提出北極理事會著力推進(jìn)的目標(biāo)，包括環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和可持續(xù)社會及經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)這兩個(gè)目標(biāo)的關(guān)鍵是“基于最佳可及科學(xué)”的“最佳可及技術(shù)”（Best Available Technologies, BAT），②由聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署發(fā)起并成功推動各國間完成談判的《關(guān)于汞的水俁公約》（第2條）中指出：“最佳可及技術(shù)”系指在考慮到某一特定締約方或該締約方領(lǐng)土范圍內(nèi)某一特定設(shè)施的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)因素的情況下，在防止并在無法防止的情況下減少汞向空氣、水和土地的排放與釋放以及此類排放與釋放給整個(gè)環(huán)境造成的影響方面最為有效的技術(shù)?！蛾P(guān)于汞的水俁公約》，外交部網(wǎng)站，2018 年 8 月 31 日，http://treaty.mfa.gov.cn/tykfiles/20180831/1535706287167.pdf。比如，能源循環(huán)利用技術(shù)、降低油氣尤其是北極油氣供應(yīng)鏈中的碳密度技術(shù)、碳捕捉和儲存技術(shù)，包括通過陸基設(shè)備和遠(yuǎn)程感應(yīng)技術(shù)準(zhǔn)確監(jiān)測排放源和計(jì)算排放數(shù)量。技術(shù)的改進(jìn)可大幅降低溫室氣體排放、提升排放數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性，進(jìn)而為排放影響研究、公司行動、決策層制定相應(yīng)政策和規(guī)則提供重要依據(jù)。中國可以探索創(chuàng)新性的政策和規(guī)則，倡議和推動各國在減排技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、最佳實(shí)踐和政策目標(biāo)上協(xié)商一致，這對于工業(yè)界自愿采取措施、提升規(guī)則的有效性和影響范圍都有積極意義。

第二，北極地區(qū)航運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施存在短板，中國可以發(fā)揮自身基建特長，通過推進(jìn)“冰上絲綢之路”貢獻(xiàn)力量?！豆s》規(guī)定成員國具有保護(hù)和保全海洋環(huán)境的義務(wù)（第192 條）且有責(zé)任采取措施“最大可能地減少來自船舶的污染”（第194 條）。既然這兩條是成員國的義務(wù)和責(zé)任，那么成員國就應(yīng)該在其港口提供足夠的用于接收船舶廢棄物的設(shè)施?！秶H防止船舶造成污染公約》也明確要求成員國要在確保其港口可以提供充分的設(shè)施和裝備來接收船舶廢棄物方面達(dá)到公約標(biāo)準(zhǔn)，未能提供足夠港口接收設(shè)施的成員國就違反了條約義務(wù)。依據(jù)國際海事組織的標(biāo)準(zhǔn)，要滿足“足夠”這一條件，港口應(yīng)考慮用戶的正常操作需求，為正常使用港口的船舶產(chǎn)生的各種類型和數(shù)量的廢棄物提供接收設(shè)施。①“RESOLUTION MEPC.83(44): Guidelines for Ensuring the Adequacy of Port Waste Reception Facilities,” International Maritime Organization, March 13, 2000,https://wwwcdn.imo.org/localresources/en/KnowledgeCentre/IndexofIMOResolutions/MEPCDocu ments/MEPC.83(44).pdf.2021 年5 月，北極理事會雷克雅未克部長會議通過的報(bào)告中指出，北極地區(qū)航運(yùn)基礎(chǔ)設(shè)施存在短板。②“Senior Arctic Officials’ Report to Ministers 2021,” Arctic Council, May 20, 2021, pp.39-40, https://oaarchive.arctic-council.org/handle/11374/2602.同時(shí)，《北極理事會戰(zhàn)略規(guī)劃（2021—2030）也強(qiáng)調(diào)，物理和數(shù)字聯(lián)通是北極地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、交通、搜救和其他活動的關(guān)鍵議題和重要前提。③“Arctic Council Strategic Plan 2021 to 2030,” Arctic Council, May 20, 2021,https://oaarchive.arctic-council.org/bitstream/handle/11374/2601/MMIS12_2021_REYKJAVIK_Strategic-Plan_2021-2030.pdf?sequence=1&isAllowed=y#:～:text=Arctic%20Council%20Strategic%20Plan%202021%20to%202030%20This,the%20Arctic%20Council%E2%80%99s%2025thannive rsary%20at%20the%20Council%E2%80%99s%2012th.這些條約或規(guī)劃都指向北極沿岸國家港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如，升級船舶設(shè)備、提高寬帶通信傳輸速度、優(yōu)化綜合航運(yùn)管理系統(tǒng)等。因此，中國在“冰上絲綢之路”建設(shè)尤其是北極地區(qū)港口基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以及能源管線、通信、飛機(jī)、破冰船等特種設(shè)備供應(yīng)①楊劍：《共建“冰上絲綢之路”的國際環(huán)境及應(yīng)對》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2018年第11 期，第14、19 頁。方面都可以發(fā)揮自身優(yōu)勢，通過國際合作提供基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品，為北極治理貢獻(xiàn)力量。

第三，推動北極航道航行規(guī)則合理化。除了氣候因素，北極航道航行面臨的主要困境是航道通行方面的法律爭議，即俄羅斯和加拿大兩國國內(nèi)法規(guī)與《公約》相關(guān)條款的分歧，其原因主要是兩國尋求國家利益最大化與國際公約提倡的公正、公平與合作的理念相沖突。俄羅斯通過多樣化管理模式和國內(nèi)立法來強(qiáng)化其對北極東北航道（部分與北方海航道重合）的管轄權(quán)，在管理模式上賦予俄羅斯國家原子能公司和俄羅斯交通運(yùn)輸部協(xié)調(diào)管理北方海航道航運(yùn)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的權(quán)力，在立法方面則要求其他國家船舶經(jīng)過北方海航道時(shí)必須向俄羅斯管理機(jī)構(gòu)事先申請航行許可、使用俄籍領(lǐng)航員等，懸掛外國國旗的船舶除非獲得特別許可，否則將由懸掛俄羅斯國旗的船舶進(jìn)行海上搜救、破冰等業(yè)務(wù)。②劉鋒、劉瑞：《俄羅斯強(qiáng)化北方海航道管轄權(quán)的戰(zhàn)略考量及其潛在影響》，《東北亞經(jīng)濟(jì)研究》2020 年第2 期，第67—68 頁。2013 年重新制定的《北方海航道水域航行規(guī)則》盡管取消了原先有關(guān)強(qiáng)制性破冰船領(lǐng)航服務(wù)的規(guī)定，取而代之的是采用許可證制度，但修訂后的航行規(guī)則依然規(guī)定“破冰引航由懸掛俄羅斯國旗的擁有航行權(quán)的破冰船實(shí)施”。在此規(guī)則下，不僅船舶航行權(quán)需事先申報(bào)獲得許可，而且對可以破冰引航的船舶也有特別規(guī)定。

加拿大則通過國內(nèi)立法的方式主張整個(gè)西北航道位于其內(nèi)水。1970 年，加拿大頒布《北極水域污染防治法》（AWPPA），以防治水域污染的名義主張對北極水域的主權(quán)和管轄權(quán)。2001 年，加拿大出臺《加拿大航行法》，要求任何進(jìn)入加拿大水域的船只，均應(yīng)向其主管機(jī)關(guān)提前申報(bào)，以便獲得通行許可。2009 年，加拿大議會通過《北極水域污染防治法》修正案，強(qiáng)制要求過境其北極水域的所有船舶均需提前申報(bào)。實(shí)踐中，加拿大對其他國家船舶的通行申請采取相對寬松的登記批準(zhǔn)制度，并未阻止其他國家的船舶通行。1988 年1 月，美國與加拿大簽訂《加拿大和美國關(guān)于北極合作協(xié)定》，美國承諾其破冰船將事先申請“在被加拿大稱為內(nèi)水水域”的通行許可，但該承諾及協(xié)定其他內(nèi)容“不改變雙方各自（對西北航道或其他北極海域主權(quán)歸屬）的立場”。①“Canada and United States of America: Agreement on arctic cooperation (Signed at Ottawa on 11 January 1988),” United Nations, January 27, 1995, https://treaties.un.org/doc/publication/unts/volume%201852/volume-1852-i-31529-english.pdf.

俄羅斯和加拿大都是《公約》締約國。俄羅斯和加拿大有關(guān)北極航道的國內(nèi)法規(guī)與《公約》不一致的地方，需要國際社會與兩國尋找法律解決路徑。2008 年5 月，兩國與美國、丹麥和挪威共同發(fā)布了《伊盧利薩特宣言》，確認(rèn)并強(qiáng)調(diào)《公約》是北極治理包括制定北極航道航行規(guī)則的基礎(chǔ)。兩國都認(rèn)為，北極航道（東北航道和西北航道）適用《公約》第234 條規(guī)定。實(shí)際上，北方海航道包括用于國際航行的海峽適用《公約》的過境通行制度。俄羅斯作為《公約》締約國和《伊盧利薩特宣言》簽字國，應(yīng)該在《公約》框架下解決北方海航道水域國內(nèi)法規(guī)與《公約》的沖突問題。關(guān)于西北航道，中國可主張其在法律上是“特殊情形的”“用于國際航行的海峽”。中國亦可與加拿大簽訂類似于1988 年美加北極合作協(xié)定的雙邊協(xié)定，此類雙邊協(xié)定的簽訂“有助于日后國際社會達(dá)成普遍認(rèn)同的國際公約”。②趙宇：《北極西北航道的國際法律地位分析》，《蘭州大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2017年第6 期，第190—191 頁。將來，中國要繼續(xù)參與北極航道航行規(guī)則的制定和完善，推動建立為各國普遍接受的法律制度，維護(hù)各國的北極航道航行等權(quán)益。因?yàn)樵诒睒O航道開發(fā)利用方面，無論是供給端（領(lǐng)航、破冰、救援等服務(wù)），還是需求端（油氣等資源的大規(guī)模海運(yùn)需求），單靠北冰洋沿岸國家無力滿足，必須吸引潛在的航道使用國參與并作出貢獻(xiàn)。

結(jié) 束 語

2023 年5 月，北極理事會主席國職位已從俄羅斯平穩(wěn)過渡到挪威，這表明8 個(gè)北極國家仍有努力維持該論壇和保持環(huán)北極對話的意愿和行動。③Emilie Canova and Pauline Pic, “The Arctic Council in Transition: Challenges and Perspectives for the new Norwegian Chairmanship,” The Arctic Council, June 13, 2023,https://www.thearcticinstitute.org/arctic-council-transition-challenges-perspectives-new-norwegian-chairship/.因此，盡管當(dāng)前俄羅斯與其他北極國家的緊張關(guān)系破壞了各國參與北極治理的合作氛圍，增加了北極治理的不確定性，但并未影響到它們在北極地區(qū)基于條約或協(xié)定的國際合作，以條約為基礎(chǔ)的、具有法律約束力的北極治理國際合作框架依然有效。北極本身“依然是一個(gè)‘低緊張’地區(qū)”，即使戰(zhàn)略利益存在分歧，主要參與者也有機(jī)會在特定問題上進(jìn)行合作，并將注意力轉(zhuǎn)向北極國家和其他各利益攸關(guān)方共同關(guān)心的問題上。①奧蘭·揚(yáng)、楊劍、安德烈·扎戈?duì)査够骸缎聲r(shí)期北極成為和平競爭區(qū)的發(fā)展邏輯》，《國際展望》2022 年第3 期，第1、21 頁。就提升北極治理績效而言，關(guān)鍵在于改善相關(guān)國際公共產(chǎn)品供不應(yīng)求的現(xiàn)狀。作為有能力提供國際公共產(chǎn)品的北極利益攸關(guān)方和負(fù)責(zé)任的大國，中國應(yīng)強(qiáng)化在極地研究領(lǐng)域的國際合作，包括簽訂極地科研機(jī)構(gòu)國際合作協(xié)議、資助極地研究項(xiàng)目和為科學(xué)家提供國際科研合作機(jī)會，通過國際科研合作來擴(kuò)大知識技術(shù)類公共產(chǎn)品供給。在北極海洋環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)機(jī)制方面，中國可與亞洲其他觀察員國一道，努力讓觀察員國擁有更大的決策發(fā)言權(quán)和更自由的北極地區(qū)科研目標(biāo)選擇權(quán)，尋求一個(gè)更具包容性、公平性和協(xié)同性的北極理事會，改善北極生態(tài)環(huán)境保護(hù)類公共產(chǎn)品供給不足的現(xiàn)狀。同時(shí)，在北極資源和北極航道開發(fā)利用方面，中國應(yīng)加強(qiáng)與北極國家、北極利益攸關(guān)方及北極原住民團(tuán)體的對話和交流，推動北極國家和國際社會共同制定并遵守公平合理的北極資源可持續(xù)開發(fā)和北極航道通行國際規(guī)則，提升相關(guān)公共產(chǎn)品的供給質(zhì)量。