外嫁女土地之困

解雪薇

在經濟發達、城市化發展迅速的區域如江浙滬和珠三角地區等，外嫁女問題尤為突出。圖/視覺中國

“給我帶來了更多的信心以及要堅持下去的決心。”提及最高檢近期發布的典型案例，被認定為外嫁女后喪失了土地權益，繼而走上維權之路近兩年的周小雨這樣說。

本月初，最高人民檢察院、中華全國婦女聯合會共同發布了6件關于農村婦女涉土地合法權益行政檢察典型案例，案例無一例外，都保障了外嫁女的權益。

這兩年，有關外嫁女土地權益的糾紛屢上熱搜，外嫁女這個特有概念也因此被頻繁提起。長期從事婦女研究的廈門大學法學院教授蔣月告訴《中國新聞周刊》，外嫁女專指與村外人員結婚后戶口保留在本村或者戶口遷出后又回遷本村等情形下的婦女群體。

而時至今日，在部分地區，即使這些女性的戶口自出生起就保留在娘家，長期在娘家而非夫家生產生活，并未享受夫家所在地的土地權益，甚至孩子都跟著她落戶在了娘家，但一旦領取了結婚證，那些當地村民可以享受的承包地、宅基地、征地補償款和股份分紅權益等，就與她們無關了。

正如上述兩部門所指出的，隨著我國城鎮化進程的加快，涉土地征收征用糾紛呈現增長態勢。農村婦女因婚姻關系、戶籍等發生變動，涉及農村集體經濟組織成員身份確認、土地承包經營、土地征地補償或者征用補償以及宅基地使用等方面的爭議更為復雜。

這個交織著男女平等理念和鄉村傳統觀念的問題，既需要法律的完善和執行的到位，也考驗著基層的治理智慧。

周小雨是從去年1月初開始維權的。她生于浙江諸暨的一個城中村。2020年11月，她與生于四川的丈夫結婚，當時丈夫已經在浙江工作生活了11年，婚后，他們和周小雨的父母同住至今。她的戶口從未遷出，沒有享受過婆家的任何土地權益，孩子的戶口也落在了娘家。

周小雨婚前曾經歷過村里的幾次土地征收，無一例外都分到了補償款。婚后第二年7月，村里又有土地被征用，這一次，她被認定為外嫁女，被村民代表投票出局。

周小雨并非個例。維權四年的陳靜來自河南駐馬店某縣，她在2007年和隔壁縣的丈夫結婚，之后丈夫戶口也遷入陳靜娘家。陳靜曾以戶主身份分得了村里的宅基地和耕地，并于2009年、2016年生下兩個孩子，孩子的戶口也落在娘家。該縣搬遷安置工作實施方案對安置人口界定的時間是2019年3月25日，本應符合方案的陳靜一家四口卻因陳靜被歸為外嫁女，全都被劃出了安置人口。

北京千千律師事務所主要負責農村婦女土地權益項目的律師林麗霞告訴《中國新聞周刊》，農村女性一旦結婚，娘家村集體就默認她們不再屬于村里，應該去夫家享受權益。如果夫家在此之前已經完成了土地或股權分配，女性就會陷入“兩頭空”的困境。

中國農業大學人文與發展學院博士生蔣燕等人的論文《成為青年女性農民：農村女性從事農業的過程與特征》一文也提到，在“以戶為單位、按人承包”的農村集體土地承包中，農村女性普遍面臨無法享有與男性同等的集體土地承包經營權、土地權益易受侵害的現實困境。

全國婦聯曾在2010年末和國家統計局聯合組織實施了第三期中國婦女社會地位調查，以期全面客觀地反映2000年以來中國性別平等與婦女發展的狀況、取得的進展及存在的問題。在相關論文中，課題組提出了六個需要關注的問題，其中之一就是農村婦女失地和土地收益問題突出。

調查數據顯示，2010年，沒有土地的農村婦女占21％，其中，因婚姻變動（含結婚、再婚、離婚、喪偶）而失去土地的婦女占27.7％，而男性僅為3.7％，因征用流轉等原因失去土地的婦女占27.9％（其中，獲得了補償等收益的占87.9％，未能獲得的占12.1％，比男性高1.9％）。2010年，農村婦女無地的比例比男性高9.1％。

據全國婦聯的調查數據，2010年，沒有土地的農村婦女占比相較2000年增加了11.8％。蔣月曾在相關法律信息庫以關鍵詞“外嫁女”等進行檢索，截至今年6月18日，相關裁判文書數量逐年遞增，2019年達到最高水平，有4034件。裁判文書的數量雖然在2020年至2022年有所減少，2022年低至971件，但仍為2013年的三倍之多。

北京千千律師事務所從2004年開始代理外嫁女權益糾紛案件，林麗霞告訴《中國新聞周刊》，截至去年的18年里，律所收到的與外嫁女土地權益相關的咨詢求助越來越多，共接到投訴3000多起，涉及10萬多外嫁女及其配偶、子女。

蔣月對《中國新聞周刊》解釋說，侵害外嫁女村經濟組織集體成員權益的相關案例數量之所以明顯攀升，是因為近年來我國農村正處于集體產權制度改革、戶籍制度改革、第二輪土地承包到期等關鍵時間節點。

上述原因某種程度上說也解釋了外嫁女土地權益糾紛的分布規律。武漢大學社會學院的博士后研究人員尹輝煌告訴《中國新聞周刊》，外嫁女問題在經濟發達、城市化發展迅速的區域尤為突出。這些地方的農村普遍較為富裕，集體經濟組織資源豐富，村集體成員可分配利益較大，加上涉及的公共改造項目多，帶來了較多的土地征收及拆遷補償款收益，隨之產生了分配矛盾，比如江浙滬和珠三角地區。

“睡了一覺就沒有了”，陳靜至今都感到難以置信，2019年3月，該縣搬遷安置的名單在村委公示時，他們一家四口的名字明明在列，一夜過后，公告更換，全家四口被除名了。

什么人可以享受搬遷安置補償政策？《物權法》規定，只有集體經濟組織成員才有權享有土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權。陳靜所在村的搬遷安置補償方案就顯示，農村集體經濟組織成員享受搬遷安置補償政策。

村里的搬遷安置方案還進一步就哪些人是集體經濟組織成員進行了規定：世居本村且具有本村戶籍的；因合法婚姻關系，戶籍遷入本村的人員。不過，方案同時也規定，農村集體經濟組織成員身份確認基準日前，如婚出（結婚嫁出去）、離婚、招工、不愿遷出本村戶口的，不再確認為農村集體經濟組織成員安置補償人員。

陳靜雖然已經結婚，但自己和丈夫、孩子一直在娘家生活，且在娘家有宅基地和耕地，她不認為自己是“婚出”的外嫁女，“不應該因為我結婚就受到歧視”。按照《村民委員會組織法》規定，涉及村民利益的事項，包括村集體經濟所得收益的使用、征地補償費的使用、分配方案等集體組織的重大事務必須經過村民會議三分之二或半數以上村民代表的同意，并報鄉鎮人民政府批準。陳靜所在村的安置方案只表示，安置補償人員按照村民自治的原則由村委認定，鄉鎮、街道復核。陳靜至今不知道村里是否進行了表決。

周小雨的村子則進行了表決程序，她是被投票出局的。據周小雨提供的會議記錄顯示，2021年12月9日，村民代表在村會議室就該村七類人群應否獲分土地征用款討論。首類便是在冊的外嫁女，投票的19人中，16人不同意。投票結束后，19名代表進行了簽字確認。

到底哪些人是農村集體經濟組織成員？農業農村部公開信息表明，截至2021年5月初，全國已有18 個省份，超過53萬個村完成了農村集體產權制度改革，共確認成員約9億人。

但實際上，雖然《農村土地承包法》《婦女權益保障法》等都有提及這一概念，關于其定義以及身份的取得、保留或喪失，我國并無明確統一的立法。

直至去年底，《農村集體經濟組織法（草案）》（下稱草案）才首次對農村集體經濟組織成員的定義和確認條件作出規定。參與過起草專家論證工作的中國農業大學土地科學與技術學院副教授吳昭軍告訴《中國新聞周刊》，今年12月份草案將會再次修訂。

在對成員資格無統一認定標準和流程的漫長“空窗期”里，地方各行其是。

有的地方因外嫁女長期被排斥，基層矛盾和訴訟大量涌現，倒逼地方司法機關和地方政府作出回應。2003年，西安市法院系統梳理連續幾年以成倍或數十倍增長的農村集體組織收益分配的案件后得出結論，需要形成明確具體的指導意見以便法官有統一的依據判案，并率先明確支持包括出嫁女、離婚喪偶女等七類人的法律訴訟。其后，該地土地糾紛案件數量隨之下降。

2008年，廣東省佛山市南海區成立“解決農村出嫁女及其子女權益問題工作領導小組辦公室”，南海區委、區政府出臺相關文件，提出貫徹男女平等，按照“同籍、同權、同齡、同股、同利”進行股權配置。

不過，也有許多地方并無明確規定，而村規民約則在事實上漠視外嫁女的權益。如同陳靜、周小雨所經歷的，湖南湘潭某村的分配方案明確提出“出嫁女不參與分配”，河北保定白溝鎮白一街村民自治章程關于村民福利待遇發放中則提出，“出嫁女自出嫁之日起不給予福利待遇”。

多位律師、專家和法官都在接受《中國新聞周刊》采訪時提出，關于集體經濟組織成員統一認定的法的缺位，使得維權的外嫁女群體深感迷茫和無助。

因為被劃為外嫁女而喪失土地權益，陳靜首先選擇去村委會討說法。對方解釋說這個政策是縣里決定的，一刀切，“只要是出嫁女，全部都不能列入名單”。

周小雨則直接找了城中村所在街道，街道相關負責人回復她，這是經過村民代表投票通過的村規民約，如果有什么問題，就去起訴。該街道黨委副書記在今年3月接受媒體采訪時表示，“外嫁女沒得分配是法律允許的”，再者，他認為行政部門不能干預村集體資產的分配方式，“是憲法賦予（村集體）的權利，分配的原則是村民代表會議討論”。

根據上文所說，《村民委員會組織法》確實規定，涉及村民利益的事項，包括村集體經濟所得收益的使用、征地補償費的使用、分配方案等集體組織的重大事務必須經過村民會議三分之二或半數以上村民代表的同意，并報鄉鎮人民政府批準。同時，該法還規定，鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。

行政部門完全不能干預嗎？該法還規定，村民自治章程、村規民約以及村民會議或者村民代表會議的決定不得與憲法、法律、法規和國家的政策相抵觸，不得有侵犯村民的人身權利、民主權利和合法財產權利的內容，否則由鄉、鎮的人民政府責令改正。

但在現實中，“有一些地方政府表現的好像對村民自治完全無能為力”，林麗霞認為，《村民委員會組織法》規定了“責令改正”職責，但在履責方式、程度、法律后果等方面的規定缺失，使得基層政府難以把握行政管理權和村民自治權的邊界，這也導致實踐中的監督流于形式。

不少外嫁女因此選擇了訴訟，有人選擇了民事訴訟，有人選擇了行政訴訟。北京萬典律師事務所主任、北京律師協會房地產專業委員會委員王衛洲向《中國新聞周刊》介紹，行政訴訟解決的是行政主體與行政相對人之間的行政爭議，民事訴訟解決的是平等主體之間的民事爭議。村委會不屬于行政機構，因此外嫁女問題一般涉及民事訴訟。

陳靜兩條路都走過。最開始，聽說同村的外嫁女打民事訴訟敗訴了，律師建議她直接走行政訴訟，被告方是陳靜所在縣的縣政府。但行政訴訟的官司并不順利，一審法院認為，對享受村民待遇安置補償人員的認定，即村民待遇問題，屬于村民自治問題，不屬于司法審查的范圍。二審法院和最高院也都出了類似的行政裁定。

周小雨所在村莊關于土地征用分配款分配方式的公示。圖/受訪者提供

不甘心的陳靜換了律師，重新走民事訴訟。這回，被告方是村民組。一審法院駁回了起訴，認為訴訟請求不明確，起訴不符合法律規定。二審維持一審判決。后來，她向縣里申請行政復議，目前仍無消息。

周小雨的經歷也同樣坎坷。據她回憶，一審被駁回了四次，理由是集體經濟組織成員認定屬于村民自治，不在法院的受案范圍內。直到第五次以隔壁村出嫁女獲立案佐證，法院終于受理。目前，該案一二審均敗訴，她已經于今年1月向浙江省高院提起了再審申請。

林麗霞告訴《中國新聞周刊》，此類案件目前處在“同案不同判”的階段，法院可判贏、也可判不贏。若法官想支持外嫁女，可以援引《婦女權益保障法》、民法典和《村民委員會組織法》進行判決。當法官不支持時，會以村民自治認定不屬于受理范圍或敗訴。

河南某縣級法院一位法官告訴《中國新聞周刊》，當地外嫁女權益糾紛主要涉及征地補償問題，一般法院都會受理。但他也表示，上級法院的指導思想是尊重村民自治的原則，所以該法院經手的外嫁女糾紛問題，幾乎都會判村民自治，外嫁女也基本敗訴。

該法官坦言，在沒有統一法律依據的前提下，地方需要跟省高院保持高度一致，該省高院的判例一貫如此，認為是村民自治的體現。他認為基層法院有苦衷也有壓力，如果推翻一個村的決定，其他村會有連鎖反應，歷史遺留的相關外嫁女糾紛又會再進行申訴。

不少外嫁女案件，行政、司法的路都走了一遍，但正如陳靜所說，“無論怎么做都還是回到村民自治上”。

中央黨校原社會學教授李慧英告訴《中國新聞周刊》，將多數決原則（即少數服從多數原則）用于外嫁女成員資格的認定上，超出了村民自治的邊界，應回歸法治。否則，當行政和司法機關都將外嫁女問題歸結于村民自治，依照村民自治的路徑交給制造問題的村委，外嫁女的維權就會陷入無解的循環怪圈，“走到哪里，問題始終得不到解決”。

需要提出的是，即使打贏了官司，對外嫁女們來說并不是維權的終點，執行才是“最后一公里”。有的村子再次出現集體利益分配，外嫁女需要重新打官司，“一事一訴訟”。還有的村子會以地分完了、無法再分給外嫁女為由，不落實法院的判決。

2022年12月27日，第十三屆全國人大常委會第三十八次會議聽取全國人大農業與農村委員會關于提請審議集體經濟組織法（草案）議案的說明。

如上文所說，草案的一個重要內容是規定了農村集體經濟組織成員的確認及其權利義務。第十一條規定，戶籍在或者曾經在農村集體經濟組織并與農村集體經濟組織形成穩定的權利義務關系，以農村集體經濟組織成員集體所有的土地為基本生活保障的農村居民，為農村集體經濟組織成員。

該草案第12條進一步規定，農村集體經濟組織成員大會按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、生產生活情況、基本生活保障來源、對集體積累的貢獻等因素，依法確認本集體經濟組織成員，制作或者變更成員名冊。

在對草案進行分組審議時，就有委員針對外嫁女“兩頭空”的問題，提出了修改意見。鄧麗委員建議將草案第十九條第二款修改為：“農村集體經濟組織成員不因結婚、喪偶、離婚而喪失集體經濟組織成員身份，符合第十八條規定的除外。”

她認為，結婚與喪偶、離婚一樣，都是農村已婚婦女和入贅男性喪失成員身份的突出原因，糾正有的地方存在的“結婚就等同于取得其他集體經濟組織成員身份”認識，避免以結婚為由取消成員身份的現象，造成新的“兩頭空”。

吳昭軍告訴《中國新聞周刊》，婦女因婚嫁戶口發生流動，情況復雜，在法律層面難以統一認定，立法要求定框架、定原則、定底線，不同地區差別大，難以事無巨細進行規定且能適用于所有地區，相信未來會形成涵蓋國家立法、地方立法、自治規范和村民決議的體系。

但李慧英則認為，需要在法律的制定上強化、保障外嫁女的權益。她認為，“財產要留給兒子、與女兒無關”，這個結構性原因才是問題的癥結所在。從鄉村來看，男性是村莊世居者，女性是流動者——家庭身份和村民身份會發生轉移，其標志是將戶籍遷到丈夫所在村集體落戶。“這種認為男性是根，女性要隨男性走，把女性看作男性的附屬品，不應擁有獨立的財產權等的認知是極其錯誤的。”

正因為此，數位受訪者都認為，集體經濟組織成員的認定不應該交給成員大會。確實，將“生殺大權”交予與外嫁女利益天然有沖突的村民代表，本身就是悖論。當集體經濟組織內的成員越多，收益分紅就越會被稀釋，一般村民通常難以將票投給外嫁女。李慧英認為，這種“一事一議”的決策方式令成員資格認定充滿了不確定性，當外嫁女的利益威脅其他成員的自身利益，就會遭遇排斥。

周小雨被投票出局的經歷或許就很有代表性。她提供的村內公告顯示，將她投票出局的那次村民代表大會共有19人參會，其中有6名女性，包括一名婦女主任。最終有16票不同意分給外嫁女士地征用款，2票同意，1票棄權。周小雨后來打聽得知，同意的兩票中有一票來自男性村民代表。也就是說，至少有四名女性不同意分給外嫁女土地征用款。“女性幫助女性”的局面，并沒有在她們自身權益可能會被瓜分的情況中出現。

正因為這些問題，林麗霞告訴《中國新聞周刊》，成員資格權是一種身份權，具有人身屬性，任何人、任何組織不得隨意剝奪，應回歸法治：滿足以戶籍作為唯一必要條件，以是否享有國家財政收入作為排除要件，切實保障每個集體成員既不“兩頭得”，也不“兩頭空”。

蔣月也建議，在草案中設立農村集體經濟組織成員身份登記制度，人民法院應統一確立成員身份司法認定的標準，明確行政機關在成員身份認定上負有指導責任，同時規定外嫁女的成員身份保留事項。

在草案起草階段，多數受訪者都認為，最高檢此次發布六個典型案例，在某種程度上說填補了空白。上述河南省某縣法官就表示，這些案例對省高院和地方法院有指導意義，未來有望統一裁判標準。

（文中周小雨、陳靜為化名）