美國經濟制裁緬甸背景下中資企業的風險與應對

張玲，寸雨琳梓

（云南財經大學 法政學院，云南 昆明 650000）

緬甸經濟在2021 年受到新冠疫情的沖擊，在同年又受到政局變更的打擊。先后兩次沖擊使得緬甸經濟發展陷入困境，因此緬甸國家管理委員會不斷呼吁外商能繼續加強對緬甸的投資力度。然而，由于美國、歐盟等西方國家對緬甸相關企業、人員采取了制裁措施，例如，凍結緬甸軍方境外資金，提醒投資者和貿易商避開與緬甸經濟往來，推動國際金融機構直接停止或停止新增對緬貸款或金融援助，通過施加壓力迫使多家美歐企業暫停在緬業務甚至撤離等①，緬甸外國投資數量與規模均呈現下降趨勢。相較對俄羅斯、伊朗、古巴的全面嚴格制裁，美國對緬甸的制裁還比較初步，隨著其國內局勢的變化，制裁行動有進一步升級的可能。

美國制裁緬甸必然會波及我國企業在緬投資，其實上述制裁已導致中國企業對緬非金融類直接投資出現明顯下降，長遠來看，不利于維護我國的經濟利益，影響中資企業的海外布局。國內學界關于美國制裁緬甸的制裁動因、制裁過程與路徑、制裁效果等已經形成大量學術研究成果。關于中方如何應對美國制裁緬甸帶來的風險，國內學者均認為我國政府尚未建立一套成熟的應對機制。孫才華認為，目前我國在立法層面沒有制定保護我國企業免受經濟制裁域外適用影響的法律，政府層面也未建立統一的協調機制，更多的是依靠企業自律，自主決定是否按照美國、歐盟經濟制裁政策行事[1]。以中國在緬投資企業為立足點，在對美國制裁緬甸進行全面的認知后，對相關風險進行預判，并探索應對處置方案，幫助我國在緬投資企業可以有效規避制裁風險，保護企業利益，形成健康穩定的中緬投資和貿易環境。

一、美國制裁緬甸政策的形成歷程

經濟制裁作為國家外交的重要政策手段，頻繁地被應用于國際關系交往[2]。緬甸自冷戰結束后便開始成為東南亞問題、美國-亞洲外交領域以及制裁領域的一個重要點。美國、歐盟等西方國家認為，緬甸軍人專政是導致緬甸民主化過渡失敗的根本原因。對此，這些西方國家根據本國利益開始對緬甸實行了不同程度的制裁政策，而美國是這些政策的最主要實踐者與引領者。

美國建立了復雜的對外制裁立法體系。這些制裁立法體系包括授權型制裁立法（如1917 年《與敵國貿易法》、1977 年《國際緊急經濟權力法》）、直接制裁型立法（如2016 年《全球馬格尼茨基人權問責法》）以及其他立法。關于美國對緬甸的制裁法案，從1988—2008 年先后出臺了四部。《1990年海關與貿易法案》中的第138條款是美國對緬甸實施實質性制裁邁出的第一步，該條款詳細規定了美國禁止從緬甸進口產品的種類，主要包括魚類、木材、寶石等。《1997 年綜合撥款法案》第570 條款規定了對緬甸實施新的制裁措施，主要包括對緬甸人員出入境美國的限制、金融限制以及投資限制。可以看出，美國在這期間對緬制裁的相關條款是依附于其他類型的法案中。而《2003 年緬甸自由民主法案》才是美國史上第一部專門針對緬甸實施制裁的法案，表明了美國對緬制裁力度的空前提高。該法案的內容主要包括：延長對緬甸軍政府相關人員的旅行簽證禁令；凍結軍政府人員在美國境內的一切資產；禁止美國公司與軍政府有聯系的公司開展金融交易等[3]。隨后出臺的《2008 年玉石法案》特別地將緬甸的玉石列入限制進口的名單中，開始了新的進口禁令，加強了貿易制裁的手段。

2008 年后，由于此前制裁緬甸的效果并不顯著，美國開始在“制裁”與“接觸”之間搖擺不定，希望通過“不完全制裁+不完全接觸”的方式來推動緬甸政治改革。一方面，美國主動釋放對緬甸軍方的善意，開展高級別對話以表明美國愿意接受緬甸“不完全民主”的立場；另一方面由于民盟在2015 年緬甸議會選舉中取得壓倒性勝利，兩國設立了“美緬伙伴關系會議”機制，美國也逐步解除了對緬甸的制裁，美緬關系得到極大緩和。然而不斷升級的羅興亞人危機打破了美國制裁政策搖擺的局面，《2019 財年合并撥款法》和《2020 財年追加合并撥款法》的頒布標志著美國從立法層面重拾對緬甸的制裁，美國再次針對緬甸的雙邊、多邊和國家安全援助展開了限制[4]，制裁措施全面升級。

進入2021 年后，美國總統拜登于2 月10 日簽署了《就緬甸局勢凍結財產》的行政命令（第14014 號行政令）以應對緬甸國內局勢和與緬甸有關的局勢對美國構成的威脅，理由是緬甸軍隊推翻了民選政府，逮捕和拘留了政府領導人、人權捍衛者和記者。2 月11 日與2 月18 日，美國商務部與工業與安全局（BIS）分別發表公告，宣布將限制向緬甸政府軍事及安全部門（如國防部、內政部及武裝部隊）出口和再出口敏感物項的行為。具體地，BIS 將對該等出口行為的許可證申請適用“推定拒絕”（presumption of denial）的審查政策。3 月4 日，美國商務部在官網發表公告修訂《出口管理條例》（EAR）相關規則，對緬甸出口和再出口以及在緬甸境內轉移受美國《出口管理條例》（EAR）管制的敏感物項實施了更嚴格的限制。此外，美國商務部與工業與安全局還在實體名單中新增四家緬甸實體，并表示美國將持續關注緬甸的軍事政變。據美國商務部與工業與安全局3 月8 日在《聯邦公告》上發布的相關最終規則，前述措施已于當日生效。考慮到目前緬甸在《出口管理條例》（EAR）下國家組別的分類，BIS 還將暫停部分適用于緬甸的出口許可例外，包括有限價值裝運（LVS）、向B組國家或地區的裝運（GBS）、受限的軟件和技術（TSR）以及計算機（APP）。美國商務部表示，后期會針對緬甸評估可執行措施，例如實體清單添加、“與軍事活動有聯系”（MEU）規則中新增緬甸作為管控國家以及調整緬甸的國家組別。以上行動均表明美國對緬甸采取的制裁政策已經達到了相對完善且充分具體的階段。

二、美國對緬甸實施經濟制裁的主要類型與措施

（一）制裁類型

關于經濟制裁的類型，根據制裁對象和管轄權依據的不同可以分為三類：初級制裁、次級制裁和三級制裁；根據制裁是否是由發起國自己單方面決定實施的可以分為兩類：單邊經濟制裁和多邊經濟制裁；根據經濟制裁采用的手段可以分為兩類：貿易制裁和金融制裁。

縱觀美國對緬甸實施經濟制裁的歷程，總結出美國經濟制裁緬甸的類型為：初級制裁與次級制裁結合、單邊制裁與多邊制裁結合、貿易制裁與金融制裁結合。

1. 初級制裁與次級制裁

初級制裁作為美國慣用的手段，其目的是限制美國國民或由美國國民擁有或控制的經濟組織開展與緬甸有關的經濟往來。在初級制裁下，緬甸的經濟發展直接受阻，投資環境隨之惡化，中資企業生存也愈加困難。

與初級制裁相比，美國對緬甸實施次級制裁對中國海外投資企業產生的影響更為深遠。次級制裁是指制裁發起國對制裁對象進行制裁的同時，限制第三國的組織或個人與制裁對象發生經濟往來（主要包括金融和貿易），并對出現違反行為的第三國組織或個人進行處罰的制裁行為[5]。美國對緬甸開展次級制裁，實際上是美國憑借自身在國際中的強勢地位，迫使其他第三方國家采取與美國相類似的制裁措施，進而實現單邊制裁轉為多邊制裁的目標。隨著美國使用次級制裁頻率的提高，許多中資企業不得不停止新的大規模投資與服務，中緬的正常經濟往來受到嚴重損害，企業進入緬甸市場的進程受阻。

2. 單邊制裁與多邊制裁

單邊制裁是由制裁發起國自己單方面決定實施的制裁。隨著緬甸形勢的變化，美國以“為維持國際和平與安全而采取的某些措施”為由直接展開了針對緬甸的制裁。在單邊制裁下，美國的制裁政策趨于強硬，且已經逐步形成了一個以民主、人權等價值觀為主軸的對緬制裁政策的框架體系[2]。通過對緬甸實施經濟援助限制、投資限制、金融制裁以及貿易制裁，以達到約束軍政府的意圖。

然而在如今的國際社會中，由于多邊主義被廣大國家極力倡導并逐漸成為國際事務的主導，許多單邊主義措施已經無法像過去一樣被廣泛采用[6]。因此，美國開始聯合歐盟對緬甸實施多邊經濟制裁。在美國與歐盟進行充分對話、合作的背景下，歐盟于2018 年4 月修改了對緬甸的制裁制度與政策，決定實施一些新的限制性措施。這些限制性措施主要包括：（1）對可能用于緬甸內部鎮壓的物品供應實行武器禁運和貿易管制；（2）禁止向軍隊或邊防警察等相關人員出口軍民兩用物品；（3）限制可能用于監測內部鎮壓通信設備的出口[7]。此外，歐盟理事會還凍結了緬甸武裝部隊和邊防人員的資產。同單邊制裁相比，多邊經濟制裁的效果明顯更好，也更利于制裁緬甸目標的實現。

3. 貿易制裁與金融制裁

貿易制裁也被稱為貿易管制或禁運，包括出口管制和進口管制。美國制裁緬甸時通常采用的是出口管制與進口管制相結合。由于服務貿易越來越成為貿易中重要的組成部分，因此貿易制裁也包括服務業的制裁，比如旅游制裁，即針對有不良行為的個人實施的旅游禁令。旅游限制作為一種較為靈活的手段，越來越到美國的歡迎，因為其不僅可以避免傷害到緬甸無辜的平民同時還能對緬甸軍方人員形成人身限制。

金融制裁主要包括限制商業融資、限制國際金融機構信貸以及限制雙邊或多邊經濟援助等[8]。近年來，美國對緬甸越來越多地采用金融制裁手段，因為實施金融制裁不僅更利于制裁目標的實現，且更容易展開實施。

除以上提到的制裁類型外，美國為確保制裁目標精準實現、制裁效率提高，還提出了“聰明制裁”。“聰明制裁”的內涵可以從兩方面理解：一是不對有關國家進行全面制裁，只針對性地制裁相關人員和部分領域，企圖實現“精準打擊”，進而迫使對方改變政策立場；二是對一國政權進行打壓，但名義上不針對該國人民，企圖離間該國政府和人民之間的關系。對緬甸實施“聰明制裁”，代表著美國反對、鎮壓軍政府的強烈意圖。

（二）制裁措施

現階段，美國經濟制裁的執行機關主要涉及財政部、國務院、商務部。其中財政部海外資產管理辦公室（Office of Foreign Assets Control，簡稱OFAC）是美國經濟制裁執行機關的核心，大部分制裁執行案件均由OFAC 完成。關于美國針對緬甸的制裁措施主要包括：（1）資產凍結。對于與緬甸軍政府有聯系的個人、企業，美國會凍結其在美國境內的財產及財產性利益，禁止相關個人、企業對資產進行處置。（2）禁止交易。自美國對緬甸實施制裁以來，禁止交易一直是主要的制裁手段之一。一方面，具有美國國籍的個人或實體被明令禁止與緬甸展開經濟往來；另一方面，美國在次級制裁中，時常通過對第三國的個人或實體施壓以禁止它們與緬甸的經濟往來。（3）禁止金融交易。禁止金融交易在美國制裁緬甸的實踐中有兩種體現，一是美國政府直接禁止美國金融機構、外國金融機構在美國境內設立的分支機構與緬甸進行交易或者進行使緬甸受益的交易。二是限制外國金融機構與緬甸在美國境外進行金融交易或者向其提供金融服務[9]。無論哪種做法，都極大地影響了緬甸的金融便利性。（4）截斷美元獲得渠道與使用能力。美元作為國際主導貨幣之一，美國可以通過與環球同業銀行金融電訊協會（SWIFT）和紐約清算所銀行同業支付系統（CHIPS）的合作，截斷緬甸使用美元的通道，使其無法使用美元轉賬、支付、結算等，進而制約緬甸對外經濟往來。（5）進出口管制。進出口管制包括進口管制和出口管制。目前，美國禁止從緬甸進口產品的種類主要包括魚類、木材、寶石等。（6）禁止入境。即與緬甸軍政府相關的個人被禁止以一切形式入境美國。（7）反對國際金融機構貸款。美國通過其影響力，采取一些途徑來反對國際金融機構向制裁對象貸款。美國通過利用自身在國際金融機構中的主導地位，限制世界銀行、國際貨幣基金組織等對緬甸的多邊援助。比如，1993 年緬甸遭遇旱災，美國支持了1 800 萬美元的聯合國開發計劃署對緬撥款計劃，但是這筆給緬甸的援助金額原計劃是4 000 萬美元[3]。因此，美國一方面可以通過單方面地、直接地制裁緬甸以實現制裁目標，還可以通過影響國際金融機構的貸款行為以促進制裁目標更加順利地實現。

總之，在多種制裁類型相互結合的局面下，美國對緬甸制裁的有效性和精確度已大大提高。不僅緬甸會因各種制裁手段導致本國經濟發展陷入困境，中國在緬投資企業的利益也會遭受損害，長此以往將對中國海外緬甸投資市場產生深遠持久的影響。因此中資企業需要及時分析可能面臨的各種風險，以便建立完善的風險應對機制以保護企業的經濟利益。

三、中資企業在緬投資的風險分析

自美國制裁緬甸的政策頒布開始，美國對緬甸尤其在經濟方面的限制越來越多，包括直接停止或停止增加對緬甸的經濟援助、阻礙美國個人或實體對緬甸投資甚至施壓他國阻礙投資、限制從緬甸進口的產品、對相關人員采取出入境限制及凍結其財產。美國對緬甸的制裁施壓對中國在緬投資的企業產生以下風險：

首先，使用美元、歐元結算存在風險。目前，在美國實施制裁的過程中，多使用金融制裁手段。許多公司在進行跨國貿易、跨國投資時由于相關財務結算的收款行是美國銀行的外國分支機構，且使用美元結算，直接導致相關行為被納入美國制裁管轄范圍[10]。由于中緬之間尚未達成人民幣互換，無兌換比例，來往財務或交易都是按美元折算，所以一旦美國對緬甸實施金融制裁，加之緬甸美元儲備量低，中央財政支付困難，中國企業都將面臨美國經濟制裁政策管轄的風險。即使中緬雙方的少部分業務約定以其他幣種結算，也難以保證其中涉及的結算行、中轉行、代理行等完全沒有美國的金融機構參與，進而受到美國制裁的影響[10]。此外，使用歐元結算業務也已經不再是一個可靠、能完全避免風險的途徑。為了更好地達到制裁效果，實現制裁目標，美國政府曾于2007年向歐盟中央銀行施加壓力，要求銀行落實限制對被制裁國使用歐元清算的政策[11]。鑒于此，當中國企業在緬開展投資時想避開使用美元，轉而利用歐元進行清算，同樣也會承受美國經濟制裁的風險。

其次，金融制裁作為美國實施制裁的主要措施，其中的諸多手段通常會給被制裁方的交易相對方帶來大量風險。這些手段及其產生的風險具體包括： 第一，對被制裁方的相關交易施行“禁止美國的金融機構或者個人向其提供金融便利”，這些便利包括提供融資、擔保服務，安排離岸金融服務等。當緬甸作為我國對外投資企業的相對方，一旦美國對緬甸實施金融制裁時，可能會導致中國企業在緬甸的金融便利性大大降低，例如難以尋求融資、擔保服務，間接損害了公司的經濟利益，打擊投資者的信心。第二，凍結被制裁方在美國的資產。當美國對緬甸在美國的資產進行凍結，可能會間接影響到中國企業在緬的資產利益。盡管此種附帶風險的可能性極小。第三，投資禁止。當美國把緬甸作為重點制裁目標實施投資禁止時，會成為中國進出口企業開展海外投資的主要障礙因素，進而阻礙中國企業進入緬甸市場的進程，不利于中國企業國際化。此外由于實施金融制裁所帶來的投資貿易環境惡化、被制裁行業無法正常運作、緬甸經濟援助被切斷（如取消特殊優惠待遇）等，都使中緬貿易產生了許多不確定性因素，增加了企業的貿易成本。

最后，中國企業在緬項目合作方的不穩定性。中國企業在緬項目的合作方一旦被列入制裁名單，美國可能會通過次級制裁進而對中國企業在緬投資實施干擾。此前許多在緬已經完成投資、生產的外國公司，如可口可樂、百事可樂、李維斯等大型公司，在美國的鼓動與干擾下，為了不影響公司的發展，不得不撤資緬甸。因此，當中國企業在緬項目的合作方被制裁后，中國企業也會面臨美國所采取的一系列壓迫措施，進而影響企業在緬落地的投資項目，增加企業的投資成本與貿易成本，逼使企業撤離在緬甸的項目。此外，中資企業為確保緬甸合作方的穩定性而開展合規審查的壓力和成本也在不斷增大。為避免受到美國制裁緬甸的影響，企業在開展交易之前會對交易對象及相關事項進行更為嚴格的合規審查[5]，這些審查事項包括交易標的、交易結算貨幣與結算方式、交易中的參與人員、與交易方存在關聯的企業或部門，等等。企業進行審查的目的在于確保交易攸關方不是美國制裁的對象，并且各個要素與美國沒有產生任何的連接點，但審查事項的繁多使得企業在審查過程中極大地增加了合規審查成本，同時也會增加企業被制裁的風險。

實際上，美國對緬甸實施經濟制裁不僅加劇了中資企業已投資項目的風險，也加劇了正在計劃投資項目的風險。美國對緬甸進行制裁期間，各大中國企業在緬投資項目為避免遭受更嚴重的損失而不得不停止對緬甸相關領域進行新的大規模投資。對于已投資的領域，可能會面臨美國施壓以迫使中國企業退出緬甸投資市場，如禁止相關投資服務公司、融資機構禁止向中國企業提供服務以至于企業在資金周轉、資金擔保方面存在風險，企業投資陷入困境，不利于中國企業邁進緬甸市場，國際化發展進程因此也受到阻礙。

四、中資企業的應對措施

為更好地規避美國制裁的風險，中國企業可以采取以下救濟措施來保障企業的合法利益：

第一，預防美國建立連接點創設管轄權。通過總結OFAC 2020 年的執法案件發現，美國通過在案件中發現“美國連結點”來創設其管轄權，所以本公司在進行對外投資、開展合作項目時，一定要注意“美國連接點”。（1）預防美國建立“美元、美國金融系統”連接點。阿聯酋益升華公司通過外國分支機構簽訂貿易合同，向朝鮮出口卷煙過濾嘴產品。盡管商業行為本身沒有美國因素，合同各方也都不是“美國實體”，但由于其財務結算的收款行是美國銀行的外國分支機構，且使用美元結算，直接導致相關行為被納入美國制裁管轄范圍，進而遭受處罰[10]。所以企業在緬投資的項目是否有業務是以美元結算是需要梳理的。即使有少部分業務以其他幣種結算，也很難保證其沒有美國金融機構的參與。此外，就中緬尚未達成貨幣互換這一事實，企業可以積極向政府建議，推進人民幣走出去工程，實現人民幣國際化。（2）預防美國建立“從美國境內提供服務，或在美國境內得到支持”連接點。這主要指的是企業應當全面梳理產業鏈，審查與緬甸開展業務過程中所使用的計算機軟件，包括企業來往郵件的系統、企業管理系統、為員工及決策層提供決策手段的管理系統等，對于這些系統查看是否有服務器位于美國境內或者是相關數據信息是由美國境內傳輸等情況，以防這些細節成為美國實施管轄的依據。（3）預防美國建立“美國實體的子公司、美國公民”連接點。在業務網絡來時，有的企業為了規避美國對緬甸的限制，而設計由子公司代為簽訂合同達成交易的方法，母公司則在其中負責協調，促成交易。此法在一定程度能避免上受到美國制裁的影響，但需要注意子公司在實施相關業務行為時，業務所接觸的相對方一定不能是擁有美國籍的公民，這會為美國建立連接點創設管轄制造依據。

第二，仔細研究美國制裁政策的準確含義并對交易對手進行充分的合規調查。美國制裁政策的主要內容包括制裁的適用范圍、豁免的范圍、制裁效果是怎么樣的、生效時間等，企業需要將這些內容研讀，并與美國政府發布的制裁名單相結合，來確保企業進行交易或服務的合規性，避免受到OFAC 的嚴厲制裁。對交易方開展合規調查，即需要了解交易方是否已被列入美國制裁名單亦或之后是否有被列入名單的風險，及時評估交易方本身的風險大小。同時，還需要對交易方的其他交易或服務展開進一步的盡職審查，不因交易相對方的口頭承諾而掉以輕心，防止交易方開展的其他交易或服務對中國企業本身產生關聯利益，進而影響中國企業的業務開展。與此同時，企業需要格外注意美國OFAC 制裁“50%”規則的具體適用。OFAC“50%”規則適用的目標是被美國財政部制裁的各方擁有50%或以上的實體的財產和利益，即使實體沒有被指名制裁。近年來，美國財政部加強了對“50%”規則的監管執法。因此，中國企業有必要投入一定的資源來了解和管理與被制裁公司擁有多數股權但未被明確列入制裁名單的實體有關的制裁風險。由此可見“50%”規則帶來了獨特的合規挑戰，因為被制裁者擁有多數股權的實體往往是通過動態、間接的所有權結構擁有的。所有權鏈經常跨越管轄區，為確定所有權帶來了額外的復雜性。所以，企業不僅要對直接的交易對手、合同相對方進行制裁篩查，還應當將對交易對手控股50%以上的實體也列入制裁篩查范圍，采取稀釋股份等措施，以全面防控制裁風險，當然合規審查的成本也會因此增加。

第三，企業應當建立有效的制裁風險合規管理體系。首先企業需要掌握國內外已發布的關于企業合規的指南。就國內而言，根據國家發展和改革委員會等第七部門2018 年12 月26 日發布的《企業境外經營合規管理指引》，建立一個合規的“走出去”企業需要做到：構建合規的管理體系以及運行機制，確保經營活動流程合規以及掌握有關反腐敗、反洗錢、貿易管制（含經濟制裁）等方面的信息與要求。除此之外，2019 年5 月2 日，OFAC 發布的《合規承諾框架要求》同樣提出了如何建立制裁風險合規體系，而該體系要求也是OFAC 執法過程中裁量企業是否合規的重要依據。若被審查企業的體系模式符合《合規承諾框架要求》，則OFAC 有權對該企業減輕處罰。在掌握相關合規指南的要求后，企業內部需要做到：（1）獲得管理層的支持。這是保證企業擁有良好的人力、物力資源的前提，也是推動企業內部從上到下培養良好合規文化的重要基礎。合規管理體系建設是一項長期工程，必須將其擺到企業經營管理的重要議事日程。（2）建立合規體系的管理制度。企業內部可以專門成立一個工作小組，內設具有專業能力的合規管理人員，負責企業制裁風險合規的日常工作，落實全球制裁動態跟蹤，及時與企業管理層溝通全球最新的制裁動態，以便企業提前做好規避制裁風險的防范措施。（3）建立完善的制裁風險評估制度，保存合規檔案。在評估企業經濟制裁方面的合規風險時，應結合所開展業務的具體情況，從客戶供應商、經紀機構、所提供的產品和服務、國家或地區等多個方面，開展具有持續性與有效性的日常監控和分析[10]。對企業的交易對手進行合規篩查，有利于識別交易對手是否具有高風險的業務行為，幫助中國企業及時采取相應的控制措施以合理規避風險。除此之外，保存合規檔案可以作為企業建立合規體系管理制度的佐證[12]，有助于在OFAC 執法過程中最大程度的保護企業的利益。（4）企業應當定期對合規體系管理制度的實施情況、對企業內部人員的業務行為開展合規審查。審查管理層、企業骨干以及業務執行人員的行為，是為了防止出現這些人員參與、縱容甚至主導制裁違規行為，如若出現此類行為的萌芽狀況有助于企業及時采取補救措施。如果企業已經面臨OFAC 執法的局面，該企業可以在收到其行政令之前，自覺開展內部篩查，識別出違法制裁的行為，并采取包括擬定交易方名單、暫停交易、聯系銀行凍結相關資金、聘請外部審查人員輔助審查等補救措施，以獲得OFAC的減輕甚至免除處罰，減少美國制裁所帶來的傷害。（5）對企業內部所有人員開展關于如何盡量避免制裁風險、開展合規交易的培訓。結合企業的具體業務狀況，對相關崗位的人員進行針對性培訓，如針對敏感性文件、出境所帶資料等相關文件如何進行保密處理等等；公司內部要主動打造良好的合規氛圍，強調違規行為的嚴重性；定期開展合規測試；設立關于合規的獎懲制度。力爭從多個方面、從根源上杜絕違規行為的發生。

第四，當我國企業被列入美國經濟制裁的名單時，可以通過申請除名以維護企業的利益。就申請除名的方式主要包括兩種：（1）行使境外訴訟權利。即當美國政府頒布有關制裁的行政命令時，此過程中有違反美國法律的行為出現，企業可以據此作為提起訴訟的依據，要求美國相關政府部門將企業移出相關名單，以避免企業遭受美國制裁手段的傷害。類似案例如，2020 年美國國防部將小米集團列入“中國軍方企業”名單，并適用財政部頒布的證券投資禁令。國防部將小米集團列入制裁名單的依據是：小米集團創始人雷軍2019 年曾獲得中國工信部“優秀中國特色社會主義事業建設者”表彰，加之小米集團在5G 領域以及人工智能領域有相關的投資行為。經小米集團境外訴訟申請，最終美國法院認為，中國境內曾有超過500 名來自各行各業的企業家獲得過類似表彰，且集團對5G和人工智能有投資計劃和與中國軍方有聯系并不具備因果關系，因此小米集團并不是《國防授權法案》中“中國軍方企業”，美國國防部將其納入名單的行為違反了程序法。最終小米集團被移出該軍方名單。小米集團的做法對于具有相似情況的中國企業具有一定的借鑒意義，具體提起訴訟的操作與依據需要結合實際和美國相關法律法規進行設計。（2）提交行政申請。關于行政申請，對于被列于制裁清單上的個人或實體，在美國立法和行政命令中并沒有統一、明確的申請除名規定，但是OFAC 對于其管理的制裁清單規定了申請除名的程序[9]。在美國制裁緬甸的過程中，不少緬甸企業被納入制裁范圍中，而中國企業有時會因緬甸交易方是被制裁方繼而被美國包含進其管轄權內。此時企業可以根據清單規定嘗試通過發送電子郵件或者郵寄書面信函的方式向OFAC 申請除名。在電子郵件或者書面信函中企業需要澄明向OFAC 申請除名的理由。關于OFAC 列出的除名理由主要包括：被制裁對象改變此前行為、指定的基礎不再存在、指定基于錯誤的身份認定等[9]。企業可以根據OFAC 的除名理由，結合實際來講明實際情況。當企業申請除名的申請被OFAC 拒絕后，企業擁有第二次向其申請除名的機會，但是需要重新提供理由和證據。對于具體的處理進度，企業可以通過電子郵件的方式進行詢問。

第五，通過我國法律法規途徑來維護企業權益。2021 年3 月，全國人大常委會在工作報告中指出，“加快推進涉外領域立法，圍繞反制裁、反干涉、反制長臂管轄等，充實應對挑戰、防范風險的法律工具箱，推動形成系統完備的涉外法律法規體系”[13]。該工作報告展現了習近平法治思想中的涉外法治理念：為更好地應對國際形勢的變化，堅持以法治為依托努力破除單邊主義，為我國企業走出去創造良好的法律環境。同年6 月10 日，隨著《中華人民共和國反外國制裁法》的正式頒布實施，表明了對于外國干涉我國內政的零容忍，為避免我國企業受到外國歧視性待遇提供了法治保障。除此之外，在《中華人民共和國出口管制法》《阻斷外國法律與措施不當域外適用辦法》中的相關規定也共同為中國“走出去”企業保駕護航。在此背景下，中國企業需要主動關注我國關于制裁方面的信息發布與立法工作，對于列入“黑名單”的交易方堅決拒絕合作，對于未列入名單的也需要加強對其審查，以防名單漏洞。同時面對已經受到外國制裁的交易，企業需要及時進行梳理，理清受影響交易的項目名稱、數目、損失，并向國家相關部門提出請求或申請救濟，運用我國的法律武器來最大化程度降低外國不正當制裁帶來的損失。

第六，企業應當注重在緬項目的社會影響與法律影響。（1）尊重保護緬甸員工的人權 。隨著中國企業部分項目的不斷推進和中國境內人工成本的不斷上升，某些需要大量勞動力的運營項目必將雇傭大量本地緬甸公民，因此，必須對當地雇員繼續科學有效的管理。包括雇傭過程遵守緬甸的相關勞動法制度、建立合法合理的人事管理制度等，通過科學的方式雇傭本地員工，與中方企業形成較好合作關系，進而降低投資項目工程建設或貿易的成本。除此之外，對于勞資爭議，企業作為較為強勢的一方，需要主動保護處于弱勢地位的緬甸勞動者的權益，促進相關爭議的妥善解決，防止出現勞動者大規模罷工抗議的嚴重后果。同時還要注意保障工人的健康權，提供良好的工作環境；保障工人的休息權，提供相應的福利待遇，為推進企業工程奠定良好的人員基礎。（2）妥善安置與關懷在緬的中國員工。對于身處緬甸的中國員工，企業可以采取一系列體現人文關懷的做法來安定中國員工，以防人力流失。比如安排員工定期回國探訪親友，組織中國員工過端午節、中秋節等具有中國傳統節日，適當提高具備中高技術能力人員的待遇等，為企業在海外的發展提供人才保障。（3）關注緬甸本身的法律環境。關注緬甸本身的法律環境狀況，即需要密切關注緬甸當局政府對鼓勵、監管海外投資法律制度的制定、修改或變更。緬甸局勢混亂，政局更迭，法律具有不穩定性。為保證企業更好地生存，對于影響在緬投資項目的相關法律制度，企業需要給予高度關注，必要時可找尋中國政府尋求救濟或聘請相關法律專家實施幫助，以降低或規避在緬項目的風險。

縱觀美國制裁緬甸的政策變化，可以看出美國采取經濟制裁的目標越來越廣泛，不僅包括軍事安全，而且包括保護人權、推進民主、環境保護、打擊毒品等目標，伴隨著的經濟制裁行使也愈加豐富。因此中國企業需要提前做好準備，采取一系列完整的、有效規避風險或降低制裁所帶來的傷害的措施首都按，保障企業發展的穩定，進一步推動中緬兩國的經濟合作。

結語

緬甸是我國重要的投資貿易伙伴，也是我國的鄰邦國家，美國對緬甸實施經濟制裁勢必給中緬經貿關系產生諸多影響，包括增加貿易成本、限制海外投資、增加企業合規審查的壓力以及打擊投資者信心。對此，企業對外開展貿易或投資，除了需要政府的保駕護航，也需要企業自身采取一系列的措施手段，防止美國行使長臂管轄權。緬甸作為一個擁有巨大潛力的市場，中國企業不能因為會面臨制裁風險而停止走出去的腳步。各大小企業作為中國經濟發展的基礎，都需要主動參與國際化進程，保持自身的可持續發展，完善企業風險應對機制，從而間接提高中國在國際社會中的影響力，彰顯中國的經濟實力。