共同富裕視域下鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的困境與法治策略
——基于陜西省S 鎮(zhèn)的實地調查

郭 峰，賀貞貞，程崢崢

（西北農(nóng)林科技大學人文社會發(fā)展學院，陜西楊凌 712100）

中共二十大報告明確指出，共同富裕是中國特色社會主義的本質要求。2021 年習近平總書記在中央財經(jīng)委員會第十次會議上強調，促進共同富裕最艱巨最繁重的任務仍然在農(nóng)村［1］。與城市相比，自然資源、生態(tài)環(huán)境與人文景觀，是農(nóng)村的最大優(yōu)勢和寶貴財富。生態(tài)環(huán)境不僅是資源，也是生產(chǎn)力與經(jīng)濟發(fā)展的重要組成部分。鄉(xiāng)村生態(tài)旅游將旅游資源的經(jīng)濟價值和生態(tài)價值有機統(tǒng)一，追求經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益的高度統(tǒng)一，具有促進共同富裕的全局性意義。中國鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的發(fā)展時間雖然相對較短，但得益于國家層面實施生態(tài)振興戰(zhàn)略的頂層推進，其發(fā)展速度已遠超預期，作為一項新興事物，鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的發(fā)展缺少法律規(guī)制的緊貼跟進和密切配合，各種問題不斷暴露，違法現(xiàn)象時有發(fā)生。

2020 年4 月，習近平總書記來陜西省考察時強調，“陜西生態(tài)環(huán)境保護，不僅關系著陜西綠色可持續(xù)高質量發(fā)展，而且關系著全國生態(tài)環(huán)境大局。”陜西省S 鎮(zhèn)地處秦嶺中部南坡腹地，植被茂密，動植物種類豐富，生態(tài)環(huán)境良好。該鎮(zhèn)規(guī)范了鄉(xiāng)村生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人居環(huán)境治理等方面的標準，堅持把產(chǎn)業(yè)發(fā)展和生態(tài)治理作為鄉(xiāng)村振興的重點工作，生態(tài)旅游已成為支柱產(chǎn)業(yè)，在推動經(jīng)濟增長、促進城鄉(xiāng)融合、提升村民收入等方面成效顯著。在實地調查的基礎上，探究鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的發(fā)展淵源及價值，總結S 鎮(zhèn)不同主體在生態(tài)旅游中的做法與模式，分析S 鎮(zhèn)面臨的現(xiàn)實困境及其法治成因，在此基礎上提出針對性的法治策略，以期為鄉(xiāng)村生態(tài)旅游助推共同富裕提供借鑒。

1 鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的發(fā)展淵源與共富價值

1.1 發(fā)展淵源：從生態(tài)扶貧到生態(tài)富民

鄉(xiāng)村生態(tài)旅游是新時代現(xiàn)代旅游發(fā)展的深度模式，建構在生態(tài)旅游和鄉(xiāng)村旅游內涵及實踐的基礎之上。該概念始終伴隨著生態(tài)保護觀念的變革和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的轉型，并在二者的交互作用中日臻完善。生態(tài)保護理念經(jīng)歷了從無知到科學認知、從無畏自然到尊重自然、從人與自然的相互博弈到和諧共生的變遷，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展也實現(xiàn)了從生態(tài)扶貧到生態(tài)富民的躍遷［2］。生態(tài)扶貧是將生態(tài)保護與扶貧開發(fā)相結合的一種扶貧工作模式。通過實施重大生態(tài)工程建設、加大生態(tài)補償力度、大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新生態(tài)扶貧方式等，加大對貧困地區(qū)、貧困人口的支持力度，以達到推動貧困地區(qū)扶貧開發(fā)與生態(tài)保護相協(xié)調、脫貧致富與可持續(xù)發(fā)展相促進的扶貧模式，最終實現(xiàn)脫貧攻堅與生態(tài)文明建設“雙贏”［3］。發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游是實現(xiàn)生態(tài)扶貧的具體舉措，依靠貧困地區(qū)的生態(tài)資源優(yōu)勢，利用科學的方法促進資源價值向經(jīng)濟價值轉化，以實現(xiàn)貧困地區(qū)經(jīng)濟的快速發(fā)展。但是該階段的鄉(xiāng)村生態(tài)旅游往往注重經(jīng)濟效益，目的是消除貧困實現(xiàn)富裕，一定程度上忽視了對生態(tài)環(huán)境的保護。隨著消除絕對貧困歷史使命的完成，中國生態(tài)扶貧躍遷至生態(tài)富民。生態(tài)富民強調在人與自然和諧共存的基礎上，合理利用生態(tài)資源發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，從而實現(xiàn)精神和物質的雙重富裕。對鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的發(fā)展方式、從業(yè)者的思想認知等方面提出新的要求。

1.2 共富價值：從城鄉(xiāng)二元到共建共富

中國經(jīng)濟發(fā)展取得巨大成效的同時城鄉(xiāng)差距問題依然較大，根本原因是城鄉(xiāng)分裂的二元經(jīng)濟結構。隨著城鄉(xiāng)二元體制在資源配置過程中的不合理程度加劇，市場經(jīng)濟效益低下，城鄉(xiāng)發(fā)展差距不斷擴大，農(nóng)村貧困化程度加深，阻礙了共同富裕目標的實現(xiàn)。破除城鄉(xiāng)二元結構壁壘，需通過多重舉措促進經(jīng)濟、生態(tài)、社會、文化等方面融合發(fā)展，加速實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，從而促使經(jīng)濟高質量發(fā)展。實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合不僅要求城市與鄉(xiāng)村在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、發(fā)展要素、空間資源等具體領域深入對接［4］，更需要在一體化發(fā)展布局上戰(zhàn)略協(xié)同，而生態(tài)文明建設作為中國“五位一體”總布局的重要內容，理應成為戰(zhàn)略協(xié)同的重要環(huán)節(jié)。因此，促進城鄉(xiāng)生態(tài)融合，推進環(huán)境共治，對促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展和破解城鄉(xiāng)二元結構有重要意義。城鄉(xiāng)自然生態(tài)資源存在差異，但其價值的統(tǒng)一性為實現(xiàn)城鄉(xiāng)生態(tài)融合提供了重要的自然基礎。發(fā)展鄉(xiāng)村生態(tài)旅游需立足資源稟賦，促進生態(tài)價值有效地轉化為經(jīng)濟價值，不僅可以縮小城鄉(xiāng)生態(tài)資源價值差異，促進城鄉(xiāng)生態(tài)融合，還有利于帶動農(nóng)民就業(yè)，提高農(nóng)民收入，從根本上破解城鄉(xiāng)經(jīng)濟二元結構。

2 S 鎮(zhèn)鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的現(xiàn)實做法與模式經(jīng)驗

2.1 集體聯(lián)結：村集體“飛地抱團”模式

S 鎮(zhèn)下轄6 個行政村，由于各村自然地理位置特點、資源稟賦和組織管理的差異，各村發(fā)展顯現(xiàn)出不平衡現(xiàn)象。通過統(tǒng)籌規(guī)劃、跨村經(jīng)營建立集體經(jīng)濟合作社，聯(lián)合發(fā)展生態(tài)旅游，帶領村民探索共富之路。2019 年，S 鎮(zhèn)6 個村集體經(jīng)濟合作社統(tǒng)籌各方資源，成立全縣首家聯(lián)合性質的專業(yè)合作社聯(lián)合社，打造農(nóng)旅融合產(chǎn)業(yè)園區(qū)，建成蔬菜大棚、山茱萸加工廠、林麝養(yǎng)殖場、冷水魚產(chǎn)業(yè)園、山茱萸產(chǎn)業(yè)園等農(nóng)業(yè)觀光旅游點，主動對接生態(tài)旅游和消費扶貧。“飛地抱團”發(fā)展模式壯大了S 鎮(zhèn)各村集體經(jīng)濟，極大拓展了受規(guī)劃限制、地理位置偏遠、資源匱乏弱勢村的發(fā)展空間，實現(xiàn)了“三變”改革，在提升S 鎮(zhèn)經(jīng)濟的同時，促進了生態(tài)資產(chǎn)的持續(xù)增值。此外，各村的基礎設施、村民福利等事業(yè)也得到有效保障，村集體真正做到了智慧脫貧，將生態(tài)旅游紅利惠及廣大村民，放大了“抱團發(fā)展”的模式效應。

2.2 產(chǎn)業(yè)賦能：企業(yè)“兩體三聯(lián)”模式

S 鎮(zhèn)立足區(qū)位優(yōu)勢和地方特色，搶抓國家旅游專線戰(zhàn)略機遇，以生態(tài)資源為依托打造產(chǎn)業(yè)集群，組織本地企業(yè)和外來企業(yè)實行聯(lián)引共富資源、聯(lián)興共富產(chǎn)業(yè)、聯(lián)育共富人才“三聯(lián)”的方式，充分激發(fā)資源潛能、帶動當?shù)鼐蜆I(yè)、做強品牌優(yōu)勢。首先，當?shù)仄髽I(yè)依托優(yōu)質資源吸引外來企業(yè)投資，探索承包租賃、流轉經(jīng)營等集體經(jīng)濟發(fā)展新模式，實現(xiàn)互惠雙贏。村集體企業(yè)提供土地、勞動力等要素，外來企業(yè)提供資金、技術、市場等要素，共同開發(fā)農(nóng)旅融合產(chǎn)業(yè)園、生態(tài)農(nóng)業(yè)觀光加工廠、趣味旅游研學等鄉(xiāng)村生態(tài)旅游項目，并合力盤活村集體現(xiàn)有土地、閑置廠房等存量資產(chǎn)，促進集體組織和村民雙增收、本地企業(yè)和外來企業(yè)雙獲利。其次，S 鎮(zhèn)堅持“集體企業(yè)+”發(fā)展模式，突破單一局限，延伸產(chǎn)業(yè)鏈條，加強產(chǎn)業(yè)融合，以村級股份經(jīng)濟合作社資金入股外來企業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展。最后，S 鎮(zhèn)集內外企業(yè)共同進行人才培育，把提高企業(yè)效益的著力點落實到人才隊伍建設上，建立村企人才數(shù)據(jù)庫，將能人大戶、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員、退伍軍人等吸納進村集體經(jīng)濟專業(yè)隊伍和企業(yè)用工隊伍中，由7 名聯(lián)建指導員組成村企人才服務隊，定期交流座談、建言獻策，推進人才聯(lián)合培養(yǎng)。

2.3 內生動力：村民“資產(chǎn)盤活+資源開發(fā)”模式

S 鎮(zhèn)就地取材、因地制宜，綜合運用農(nóng)村閑置宅基地、政策、人文優(yōu)勢。一方面，通過發(fā)包租賃、資源整合、資源開發(fā)等方式對各村長期閑置的宅基地進行有效盤活。該鎮(zhèn)平整了14 hm2荒溝地塊，變成可利用耕地并交由村集體自主化、規(guī)模化經(jīng)營，每年增收13 萬元以上。另一方面，村集體開展“清化收”，將經(jīng)營低效的宅基地收回集體自營或依法依規(guī)重新發(fā)包，實現(xiàn)提質增效。S 鎮(zhèn)資源盤活策略的優(yōu)勢在于政策支持、農(nóng)房資源、地理位置、人文資源等多要素協(xié)同作用。一是政策支持。S 鎮(zhèn)于2014 年被全國人民代表大會批準授權為5 項制度化改革試點，宅基地管理制度改革推動了閑置土地資源向生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)的流入。二是農(nóng)房資源豐富。S 鎮(zhèn)閑置農(nóng)房資源較多。三是地理位置優(yōu)越。S 鎮(zhèn)生態(tài)資源豐富，緊靠108 國家旅游專線，交通條件極佳，交易市場前景廣闊。四是人文資源廣博。S 鎮(zhèn)從村民主體出發(fā)，激發(fā)村民主體意識覺醒，引導村民建立強烈文化自信，保留鄉(xiāng)土本色，提升了文化的辨識度與競爭力。

3 S 鎮(zhèn)鄉(xiāng)村生態(tài)旅游的現(xiàn)實困境與法治成因

鄉(xiāng)村生態(tài)旅游綠色高效發(fā)展是一項長期而艱巨的系統(tǒng)工程，各地因地制宜形成不同的模式。S 鎮(zhèn)生態(tài)旅游發(fā)展模式極具特色，但由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展水平有限，資產(chǎn)資源的利用、整體統(tǒng)籌分配能力不足等因素形成了一些漏洞與法律風險。

3.1 集體經(jīng)營性資產(chǎn)收益分配不公平、不合理

S 鎮(zhèn)的抱團發(fā)展模式主要是幾個村聯(lián)合起來，把村集體資金通過參股方式轉化為經(jīng)營資本，成立企業(yè)向市場提供產(chǎn)品或服務，以此獲得經(jīng)營性收入。在該模式下，村集體經(jīng)濟收入由公司經(jīng)營業(yè)績與各村參股比例決定，一般是浮動收益。S 鎮(zhèn)集體經(jīng)營性資產(chǎn)收益分配不公平、不合理等問題日益制約著該鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展。分配程序規(guī)則和成員分配權是集體經(jīng)營性資產(chǎn)收益所涉及的2 個主要方面。一方面是集體經(jīng)營性資產(chǎn)收益的公開分配程序規(guī)則虛置。S 鎮(zhèn)的抱團發(fā)展企業(yè)一般由各村的村干部擔任公司的管理層，這使得企業(yè)面臨政治風險。村干部權利較大，決定著集體經(jīng)濟組織的各項具體事務。而這些權力往往缺乏有效規(guī)制，行使過程中隨意性較強，在一定程度上損害了村民的合法權益。同時，由于當?shù)卣w教育水平低，農(nóng)民法治意識薄弱，農(nóng)民群體不注重自身合法權利的行使和維護，難以進行有效的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，導致個別村干部謀取私利或自行分配等行為不能得到有效的監(jiān)督和制止，這使得公開分配程序規(guī)則不能有效落實，分配透明度降低。另一方面是成員的集體資產(chǎn)收益分配權缺乏制度保障。表面上看，農(nóng)民掌握的經(jīng)營性資產(chǎn)數(shù)量較少導致農(nóng)民獲得的財產(chǎn)性收入較少，但最主要的原因還是中國現(xiàn)階段促進農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長的收益分配制度有待完善［5］，實踐中該制度功能不能得到充分體現(xiàn)，從而使成員的合法權益不能得到有效的制度保障。

3.2 企業(yè)生態(tài)旅游產(chǎn)品和服務層次低、質量差

S 鎮(zhèn)的生態(tài)旅游產(chǎn)品與服務呈現(xiàn)層次低、創(chuàng)新不足等特點。旅游產(chǎn)品開發(fā)過程中，多數(shù)企業(yè)急于求成，不重視市場調查，生產(chǎn)的產(chǎn)品不符合當?shù)厥袌鲂枨螅瑢е庐a(chǎn)品影響力不足，同質化現(xiàn)象嚴重，無法滿足旅游市場的需求。此外，S 鎮(zhèn)旅游從業(yè)人員素質較低、服務質量較差，部分場所存在“臟亂差”現(xiàn)象。企業(yè)的管理體制不健全，S 鎮(zhèn)政府對產(chǎn)品質量缺乏有效監(jiān)管。傳統(tǒng)的旅游監(jiān)管部門注重對旅游企業(yè)資質的審批，忽視企業(yè)發(fā)展過程中的監(jiān)管問題，不利于旅游品牌的樹立。此外，中國旅游市場監(jiān)管的法律依據(jù)整體上比較健全，形成了以《中華人民共和國旅游法》為核心，《旅游安全管理辦法》等旅游業(yè)法規(guī)、規(guī)章為基礎，《旅游行政處罰辦法》等旅游業(yè)行政程序法為指引的旅游市場監(jiān)管法律體系［6］。但是，旅游業(yè)具有較強的綜合性和整體性，涉及行、住、吃、游、購、娛各個方面。旅游市場規(guī)則的制定，市場秩序的監(jiān)管不僅涉及旅游主管部門，還涉及國民經(jīng)濟的其他部門和行業(yè)，因此，旅游市場監(jiān)管還要參照相關產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)。而其他部門或行業(yè)的法律法規(guī)不一定完善，各部門整體協(xié)調性較差，存在適用上的沖突秩序，一定程度上降低了政府對旅游市場監(jiān)管的效率、質量和權威。

3.3 資產(chǎn)存量盤活利用機制不成熟、不健全

S 鎮(zhèn)利用地的權屬問題復雜、土地用途不明確，造成部分土地不能流轉，長期閑置。在鄉(xiāng)村開發(fā)建設總體規(guī)模控制的政策下，該鎮(zhèn)難以平衡生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、人居環(huán)境改善方面對建設空間的需求。分析發(fā)現(xiàn)該鎮(zhèn)現(xiàn)有的宅基地使用權沒有形成完整成熟的申請、交易和退出機制，由政府牽頭實施的內部宅基地交易、退出機制仍處于試行階段，在全國范圍內推廣時機尚未成熟。因此，S 鎮(zhèn)農(nóng)戶進行宅基地交易的行為就難以為法律所認可，隨著越來越多的農(nóng)戶向城市流動，導致了這部分人所擁有的宅基地資源越來越多地被迫閑置。同時，現(xiàn)有的農(nóng)村產(chǎn)權制度規(guī)定農(nóng)戶對宅基地上的附著物也即自建住房享有所有權，該產(chǎn)權制度的固有優(yōu)勢表現(xiàn)為最初基于農(nóng)村居民地域性、流動性較小的基本特征，有利于保障農(nóng)戶的住房問題。但隨著農(nóng)村人口向城市流動，而由于城市與農(nóng)村制度的差異性、戶籍屬地管轄等限制性因素，農(nóng)村居民進入城市后的社會福利難以得到保障。在該產(chǎn)權制度下，進城安家的農(nóng)村居民因城市福利缺位，導致該部分人寧可閑置自有農(nóng)村宅基地及房屋，也不愿意通過交易或者退出等方式放棄其使用權，造成宅基地不能流轉，長期閑置。

4 共同富裕視域下鄉(xiāng)村生態(tài)旅游價值實現(xiàn)的法治策略

在共同富裕的大背景下，鄉(xiāng)村生態(tài)旅游價值全面實現(xiàn)工作顯得尤為重要。在高效推進鄉(xiāng)村生態(tài)旅游發(fā)展的過程中，要敢于創(chuàng)新、敢于作為，統(tǒng)籌規(guī)范化設計，建立健全各環(huán)節(jié)的配套制度，優(yōu)化鄉(xiāng)村生態(tài)旅游價值的實現(xiàn)機制。

4.1 協(xié)調集體經(jīng)營性收益分配是法治化的核心環(huán)節(jié)

建立合理、有效、可行的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織治理機制和分配機制，協(xié)調集體經(jīng)營性收益分配是法治化的核心環(huán)節(jié)，既能促進集體經(jīng)濟健康有序發(fā)展，又能實現(xiàn)收入的合理化和平等化，推動農(nóng)民群體逐步實現(xiàn)共同富裕［7］。首先，建立集體經(jīng)營性資產(chǎn)收益公開公示制度。著重清查集體經(jīng)濟組織所有的經(jīng)營性資產(chǎn)，記錄造冊，建立臺賬制度和固定資產(chǎn)信息化管理平臺。其次，健全公司財務機制。保障集體經(jīng)營性資產(chǎn)收益分配的透明、平等，充分尊重農(nóng)戶意愿進行集體經(jīng)濟組織收益的分配，實現(xiàn)內部協(xié)調一致。最后，發(fā)揚“干部經(jīng)濟”的積極作用。提高村干部的專業(yè)素質和思想覺悟，防止工作由少數(shù)人控制以及外部資本侵占，使分配有憑有據(jù)，減少實踐中的隨意性，將潛在的道德風險降至最低。此外，農(nóng)民的集體收益分配權是集體所有經(jīng)營性項目固定資產(chǎn)利益分配法律制度的核心內容。因此，應當促進新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織規(guī)章制度的建立和落實，切實維護成員的集體所有收益分配權益，在明晰農(nóng)村社區(qū)股份合作社的法律地位和成員界定的基礎上，建立健全的內部管理、股份流轉、利潤分配和資產(chǎn)經(jīng)營管理、監(jiān)督等規(guī)章制度。

4.2 加強企業(yè)產(chǎn)品服務質量的監(jiān)管是法治化的關鍵環(huán)節(jié)

積極順應文化和旅游融合發(fā)展格局的重大變化，完善旅游產(chǎn)品監(jiān)管制度，樹立多元共享的監(jiān)管理念，加強企業(yè)產(chǎn)品服務質量的監(jiān)管是法治化的關鍵環(huán)節(jié)。首先，形成多元化法治監(jiān)管格局。政府應當積極發(fā)揮作用，加強監(jiān)管制度的頂層設計，搭建市場監(jiān)管的制度平臺，履行對各種監(jiān)管力量的引導、監(jiān)管和保障職責，重新配置旅游產(chǎn)品質量監(jiān)管的權力和資源，重視發(fā)揮旅游公司、旅游機構等市場主體的監(jiān)管作用，逐步把政府旅游產(chǎn)品監(jiān)督管理的部分權力轉移至非政府機構，形成旅游產(chǎn)品監(jiān)管的共建、共治和共享新局面。其次，需要借助多樣性法治監(jiān)管手段。在面對旅游行業(yè)中比較突出的違法違規(guī)行為如虛假宣傳、質次價高等，政府部門偏向于依賴或者采取單一的命令控制型監(jiān)管執(zhí)法方式，沒有與旅游行業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營行為形成互動、協(xié)調與配套的法治秩序，各行其是甚至互相排斥，降低了監(jiān)管的有效性。最后，應落實多層次法治監(jiān)管舉措。突破原有市場監(jiān)管權力的排列組合，把中國旅游經(jīng)濟監(jiān)管進程中的非公共權力賦權于企業(yè)法人和非政府機構，達到中國旅游經(jīng)濟監(jiān)管的公權力與社會權利的結構性均衡，進而建立標準化、協(xié)同化的旅游行業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管共同治理格局，并沿著滿足人民群眾對旅游產(chǎn)品與服務的期待指向和中國旅游行業(yè)發(fā)展的路徑推動。

4.3 優(yōu)化資產(chǎn)存量的盤活利用是法治化的重要環(huán)節(jié)

實現(xiàn)農(nóng)村閑置宅基地順利高效退出、提高土地利用效率是法治化的重要環(huán)節(jié)，有利于生態(tài)旅游產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化發(fā)展用地。一方面，細化農(nóng)戶退出環(huán)節(jié)與類型，制定分步驟、分類型的退出政策［8］。對已進城安家落戶的農(nóng)戶，應鼓勵地方政府及村集體多渠道籌集資金，對該類型農(nóng)戶出讓農(nóng)村宅基地給予相應補償；針對外出打工、游走研學等暫時退出農(nóng)村宅基地的農(nóng)戶，在符合土地使用目的與利用空間的規(guī)劃前提下，由村集體鼓勵該部分農(nóng)戶對其可利用宅基地進行創(chuàng)新性、復合化的再利用。同時，S 鎮(zhèn)政府及村集體應統(tǒng)籌有關政策，綜合運用“老村提升規(guī)范、新村建設轉移、整村退出融合”等多種退出方式，實現(xiàn)積極引導、自愿有償?shù)霓r(nóng)戶宅基地退出樣態(tài)。另一方面，匹配農(nóng)戶差異化宅基地利用需求、改善農(nóng)戶生存發(fā)展條件，建立健全退出后閑置宅基地統(tǒng)籌利用機制。退出宅基地后的生存條件是農(nóng)戶退宅的主要考慮因素，破解該問題應從匹配農(nóng)戶差異化宅基地利用需求、改善農(nóng)戶生存發(fā)展條件的角度思考，提高農(nóng)戶退宅的吸引力。其中，農(nóng)戶所退宅基地符合土地空間規(guī)劃和用途管制要求的，可以通過鼓勵村民自主、村集體經(jīng)濟組織統(tǒng)籌實施等方式開展經(jīng)營性農(nóng)家樂等活動，或由村集體作為媒介對農(nóng)戶宅基地進行營利性出租，從而賦予農(nóng)戶更豐富的財產(chǎn)性權利，增加多渠道財產(chǎn)性收入；其他退出的零星閑置宅基地，可以增減掛鉤、土地整治為手段，細化整體目標、明晰區(qū)位優(yōu)勢和轉變使用方式。