面向城鄉融合發展的縣域國土空間規劃實踐
——以長春市九臺區為例

羅鳳龍 騰 飛 王染超 于子越

1.長春市規劃編制研究中心（長春市城鄉規劃設計研究院） 吉林 長春 130000

2.長春市城鄉規劃展覽館 吉林 長春 130000

改革開放以來，中國城市和農村之間始終呈現出復雜的交融發展的關系，農業、農村、農民是工業化和城鎮化的基礎和主力，城市和工業又依賴于鄉村并反哺鄉村，“城鄉融合發展”是中國城鎮化和工業化發展特色，也是當前黨和國家關注的重點。黨的二十大報告中明確提出“著力推進城鄉融合和區域協調發展，推動經濟實現質的有效提升和量的合理增長”。

新時期城鄉融合發展訴求對國土空間規劃提出更高要求。在新一輪國土空間規劃背景下，借助國土空間規劃促進城市與鄉村的區域協調性發展已經成為共識。城鄉融合發展的關鍵地域在縣域（包括縣、自治縣、旗和縣級市等行政地域范圍），其面積約占全國陸地面積的90%。截至2022年7月，中國有縣域單元1866個。“郡縣治，天下安”，縣域既承接城市，又輻射鄉村，是構建新型城鄉關系的重要基本單元和國家治理的基石。

縣域是城鄉融合發展的關鍵支撐[1]。2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》強調，要以縣域為基本單元推進城鄉融合發展，增強縣城對鄉村的輻射帶動能力，促進縣城基礎設施和基本公共服務向鄉村延伸覆蓋，加強縣城與鄰近城市發展的銜接。2023年中央一號文件又專門對“推進縣域城鄉融合發展”進行了全面安排。

當前，中國已經進入全面推進鄉村振興、加快建設農業強國的新階段。在新形勢下，以縣域作為基本地域單元和重要切入點，聚焦城鄉功能布局一體化、資源配置均衡化、要素流動便利化、產業發展融合化和融合模式多元化，推動城鄉融合發展，對于全面推進鄉村振興、實現縣域高質量發展意義重大[2]。

在國土空間規劃編制體系不斷改革背景下，當前依靠國土空間規劃推進城鄉融合的研究仍相對欠缺，本文以國家城鄉融合片區——長春市九臺區為例，探索以國土空間規劃為推手，促進縣域城鄉融合發展的可行路徑，以期豐富國內城鄉融合背景下縣域國土空間規劃發展實踐。

1 縣域城鄉融合發展與國土空間規劃的內在邏輯

1.1 城鄉融合發展推動空間治理模式更新

城鄉發展不均衡是當今我國社會的主要矛盾。城鄉割裂發展、城鄉價值分配不均、城鄉轉型不充分、城鄉聯動不通暢等系統性城鄉治理問題，是我國邁向高質量發展的重要障礙[3]。重塑城鄉關系、城鄉融合發展是當前社會經濟背景下中國城市化發展的必然選擇。破除城鄉分割的體制弊端，暢通城鄉要素流動，加快打通城鄉要素平等交換、雙向流動的制度性通道，協調城鄉基礎設施配置，縮小城鄉差距也是我國高質量發展的內在要求[4]。城市與鄉村始終是相互依賴、相互促進的共同體。區域高質量發展目標要求地區發展模式由城鄉分治轉向城鄉共治。

城鄉融合發展強調城市與鄉村之間的雙向聯系與合作獲益，這就要求區域形成一體化的空間治理體系，通過重構城鄉發展要素流動趨勢、城鄉經濟空間布局、城鄉基礎設施建設、城鄉公共服務配置和城鄉生態環境保護格局，重塑城鄉關系，提升空間治理水平，保障城鄉高質量發展。

1.2 國土空間規劃支撐城鄉融合發展的邏輯

國土空間規劃作為新時代優化空間格局、調配資源要素、協調環境發展的鼓勵與約束并行的重大戰略舉措，在城鄉關系的構建中發揮著決策、管理、監督等重要作用[5]。國土空間規劃支撐城鄉融合的內在邏輯，可以視為是在政府這一共生界面的引導下，創造對城鄉融合發展產生積極效用的共生環境。鄉村對城市發展給予要素支持，城市對鄉村發展進行資源反哺。最終在城鄉功能差異化、互補化的前提下，實現城鄉之間在基礎設施、教育醫療、收入水平等方面的差距不斷縮小，推動區域整體發展。

城鄉融合并不意味著以鄉村為代表的基本單元走向城市化，而是推動城鄉共生發展[6-7]。因此，城鄉融合背景下空間治理的核心在于合理利用國土空間規劃強化區域發展的擴散效應、引導城鄉要素雙向流動，以形成互惠共生的城鄉網絡體系，從而推動形成城市與鄉村在產業、文化、人才、社會等全面融合的共同體。

2 城鄉融合發展的縣域國土空間規劃實踐

2.1 區域概況

九臺區地處長春市東北部、哈長城鎮群與長吉圖戰略十字軸線交匯處、長吉圖開發開放先導區腹地、長春臨空經濟區的核心輻射區，國家城鄉融合發展試驗區長吉接合片區重要組成部分。行政轄區面積3083.47平方千米。2020年全區常住人口57萬人，城鎮化率36%。

圖1 九臺區區位圖

2.2 城鄉融合的障礙性因素

城鄉空間差異化用途管制體系和價值實現路徑決定了國土空間規劃打通城鄉統籌發展的路徑仍存在眾多困難。九臺區具體分析下：

2.2.1 城鎮融合發展動力不足

2015年至2020年經濟增長率整體呈下滑趨勢，政府財政收入占GDP比重遠低于發展中國家或地區的普遍值，主導產業優勢減弱，新興產業集聚能力不強。從三次產業的發展特征看，一產附加值不高、二產轉型提升壓力較大，三產主要以生活性傳統服務業為主。

2.2.2 城鄉設施布局不均衡

城鄉教育、醫療等公共服務設施不均衡問題仍然突出,距離長春市較近的九臺區西部鎮村設施配套較完善，東部鎮村配套滯后，制約文旅、康養等產業發展。中心城區老城部分基礎設施老化、破損現象普遍存在。

2.2.3 區域聯動不足，核心優勢未轉化為發展動能

九臺區位置優越、生態資源豐富、人文底蘊深厚，但是缺乏融入長春都市圈的有效路徑。在產業發展方面與周邊區域存在同質化現象,與空港經濟開發區、中韓國際示范區尚未建立起協同發展的產業體系。交通方面缺少與長春市主城區快速通道。

2.2.4 城鄉用地節約集約化程度有待提升

九臺區鄉村人口近年來持續減少，人均農村居民點用地偏大。城市空間呈現外延式擴展特征，土地績效相對偏低，每萬元地區生產總值地耗約為長春市主城區的2倍，建設用地利用效率有待提升。存量用地較大，未能得到及時有效利用，消化周期長、難度大。

2.3 城鄉融合發展目標下的九臺區發展戰略

2.3.1 全面推動城鄉要素流通與供給

全面實施鄉村振興戰略、推進城鄉融合要素流通。穩步推進農村土地制度改革，完善建立農村集體經營性建設用地入市制度，搭建城鄉產業協同發展平臺，建立城鄉基礎設施一體化發展體制機制，城鄉基礎設施統一規劃、統一建設、統一管護。建立城鄉基本公共服務均等化發展體制機制，富多層次多樣化生活服務供給，構建優質均衡的公共服務體系。

2.3.2 強化區域協同，建立優勢資源轉化的路徑

圖2 吉林省一主六雙戰略示意圖

圖3 長春現代都市圈發展戰略示意圖

建立與長春市中心城區、空港經濟開發區、中韓示范區及周邊區域的立體多維聯系，深度參與長春現代化都市圈產業分工協作。構建高質量產業發展平臺，引導綠色產業、智能產業、生態產業集聚，融入長吉北部現代經濟產業帶，落實吉林省一主六雙戰略，推動長吉一體化發展，助力長吉圖開發開放先導區建設。

2.3.3 加快農業提質，推動農業農村現代化

以農業產業高質量發展為核心,建立“綠色農業、規模農業、生態養殖、特色種植”四大產業集群，實現對農業的全鏈條拉動和延伸，加快發展壯大農業產業。切實加強黑土地資源及長期穩定利用耕地的保護力度，強化高標準農田建設，全面落實國家糧食安全部署。

2.3.4 推動生態保育增值，發展綠色生態產業

以生態強區為引領,堅持“生態產業化、產業生態化”發展理念,探索“生態+”經濟模式，推動九臺區綠色高質量發展。提升生態環境質量，切實提高自然資源利用水平。持續推進水土流失綜合治理工程，同步提升南部大黑山脈綠色屏障功能。

2.3.5 建立城鄉融合發展的高品質配套體系

優化城鄉公共服務設施體系。按照城鎮規模等級,堅持分級配置公共服務設施,建立“城市-鄉鎮-村莊（社區）”三級公共服務設施體系,實現幼有善育、學有優教、病有良醫、老有頤養、文化惠民、全民建身的高品質城鄉公共服務目標。

建設城鄉融合的道路網絡。構建以高速公路為主體，國省干道為骨架，一般公路為補充的九臺區域路網格局。推進“四好農村路”及村村通工程建設，打造城鄉融合道路交通網絡。

建設城鄉融合的基礎設施網絡。以協同融合、安全韌性為導向，結合空間格局優化,建立集監測、預警、分析、自動化控制和智能化管理于一體的基礎設施智慧網絡。優化形成各類基礎設施一體化、網絡化、復合化、綠色化、智能化布局。統籌整合，集約布局線網設施，構建城市“水氣油電”要素資源大通道。

2.3.6 促進建設用地節約集約利用

嚴格控制建設用地總量及增量。科學安排新增建設用地計劃，積極實施差別化的用地政策，保障重大交通、市政基礎設施和民生項目；落實十四五城市更新行動，劃定城市更新片區，優化內部用地結構和布局。

加快批而未供和閑置土地消化利用。加強建設用地的全流程管理，鼓勵采用市場化機制盤活批而未供土地，實行新增建設用地規模與批而未供和閑置土地處置掛鉤、土地征收成片開發與閑置土地掛鉤。

提高土地利用效率。轉變粗放土地利用模式，引導工業企業向開發區集中，建設用地增量指標向先進醫藥健康、精優食品加工、先進裝備制造、休閑旅游、臨空服務業等主導產業傾斜，提高開發區地均產值，全面實現園區高效發展。推動開發區產城融合，以九臺經濟開發區為重點，加強制造業與服務業產業空間復合利用，建設一批產業社區，增加新型產業用地供給，合理配置居住和公共服務用地，實現“園區、城區、社區”三區聯動[3-4]。

2.4 城鄉融合目標下九臺區國土空間發展格局

2.4.1 構建“一脈四廊、兩帶三區”國土空間開發保護格局

構建以大黑山脈為載體，以森林保育、水土保持、生態康養、人文景觀等功能為核心的“小長白山百里生態休閑綠脈”。著力提升洪水調蓄功能、推進流域綜合治理，打造霧開河、飲馬河、沐石河、松花江生態廊道。依托龍雙公路，打造“環長產業發展帶”，加強沿線城鎮經濟聯系和分工協作，主動承接長春市中心城區產業轉移，加快融入長春現代化都市圈建設；依托九榆公路，打造“長九榆城鎮發展帶”，加快推進新型城鎮化建設。建設西部“城鎮集中發展區”、北部“規模與設施農業發展區”、東部“森林生態涵養區”。（圖4）

圖4 九臺區國土空間開發與保護格局圖

2.4.2 建立“融合宜居”的城鎮空間布局

差異化引導各鄉鎮城鄉融合發展。統籌各鄉鎮資源，以激活土地、資金、技術、人才等要素資源為基礎和突破口，重點圍繞以下城鄉融合試驗任務進行創新探索。以龍嘉街道、上河灣鎮、莽卡滿族鄉、沐石河街道、城子街街道為主體，建立農村集體經營性建設用地入市制度、完善農村產權抵押擔保權能方面重點試驗。以卡倫湖街道、龍嘉街道、波泥河街道、土們嶺街道、紀家街道為主體，搭建城鄉產業協同發展平臺、健全農民持續增收體制機制方面重點試驗。以其塔木鎮、卡倫湖街道為主體，探索建立進城落戶農民依法自愿有償轉讓退出農村權益制度方面重點試驗。以九臺街道、九郊街道、卡倫湖街道、紀家街道、沐石河街道為主體，建立科技成果入鄉轉化機制、建立城鄉基礎設施一體化發展體制機制方面重點試驗。

充分發揮重點鎮村的樣板帶動作用。建立重點鎮、中心村為主的鎮村體系（圖5）。統籌規劃建設東湖、龍嘉、波泥河、土們嶺、其塔木、上河灣等重要節點城鎮及中心村，積極引入國內外相關知名企業參與建設，發揮專業優勢，打造全區新型城鎮化的樣板。充分發揮重點城鎮推動城鄉融合重要平臺和有效載體作用，打破行政區劃，突出“一鎮一業”，集聚人才、科技、金融等高端要素，大力發展“公司+農業”、“工廠+農業”、“院所+農業”等協作經濟，完善城鄉利益聯結機制，促進工業、服務業與農業協同發展、融合發展，實現城鄉共同繁榮。

圖5 九臺區鎮村體系規劃圖

2.4.3 保障高質量產業發展空間

構建高水平融入都市圈發展的產業體系。壯大“醫藥健康、精優食品加工、先進裝備制造、休閑旅游、臨空服務業”五大主導產業，培育“新型建材、循環經濟、現代農業”三大新興產業，形成專業化分工協作、互補共生，上下游合理銜接、相輔相成的產業生態鏈（圖6）。

圖6 九臺區產業布局圖

加快推進生態價值轉化。以大黑山脈為重點，增加森林面積和林木蓄積量，提高森林碳匯能力。充分利用一般生態地區及區域綠地資源，強化旅游觀光和休閑游憩服務功能。培育新型消費和創新業態，營造可進入、可消費、可創業的新型綠色空間。

統籌農業產業布局。加快轉變農業發展方式，以多種形式適度規模經營為引領，打造以現代設施農業示范園區、示范家庭農場、農民專業合作社為主的“規模與設施農業發展區”。打造以休閑度假、養生養老、綠色農業、創意農業、農耕體驗為特色的“農旅生態休閑發展區”。

3 結語

在新時代城鄉融合發展背景下，國土空間規劃面臨著新的挑戰。國土空間規劃體系需要在規劃邏輯、規劃理念及規劃方法等方面進一步革新。本文以長春市九臺區為例，探索了國土空間規劃賦能城鄉融合的發展實踐，從問題解析、戰略要求、空間開發保護格局塑造等幾個方面對長春市九臺區國土空間規劃編制進行了初步探索，以期在新一輪國土空間規劃背景下，為國內其他中小城市的發展提供借鑒。

中國縣域數量多，發展類型多樣。由于發展條件不同，中國縣域經濟發展也呈現出不同的類型，如城郊型、工礦型、旅游型、邊境貿易型、綜合型等。本文僅以大城市腹地——九臺區為例，探究其城鄉融合路徑，未來在具體空間規劃實踐時，各縣域應從依據自身實際，因地制宜探索各具特色的多元化城鄉融合模式和空間規劃策略。