岸田內閣防衛政策調整的決策過程及其特點

包霞琴 陳登平

摘? 要：岸田內閣對防衛三文書的修訂是戰后日本防衛政策的一次重大調整，而擁有反擊能力則是此次調整的核心。由于岸田文雄自身的政治基盤比較脆弱，內閣本身較為弱勢，岸田不得不依靠自民黨和美國的力量協助決策。在他的推動下，自民黨在擁有反擊能力的決策過程中發揮了關鍵作用，岸田內閣防衛政策的決策過程體現了明顯的“政高黨高”特征。自民黨主導了圍繞反擊能力具體內容的討論，并和防衛省合作，明確了反擊能力所需的裝備技術。然而，逐漸掌握話語權的自民黨保守勢力卻在反擊能力所需的預算及其財源問題上與岸田發生矛盾沖突，反而威脅到了首相的決策權。另一方面，美國因素同樣在本次防衛政策的決策過程中起到了助推和加速作用，未來也可能持續影響日本反擊能力的落實進程。

關鍵詞：岸田內閣；防衛政策；防衛三文書；決策過程；反擊能力

中圖分類號：D81;D831.3????? 文獻標識碼：A????? 文章編號：1004-2458（2023）05-0001-12

DOI：10.14156/j.cnki.rbwtyj.2023.05.001

岸田內閣自組建以來就致力于強化日本防衛能力，經過一年多的工作與磋商，新版防衛三文書在2022年12月16日通過閣議，明確了日本將擁有打擊他國境內目標的反擊能力（即對敵基地攻擊能力）①，這也意味著日本防衛政策完成了一次重大調整。值得注意的是，在岸田內閣本次防衛政策調整的決策過程中，自民黨的話語權顯著增加。尤其是在反擊能力的推進上，自民黨政務調查會下轄的安全保障調查會發揮了極為重要的作用。另一方面，美國的壓力和支持也是重要的推動因素。

日本防衛政策的轉變必然會影響到亞太地區的安全環境，此次防衛三文書的修訂也僅僅是開始，日本之后將如何實現三文書中所涉及的反擊能力和其他強化防衛力的要求，又會怎樣與美國進行分工和配合，都值得持續關注。

本文集中討論三個問題，一是梳理本次日本防衛政策的調整內容與目標；二是以反擊能力為切入點，剖析此次調整的決策過程；三是分析岸田內閣防衛政策決策過程的特點，辨明哪些關鍵人物、哪些組織和機構在決策過程中發揮了重要作用，以便準確把握日本防衛政策的走勢和日美安全合作的發展方向。

一、岸田內閣對防衛政策的調整與目標

（一）本次防衛政策調整的內容與目標

岸田內閣此次防衛政策的調整集中體現在修訂的《國家安全保障戰略》《防衛計劃大綱》和《中期防衛力整備計劃》這三份文件之中，即所謂的“防衛三文書”。

《國家安全保障戰略》是日本國家安全保障領域的指導性文件，此次修訂有兩大核心變化。第一，重新評估了日本的處境，指出日本正面臨“戰后最嚴峻復雜的安保環境”，并將中國定位為“迄今為止最大的戰略挑戰”。第二，在防衛體制強化方面，新增了“要從根本上強化國家防衛能力”的表述，寫明要擁有反擊能力，并在5年內將防衛預算提升到GDP的2%^［1］。

《防衛計劃大綱》更名為《國家防衛戰略》，明確了日本國家防衛的三大目標是“創造不允許單方面改變現狀的安保環境，與盟友和伙伴國家一同防止他國憑借實力改變現狀，同時由日本自己主要承擔起保衛日本的責任”。為了實現上述目標，日本所使用的三大手段則是“著眼于對方的能力來根本性地提升自身防衛能力，加強日美同盟的威懾力和應對能力，并強化與伙伴國家的安全合作”^［2］。

《中期防衛力整備計劃》更名為《防衛力整備計劃》，涵蓋了日本在未來10年內應有的防衛能力水平和相應所需的裝備、人員和軍費，對舊版內容進行了全面的更新。此外，該《計劃》還明確表明未來5年間日本的防衛費總額要達到43兆日元^［3］。

（二）反擊能力：防衛政策調整的核心

在本次防衛政策調整中，擁有反擊能力是其核心。它既是各界長期關注的焦點，也關乎到了專守防衛原則的存廢。根據《國家防衛戰略》的定義，所謂的反擊能力是指：在日本遭遇武力攻擊時，日本可根據武力行使三原則，利用防區外打擊能力，在自衛所需的最小限度內，對敵領域實施有效反擊。該報告強調，隨著日本周邊國家導彈實力的飛速發展，日本現有的反導系統很難應對，而反擊能力可以對他國的武力攻擊起到威懾作用。一旦對方發射導彈，日本一方面依靠導彈防御體系實施導彈攔截，同時利用反擊能力遏制對方實施進一步的武力攻擊^［2］10。

1.反擊能力的討論與進展

圍繞反擊能力的討論并非從岸田內閣才開始的，其舊稱是“對敵基地攻擊能力”，關于此概念的解釋幾經波折。其中，1956年的“鳩山見解”^［4］和1959年的“伊能答辯”^［5］作為最早也是最有影響力的解釋，長期被日本政界沿用：如果日本遭到導彈攻擊，且沒有任何其他防衛手段時，可以以最小限度的舉措攻擊敵方導彈基地，但日本在現實里不被允許保有攻擊性武器^［6］。

在冷戰期間，每逢周邊安全局勢變化，對敵基地攻擊能力的話題都會重新浮上水面，不過討論并未取得實質性進展。本次討論始于2017年，由于朝鮮連續的導彈試射和展現出的同時發射多枚導彈的能力，日本政府認為現有的反導系統已不足以攔截全部導彈，開始認真地在現實層面上探討擁有對敵基地攻擊能力。但朝野各界對此強烈反對，日本最終放棄了將其寫入《防衛計劃大綱》，轉而從美國引入宙斯盾艦以強化反導能力。但在2020年6月，國家安全保障會議（NSC）卻以安全問題為由撤回了宙斯盾艦的配備計劃，重新開始探討擁有對敵基地攻擊能力。雖然安倍不久后辭職，但繼任的首相菅義偉繼續在NSC上討論對敵基地攻擊能力，最終決定暫時不將其明文寫入，但切實地開始研發所需的武器裝備^［7］。岸田文雄上臺后，日本再次啟動了圍繞對敵基地攻擊能力的討論，并將其改名為“反擊能力”，最終明確寫入了“防衛三文書”中。

2.反擊能力與和平主義理念的矛盾

反擊能力的討論之所以會受到如此多的關注和如此大的反對，是因為它與日本戰后奉行的和平主義原則之間存在著根本矛盾。一旦擁有了反擊能力，也就意味著日本擁有了攻擊他國領土的能力，甚至可能演變為在日本遭到打擊之前就行使的先制攻擊能力，這顯然與專守防衛原則相違背^［8］。不僅如此，反擊能力也與和平憲法背道而馳。日本的護憲派學者就直言這是日本右翼修憲派的暗中操作，企圖通過擁有該能力來架空憲法第九條，從而最終達到修憲的目的^［9］。

當然，也存在著支持反擊能力的聲音。比如防衛研究所的高橋杉雄就曾撰文粉飾道：“擁有對敵基地攻擊能力不代表著擁有侵略的意圖，也不是放棄專守防衛，而是一種更積極的防御。”^［10］前日本防衛研究所所長柳澤協二則狡辯稱，由于日本存在著大量的美軍基地，一旦美國成為交戰國，日本也不可避免地卷入其中，即使堅持專守防衛原則也無法讓日本置身事外^［11］。滕谷秀通甚至直接否認了和平主義的原則，認為隨著武器的進步，國際社會都在調整自身的安保原則，美國甚至已經默許了先制攻擊，日本也應該與時俱進^［12］。

3.圍繞反擊能力展開的防衛政策調整

具體到本次防衛政策調整，可以發現有相當數目的新增內容都是為反擊能力而設置的。前陸上自衛隊幕僚長巖田清文將反擊能力區分為四個步驟：探知敵方導彈發射裝置和發射動作、破壞敵方防空系統、摧毀敵方發射裝置、確認打擊成果。探知敵方導彈情報以及確認打擊成果都需要大量的偵察衛星和長時間滯空型無人機，而破壞敵方防空系統與摧毀敵方導彈裝置則需要遠程彈道導彈，這些都是日本目前所缺乏的^［13］。

于是，此次修訂的《防衛力整備計劃》（以下簡稱《計劃》）很明顯地試圖補全反擊能力所缺乏的裝備技術和人員。為了彌補偵察和情報機能的欠缺，《計劃》要求列裝更多的無人機并強化其作戰能力，同時增加衛星數量。此外，還應加強與美國的信息情報、指揮系統合作。

而為了彌補打擊能力的不足，《計劃》要求延長現有的12式地對艦導彈射程至1 000公里，加速研發高速滑翔彈和極超音速導彈，以作為實施反擊能力的武器。同時強化持續作戰能力，大幅增加彈藥和導彈的儲備數量。在國產導彈列裝部隊前，先從美國購買戰斧巡航導彈，盡早具備戰斗力。

當然，裝備的使用離不開軍事人員，《計劃》就要求設置7個地對艦導彈連隊、2個島嶼防衛高速滑翔彈大隊和2個遠程導彈部隊以使用反擊能力的相關裝備。《計劃》還專門提到要提升在艦艇、雷達站點等地工作的自衛隊員的待遇，以推動以反擊能力為首的新任務的開展^［3］。

在未來五年計劃新增的26兆日元的防衛費中，與反擊能力相關的增額就占到了1/3左右。包括改裝量產12式地對艦導彈、生產高速滑翔彈、開發極超音速導彈和購買戰斧巡航導彈以及機載導彈在內，涉及反擊能力所需武器裝備的經費從0.2兆日元直接增加到5兆日元。而為反擊能力提供偵察、情報功能的無人裝備的研發量產也從0.1兆日元增加到1兆日元。此外，統合防空導彈防衛能力的建設增加了2兆日元、指揮情報系統的升級增加了0.7兆日元，防衛生產與研發的經費增加了1兆日元，彈藥和導彈等后勤領域增加了9兆日元，這些開支中也有相當大的部分與反擊能力相關^［14］。

二、推進反擊能力的決策過程

作為本次防衛政策調整的核心，反擊能力的推進過程可以分為兩個層面：其一是在內容層面的推進，其二是在落實層面的推進。內容層面的推進涉及了反擊能力的定義與內容，反擊能力與專守防衛原則和憲法的關系，以及反擊能力該以怎樣的形式寫入“防衛三文書”。而落實層面的推進則聚焦于日本該如何在現實中擁有對他國基地的軍事攻擊能力，包括了反擊能力所需的裝備技術、預算、財源等等。

（一）內容層面的推進

岸田內閣圍繞對敵基地攻擊能力的討論，正式開始于2021年10月。在岸田首相的指示下，自民黨安全保障調查會召開會議，宣布著手“防衛三文書”的修訂工作，根據有識者意見交流會的討論成果，制定自民黨的提言，而對敵基地攻擊能力則是討論的焦點。岸田在與安保調查會會長小野寺五典會面時表示：“安保調查會主持的研討非常重要，政府將認真接受自民黨的提言并將其反映在今后的安保戰略中。”^［15］

第一輪交流會共舉行17次，累計有52位在任和前任政府官員、前自衛隊官員和學者參與了討論【包括了前防衛相森本敏、前國家安全保障局長谷內正太郎、前自衛隊統合幕僚長折木良一、國際協力機構前理事長北岡伸一等諸多在防衛領域影響力巨大的專業人士。】。雖存在觀點差異，但支持對敵基地攻擊能力的聲音占到了絕大多數。與會者認為，在日益緊張的安全局勢下，面對周邊國家導彈技術的發展，日本有必要通過擁有對敵基地攻擊能力來強化自身的威懾力^［16］。

同時，相關內容也在國會中得到討論。2021年12月6日，岸田文雄在參議院正式宣布開始探討對敵基地攻擊能力^［17］。12月8日，岸田進一步聲明對敵基地攻擊能力不會違反專守防衛原則和日美同盟的基本分工^［18］。當被問及擁有攻擊他國的能力是否意味著違反憲法時，岸田則引用了1956年的“鳩山見解”予以搪塞，聲稱只要認定沒有其他手段來防御導彈攻擊，打擊導彈基地在法理上就屬于自衛的范圍^［19］。

然而，岸田及其閣僚的答辯無法解釋對敵基地攻擊能力與專守防衛原則、憲法第九條和日美同盟“盾與矛”分工之間的根本沖突，遭到了在野黨的強烈反對。于是，岸田轉而尋求美國“外壓”的支持。2022年1月21日，岸田文雄與美國總統拜登舉行了視頻會晤，向美國傳達了日本探討擁有對敵基地攻擊能力的意愿，美國方面則表示了歡迎。在美國的支持下，國會內部的討論得以加速^［20］。

但無論如何粉飾，“對敵基地攻擊能力”這一名稱本身就與“自衛”相矛盾。于是，公明黨干事長北側一雄在接受采訪時表示，希望更改“對敵基地攻擊能力”的表述。因為當下的導彈發射方式逐漸多樣化，通過移動發射裝置發射導彈的技術也已經普及，局限于“敵基地”似乎不大妥當，而且“攻擊”的表述也有被理解為“先制攻擊”的可能^［21］。公明黨的提議被岸田所接受，自民黨外交部會會長佐藤正久進一步提出了將“對敵基地攻擊能力”改名為“自衛反擊能力”的提案，以避免“先制攻擊”的誤解，同時將此能力限制于“自衛”范圍內^［22］。

在國會之外，自民黨還通過媒體等手段影響著對敵基地攻擊能力的推進。比如前首相安倍晉三在參加電視節目時表示對敵基地攻擊能力不應把目標局限于對方的基地，而是要將軍事指揮中樞納入攻擊范圍內^［23］。小野寺五典出席了執政黨和在野黨四位干部的電視直播辯論，他援引烏克蘭在遭遇攻擊時沒能得到任何幫助的遭遇，宣稱日本必須要發展對敵基地攻擊能力，提升自己的防衛力和威懾力來保衛自己。

綜合考慮了有識者交流會、國會、輿論等方面的意見，安保調查會于4月起草了《關于制定新的國家安全保障戰略的建議》（以下簡稱《建議》）遞交政府。《建議》將對敵基地攻擊能力正式更名為“反擊能力”，明確了日本需要發展反擊能力，并奠定了反擊能力內容的核心框架。《建議》指出，在周邊國家導彈技術日益進步的情況下，日本現有的反導系統已經很難攔截全部導彈，所以日本有必要在憲法、國際法的范圍內、在維持日美同盟任務分擔和專守防衛原則不變的情況下，發展反擊能力。而反擊能力的攻擊對象也不僅限于他國的導彈基地，還將指揮中樞納入其中^［24］。

另一方面，日本與美國保持著同步溝通，小野寺在自民黨干部會議上確認了《建議》草案后，防衛相岸信夫與美國防長奧斯汀舉行會晤，向其說明了《建議》中要求擁有反擊能力的具體內容，奧斯汀則承諾要與日本緊密合作。一同前往美國訪問的小野寺還出席了華盛頓的智庫活動，他在接受采訪時透露說美國政府對反擊能力的推進感到歡迎和期待。2022年5月23日，在岸田文雄與拜登的會晤中，岸田正式使用了“反擊能力”的表述，向拜登傳達了日本政府推進擁有反擊能力的進程和意向，得到了拜登強有力的支持^［25］。

此后，日本又舉行了第二輪有識者意見交流會，自民黨和公明黨就“防衛三文書”的修訂展開了執政黨磋商，由小野寺等人領導的實務工作小組負責。雖然公明黨過去對反擊能力一直保持警惕，但在此次磋商中也認同了擁有反擊能力的必要性。不過，公明黨仍然堅持反擊能力不要演變成先制攻擊，同時要求將反擊能力的行使限制在最小限度內^［26］。最終，自公兩黨達成共識，在大體沿用了自民黨《建議》的基礎上，完成了“防衛三文書”中涉及反擊能力內容部分的撰寫。

（二）落實層面的推進

落實推進工作始于2021年11月，防衛省特別設立了“防衛力強化加速會議”，并舉行了15次討論，議題包括防衛預算、防衛政策、防衛力存在方式、反擊能力等，為反擊能力落實的相關討論提供了相當多的現實依據和專業參考^［27］。具體而言，落實層面的討論主題分為裝備技術、防衛預算、財源這三大領域。

1.裝備技術的討論

裝備技術領域的討論總體比較順利。在自民黨的《建議》公布并得到美國方面的認可后，反擊能力所需的裝備技術受到公眾關注，安保調查會的要員們也開始引導輿論。顧問石破茂主張設立專門的國家情報局，提高衛星情報和電波情報的獲取能力，以完成反擊能力所需要的事前偵察活動^［28］。副會長佐藤正久在美國戰略國際問題研究所（CSIS）表示，應該在北海道部署中程導彈來構筑反擊能力的第一步^［29］。

2022年8月，日本媒體開始大肆炒作解放軍在臺海的軍事演習，以此為契機，圍繞裝備技術的討論也逐漸具體化。小野寺率先向公眾宣布了政府的最新方針：改裝現有的12式地對艦導彈，延長其射程至1 000公里，并開發可以由艦艇和戰斗機發射的版本，該導彈預計將生產1 000枚以上，以滿足反擊能力的武器需要^［30］。防衛省在2023年度的預算中還計劃量產高速滑翔彈，研發超過音速五倍的極超音速導彈，引入兩艘宙斯盾艦作為搭載導彈的載具，并列裝大量無人機來完成警戒監視、情報收集的作用^［31］。

完成上述工作后，新任防衛相濱田靖一與美防長奧斯汀舉行會談，向美國尋求裝備技術領域的支持，美國則同意在無人機和對抗極超音速導彈等方面予以幫助。鑒于國產裝備無法立刻列裝部隊，日本又決定向美國購買戰斧巡航導彈以填補空缺，這一要求同樣得到美國許可^［32］。圍繞著反擊能力所需的導彈彈藥、雷達衛星、相關人員編制等其他問題，自民黨和政府均鮮有分歧，裝備技術方面的討論也得以穩步推進，最終將上述的意見匯總寫入了新“防衛三文書”。

2.防衛預算的討論

為了提升防衛力，預算是必不可少的，增加防衛費已經是各方的共識，但并未明確具體金額。2022年4月3日，安倍晉三在演講中提出了防衛費的增額數目，宣稱其總額應該提升至6兆日元^［33］，防衛相岸信夫隨即宣布要在2023年大幅增加防衛預算。自民黨于4月遞交的《建議》認為，應參照北約國家的標準，在五年內將防衛預算占GDP的比例提升至2%^［24］。5月，岸田與拜登會晤，向其傳達了日本提高防衛預算的決心，得到了拜登的贊許。8月，防衛省提交了有史以來金額最大的約5兆6千億日元的防衛預算，用以開發、生產和購買反擊能力所需的裝備^［31］。

如此龐大的防衛開支自然招致了財務省和自民黨內財政再建派的反對，岸田首相更青睞于財政再建派的意見。于是，在2022年9月30日開始的第二輪有識者意見交流會上，政府選擇的參會專家沒有一人出自退役的自衛隊資深軍官，而是以經濟學者為主，偏向財政再建派的態度非常明顯。而交流會也提出了“綜合防衛費”的概念，將海上保安廳、公共基礎設施、科學技術研究費等各省廳的防衛相關開支都納入防衛費的計算中，從而達到GDP2%的要求^［34］。財務省方面也表示，希望將未來5年的防衛預算控制在35兆日元以內。

這引發了自民黨內保守派議員的強烈不滿，尤其以安倍派為甚，他們批評綜合防衛費是給防衛預算注水。于是，安倍派召開會議并向小野寺遞交提言，要求今后5年內要確保48兆日元的防衛費，明確反對綜合防衛費，得到了小野寺的支持^［35］。防衛省也提出了今后5年的防衛預算草案，總額同樣設置為48兆日元，與自民黨保守派一同向首相施壓的意圖非常明顯^［36］。面對黨內的強大壓力，岸田最終讓步并指示，將未來5年間的防衛預算總額定為43兆日元，反擊能力所需的資金也得到了充分保障。

3.財源的討論

防衛省于2022年8月公布了防衛預算后，政府就開始探討財源問題，岸田將該任務委托給了第二輪有識者意見交流會。交流會的主流意見很排斥自民黨保守派主張的通過發放國債來籌集防衛費的建議，認為不斷膨脹的債務將會給未來的財政帶來巨大壓力。他們更偏向于公明黨的主張，通過增加法人稅來確保恒久的財源。同年11月，交流會向岸田文雄遞交建議，明確記錄了將增稅和支出改革作為確保財源的方法，并批判了濫發國債的危害，得到了岸田的肯定^［34］。

岸田試圖增稅的決定遭到自民黨內保守派議員的反對，他們認為這會導致物價上漲、生活負擔加重。自民黨政調會長萩生田光一公開表示，在增稅之前應該用盡一切手段，通過一兩年的國債來籌集防衛費或許是不得不做的^［37］。

然而，已經在預算上向黨內反對勢力讓步的岸田不打算在財源問題上繼續妥協，明確表示要通過增稅的方式來彌補預算缺口，金額約為每年1兆日元，而具體的稅目和稅率問題則移交自民黨稅制調查會討論^［38］。岸田的“固執”引來了自民黨內保守派的強烈反彈，黨內會議上爆發了劇烈的爭吵，不支持增稅的議員比例占到了近八成，他們批判岸田強行要求增稅的舉動，認為故意將防衛費與增稅捆綁在一起的做法將惡化民眾對提高防衛費的印象。經濟安保相高市早苗直接在個人社交媒體上發表了“無法理解總理意圖”的推文，并進一步表示“即使被罷免也沒有辦法”^［39］。

在此背景下，岸田依然堅持增稅立場，明確表態說“承擔強化防衛力的成本是當下每個國民應該背負的責任”^［40］。但面對著黨內聲勢浩大的反對聲和一路走低的內閣支持率，岸田內閣遭遇了根基動搖的危險，岸田的態度也終于軟化，撤回了“國民應背負責任”的相關發言。2022年12月15日，自民黨稅制調查會最終達成了妥協案。一方面寫明了法人稅、所得稅、煙草稅預計的稅率增額，顧及了岸田文雄的威信；另一方面，將增稅開始的日期無限期推遲，具體的增稅事宜也留到之后再做討論，可以看作是增稅論的擱置^［41］。在結束了財源問題的討論后，新“防衛三文書”的修訂也終于完成，于12月16日通過了內閣閣議。

新“防衛三文書”一經公布，美國方面就立刻給予了相當積極的回應，多位政要集體表態。拜登發文歡迎日本為地區的和平繁榮作出貢獻，國家安全事務助理沙利文將日本防衛政策的調整評價為“勇敢而歷史性的一步”^［42］。國防部長奧斯汀表示支持日本擁有反擊能力而提高防衛費至GDP2%的行動，國務卿布林肯則將日本稱為“美國面對世界穩定挑戰中不可或缺的伙伴”^［43］。

三、岸田內閣決策過程的特點

岸田內閣防衛政策調整的決策過程具有兩個特點。第一，自民黨的影響力較安倍內閣和菅義偉內閣時期有了顯著提升，尤其是政務調查會和其下轄的安全保障調查會，決策過程從“政高黨低”向“政高黨高”轉變的趨勢非常明顯。第二，美國因素舉足輕重，來自美國的支持和壓力是此次防衛政策調整的助推器和加速器。

（一）“政高黨高”的決策過程

所謂的“政高黨高”，指的是作為日本政府最高決策團體的內閣與執政黨在決策過程中都扮演著重要角色。與之相對的，則是“黨高政低”和“政高黨低”這兩個概念。前者指的是執政黨在決策中掌握主導權，后者指的則是內閣擁有主導權。在漫長的五五年體制下，自民黨政權的決策模式長期處于“黨高政低”的狀態，內閣會議很少進行實質性的討論，政策在會前就已經由自民黨的政務調查會和總務會決定^［44］5。

然而，“黨高政低”帶來的密室政治、缺乏決斷等諸多弊病最終讓自民黨敗選下野，自民黨也吸取了教訓，再次上臺后通過一系列的行政改革，努力將權力集中于內閣手中，最終在第二次安倍政權時期形成了“政高黨低”的官邸主導決策模式。自民黨內的政策審議程序開始流于形式，只能起到事后追認的作用。繼安倍政權之后的菅政權在外交安保領域的決策模式也基本延續了官邸主導的特征^［45］。

1.岸田文雄的理念

“政高黨低”的官邸主導模式依賴于首相信賴的小團體，容易導致專斷獨行，自民黨則處于被邊緣化的地位。現任首相岸田文雄在安倍內閣時期曾經擔任自民黨政務調查會會長一職長達四年之久，顯然對自民黨所受到的忽視深有感觸，也對他本人的理念產生了影響。

岸田不滿于“政高黨低”的現狀，在擔任政調會長期間就公開表示會致力于自民黨政務調查會的改革，將自民黨的討論充分反映到政策中^［46］。2021年總裁競選期間，面對輕視自民黨部會作用的河野太郎，岸田當即表示反對，并明言政府和黨是汽車的兩個輪子，應該追求“政高黨高”的政治^［47］。

在正式當選總裁并出任首相后，岸田立刻開始踐行其“政高黨高”的理念，重視自民黨方面的意見，也鼓勵和推動自民黨在決策過程中發揮更大的作用。與要求自民黨干事長等干部來首相官邸進行會晤的安倍晉三不同，岸田積極到訪自民黨本部并出席了一系列活動。同時，岸田也頻繁地與自民黨干事長茂木敏充和副總裁麻生太郎通過聚餐等方式進行三人會談，旨在加強內閣與黨的溝通交流，將黨的討論更好地反應到內閣的決策中【具體而言，岸田共參與政府和執政黨聯絡會議10次、政府和執政黨政策懇談會7次；到訪自民黨本部98次，出席自民黨干部會議45次；與茂木敏充、麻生太郎進行三人會晤45次，與茂木敏充、麻生太郎、松野博一進行四人會晤9次。數據來源于《東京新聞》的“首相一日”，統計時間從2021年10月1日岸田上臺至2022年12月16日新“防衛三文書”通過閣議。】。

2.弱勢的岸田首相

當然，岸田對自民黨，特別是政務調查會的器重，也有權力斗爭和派閥政治的考慮。與前首相安倍不同，岸田在內閣官房及其下屬的國家安全保障局內并不能得到足夠的支持，也沒有一批安保領域的專業幕僚為他提供建議，很難憑借首相官邸自主進行決策，所以他不得不轉而求助于自民黨的政務調查會和國防族議員們。

另一方面，岸田曾經擔任政調會長長達四年，在政調會內擁有很大的影響力。推動政調會深入參與決策，也是岸田樂見的。在最為岸田倚重的安保調查會中，會長小野寺五典出自岸田派；會內要員巖屋毅、江渡聰德、河野太郎都出自關系友好的麻生派，巖屋毅還是岸田好友；現任防衛相濱田靖一無派閥；佐藤正久隸屬關系同樣友好的茂木派；屬于安倍派的要員只有稻田朋美等人。總體而言，安保調查會受安倍派影響較小，更有利于岸田掌握主導權。

3.自民黨在反擊能力推進過程中的突出表現

有關反擊能力的討論，基本上由自民黨安保調查會主導。安保調查會的小野寺五典、巖屋毅、佐藤正久等人積極參與國會和社會中對反擊能力的相關討論，為明確反擊能力的名稱、定義和概念做出了很大的貢獻。在此基礎上，安保調查會又匯總了第一輪有識者意見交流會的討論，擬定了自民黨《建議》，基本奠定了反擊能力的內容框架。

涉及落實層面的推進時，則由安保調查會和防衛省共同發揮作用。防衛省的防衛力強化加速會議提供了專業方面的建議，其重要性不可忽視。而安保調查會則繼續引導輿論，積極探討反擊能力所需的裝備及其預算，在《建議》里率先明確了將防衛費在5年內提升至GDP2%的目標，為防衛省修訂預算指明了方向。之后，在反擊能力所需的預算和財源遭到財務省和財政再建派的抵抗時，以安保調查會成員為核心的國防族議員也表現出了堅決的態度，通過從黨內向內閣施加壓力的方式，成功確保了足額的防衛預算，并避免了防衛費增額因增稅問題而引起民眾不滿。

小野寺五典作為安全保障調查會的會長和自民黨內國防族議員的代表，發揮了相當大的影響力。他不僅全程參與了反擊能力的討論與推進，主導起草了《建議》，還作為自民黨實務工作小組的負責人，肩負起了與公明黨協商并最終確定“防衛三文書”具體內容的責任。此外，小野寺還與岸田保持著密切的溝通聯系，對岸田在防衛領域的決策有較大影響力。安保調查會的另一位要員濱田靖一則在岸信夫辭職后接任了防衛相，將安保調查會的意志貫徹到了防衛省的執行過程中，促進了安保調查會和防衛省的協調合作。

4.岸田內閣滑向“黨高政低”的危險

岸田出于自身理念、派閥政治等考慮推動“政高黨高”的決策模式，卻同樣因為自民黨內的理念差異、派閥政治等因素而顯露出了滑向“黨高政低”的危險。

自岸田上臺后直至2022年9月，防衛政策調整的議題大多是“反擊能力的內容與裝備技術”這些防衛專業領域的事項，安保調查會內的國防族議員和防衛省專業官員的意見較為一致，黨和政府也合作融洽。

但9月之后，隨著討論的議題逐漸向“反擊能力所需的防衛預算和財源”這些影響更寬泛的事項之后，自民黨內的廣大議員和財務省等其他政府部門也更多地參與其中，黨和政府的觀念不可避免地發生分歧。而岸田派在自民黨內并不強勢，無法約束自民黨內的反對者，導致黨和政府的矛盾不斷激化。

岸田希望在一定程度上控制防衛預算，不贊成繼續發行國債。但以安倍派為首的保守派議員卻要求大幅增加防衛預算，反對岸田通過增稅來彌補防衛費財源的舉動。在這一問題上，此前一直和政府保持合作的安保調查會的國防族議員也大多選擇了站在保守派一方，共同向政府施壓。

迫于壓力，岸田在國防預算上作出了大幅讓步。但岸田并不愿意看到自民黨內的聲音凌駕于首相的權威之上，于是在增稅問題上堅持己見，試圖奪回主導權。政府和黨的矛盾日益激烈，甚至出現了作為內閣官房長官的松野博一親自出席自民黨稅制調查會以斡旋協調的情況。由于大多數自民黨議員的反對，最終岸田不得不再次讓步，將增稅問題無限期擱置，這無疑是對首相和內閣威信的一次打擊。

岸田自上臺后致力于實現“政高黨高”的政治，有意向自民黨分權，放松了對自民黨內反對聲音的壓制，導致黨內勢力開始挑戰首相官邸的權威。隨著內閣支持率的下降和黨內反對聲音的高漲，岸田不得不更加依賴自民黨的支持以維持統治，決策模式有向“黨高政低”發展的趨勢。

（二）美國因素的助推和加速作用

岸田內閣防衛政策調整過程中的另一個特點，則是美國因素的助推和加速作用。美國對日本的定位近年來發生了較大的轉變，由于國際形勢的變化和抗衡中國的需要，美國迫切希望日本分擔部分安全責任。另一方面，由于岸田在自民黨內不夠強勢，所以非常需要得到美國的支持來推動防衛政策的調整。

1.美國對日本強化防衛能力的急迫需求

拜登的當選宣告著美國建制派的回歸，也宣告著特朗普時期輕視盟友立場的結束，美國對日本的戰略定位隨即快速提升。由于中國的快速崛起和美國實力的相對衰弱，當下的美國迫切地需要強化日美同盟，并要求日本快速強化軍事力量以與中國在亞太地區抗衡，為美國分擔壓力。

拜登政府上臺執政后，立刻著手推動日本強化防衛能力。美國反復渲染臺海周邊緊張局勢，在日美“2+2”會議和首腦會晤后的聯合聲明里都提及了“臺灣海峽和平穩定的重要性”，并明確了日本需要加強防衛力和威懾能力^［48］。在美國的授意下，日本開始了針對臺海問題而強化威懾力、部署導彈的相關探討，最終由岸田內閣在10月份確定了討論擁有反擊能力的方針。此次日本防衛政策調整中新增的部隊和裝備，很多都將配備在西南島嶼，應美國要求針對臺海的傾向非常明顯。

為了幫助日本盡快地強化防衛力量，美國竭盡所能地予以配合與支持。比如引入戰斧巡航導彈的問題，日本在2013年時曾想購買，卻遭到美國拒絕，因為戰斧巡航導彈涉及諸多機密，此前只有英國作為美國的盟友保有這一技術。但這一次美國方面卻爽快地同意出售“戰斧”，態度較之前有相當大的轉變，既表露出了對日本擁有反擊能力的支持，又旨在幫助日本于國產導彈列裝之前就盡早擁有反擊能力，其急迫之意可見一斑。

除此之外，日本國內圍繞反擊能力與集體自衛權關系的討論也能很好地反映美國對日本防衛政策調整的立場。在1956年的“鳩山見解”中，雖然明確了日本在毫無他法的情況下行使對敵基地攻擊能力在法理上可以被視作自衛，但當時日本“自衛”的范圍僅僅限于保衛本國^［49］。可在集體自衛權已經解禁的當下，反擊能力的擁有意味著日本將有可能在行使集體自衛權時運用反擊能力，為保衛他國而攻擊敵國的導彈基地，這將是對憲法和專守防衛原則的徹底顛覆^［6］。因此，日本的和平主義勢力、學界乃至于廣大民眾都對反擊能力和集體自衛權的關系非常敏感。但美國希望日本在美國與他國交戰時協助美軍。在岸田政府宣布反擊能力可被應用于集體自衛權后，美國海軍陸戰隊司令大衛·伯杰立刻表態支持，并揚言說這有利于粉碎“中國的野心”^［50］。

2.岸田內閣需要美國的堅定支持

美國需要岸田內閣推動日本防衛政策的調整，岸田內閣也同樣需要美國的支持來克服國內的反對聲音。回顧反擊能力的決策過程，可以發現美國的影響幾乎無處不在。每當反擊能力在日本國內遇到質疑和阻力時，岸田政府就會通過與美國方面的會談來尋求支持，利用美國的壓力推動國內的決策進程。而在反擊能力的討論取得階段性成果時，岸田政府也會及時向美國傳達進展，得到美國的認可后再繼續推進，以確保日美兩國方針一致。當國內意見爭執不下時，日本甚至會直接咨詢美國專業人士的相關意見【日本政府的相關人士在2022年10月份表示，日本曾就反擊能力等問題在4月和5月非公開地咨詢了美國前國防部副部長羅伯特·沃克和美國智庫學者們的意見，圍繞日美任務分擔和反擊能力的程度問題進行了探討。參見：政府が元米高官から意見聴取中國対処巡り、長期指針改定で［EB/OL］.（2022-10-22）.https：//nordot.app/956491834346946560。】。在長達一年多的討論過程中，美國頻繁地表達對反擊能力的支持和期待，極大地助推了日本國內的討論。在反擊能力最終被寫入“防衛三文書”后，美國方面也給予了高度的評價。

從另一個角度講，岸田內閣對防衛政策的積極調整，本身也是在迎合美國對日本戰略定位的調整，希望通過自身的配合行動以贏得美國對岸田內閣的支持。作為一個小派閥出身的弱勢首相，能否與美國保持良好關系極大地影響到他的執政地位。因此，岸田只有選擇全面向美國妥協，即使承擔著激起黨內反對和民眾不滿的風險，也要快速地完成新“防衛三文書”的修訂工作。在此過程中，岸田內閣與美國不斷加深合作，愈發依賴美國的支持。

結? 語

岸田內閣此次對“防衛三文書”的修訂明確了日本將擁有反擊能力，讓自衛隊在法理上獲得了攻擊他國領土的可能，是戰后防衛政策最重大的調整。擁有反擊能力意味著日本對專守防衛原則和憲法第九條的重大突破，日本也在通往軍事大國的道路上加快了腳步。

首先，從決策過程來看，此次防衛政策的調整有著兩個明顯的特點：自民黨國防族議員的主導和美國的高度介入，而這兩者的背后都是由于岸田內閣自身的弱勢和執政根基的不穩固。目前來看，日本還無法單獨行使反擊能力，偵察和情報方面的缺口也是無法快速彌補的，沒有足量衛星和無人機的日本不得不借助美國的偵察和情報系統。日本在“防衛三文書”中寫明了要引入美國正在推行的“綜合防空導彈防衛系統”，計劃與美國合作，在美國的幫助下行使反擊能力。換而言之，日本未來對反擊能力的推進將在很大程度上受到美國的左右。

顯然，美國希望強化軍力的日本能在亞太尤其是臺海地區成為美軍的助力，以便更好地對抗中國。而美國也很可能加快對日本的軍事裝備出口和軍事技術援助，更快速地武裝日本。考慮到岸田在防衛領域已經失去了絕對的決策權，處于領導權爭奪中的日本更有可能受到美國的擺布，被綁上美國的戰車，給亞太地區安全局勢帶來更多的風險和挑戰。在日美計劃修訂的《日美防衛合作指針》中，日美“盾與矛”的分工也勢必會有所調整，美國很可能要求擁有反擊能力的日本去承擔一部分“矛”的責任。

其次，此次防衛政策的調整具有深遠的戰略考慮。冷戰結束后，日本一直在加快走向“正常國家”的步伐，朝核危機、臺海危機、反恐戰爭等等，日本利用所謂危機層層突破戰后體制。而此次俄烏沖突爆發后，大國競爭和博弈日趨激烈，日本投入大量資金和外交資源展開活動，試圖重塑地緣政治格局。日本借力美國提高自主防衛力量，從而增強對地區熱點問題的介入和干預能力，力爭在新一輪的博弈中增強國際影響力和地區主導權。

最后，中國成為此次日本防衛政策調整的主要關切對象，新版《國家安全保障戰略》將中國定位為“迄今最大戰略挑戰”。日本輿論渲染所謂“臺海有事”，妄稱“臺灣有事就是日本有事”，日本要充當制衡中國大陸的橋頭堡。為此，日本加快了與美軍的安全合作，配合美國的戰略布局，構建所謂“聯合威懾力”（即拉攏盟友和伙伴國家形成聯合威懾力），其目標是要建立一種“區域威懾架構”，對中國進行制衡和威懾。

日本安全戰略和防衛政策的調整改變了過去的對華政策，必然給中日關系帶來極大沖擊，構建“建設性穩定的中日關系”面臨巨大挑戰。特別是日本政府不斷挑動和介入地緣矛盾，必將加劇東亞地區的緊張局勢和沖突風險，擁有“反擊能力”后的日本走向，值得高度重視和警惕。

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［責任編輯? 王雅坤］

Decision-Making Process and Characteristics of Kishida Cabinets Defense Policy Adjustment：Taking the Advance of Counterstrike Capabilities as an Example

BAO Xiaqin， CHEN Dengping

（School of International Relations and Public Affairs， Fudan University， Shanghai， 200433， China）

Abstract：? Kishida Cabinets revision of the three security documents is a major adjustment of Japans defense policy after World War II， and its core is to possess the counterstrike capabilities. Because of Kishidas weak political base and weak cabinet， he had to rely on the Liberal Democratic Party and the United States to assist in decision-making. Driven by him， the LDP played a key role in the decision-making process about the counterstrike capabilities， and this process reflected the obvious characteristic of “High Government and High Party”. The LDP had led the discussion on the specifics of the counterstrike capabilities and had clarified the equipment and technology needed for them in cooperation with the Defense Ministry. However， the conservative forces of the LDP， which had been gaining power， were in conflict with Kishida over the budget and financial resources needed for the counterstrike capabilities， threatening his decision-making power. On the other hand， the United States also played a boosting and accelerating role in the decision-making process， and may continue to affect the implementation process of Japans counterstrike capabilities in the future.

Key words： Kishida Cabinet; defense policy; three security documents; decision-making process; counterstrike capabilities